|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2015:C409
(2015) 3 ΑΑΔ 308
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙKH ΕΦΕΣΗ ΑΡ. 70/2010
9 Ιουνίου, 2015
[ Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π., ΣΤ. ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Π. ΠΑΝΑΓΗ,
Α. ΛΙΑΤΣΟΣ, Γ. ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ.Δ]
ΜΕΤΑΞΥ:
ΔΗΜΗΤΡΑΣ ΧΑΤΖΗΚΥΡΙΑΚΟΥ,
Εφεσείουσας/Αιτήτριας,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ
2. ΤΜΗΜΑ ΓΕΩΡΓΙΑΣ,
Εφεσίβλητων/Καθ΄ ων η Αίτηση.
---------------------------
Χριστάκης Χριστάκη, για την Εφεσείουσα
Θεοδώρα Πιπερή (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τους Εφεσίβλητους.
Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π: Την απόφαση της πλειοψηφίας θα δώσει η Π. Παναγή, Δ. και με αυτήν συμφωνούν οι Νικολάτος, Π. και Λιάτσος και Γιασεμής, Δ.Δ. Απόφαση μειοψηφίας θα δώσει ο Ναθαναήλ, Δ.
----------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Π. ΠΑΝΑΓΗ, Δ.:- Η εφεσείουσα στις 27.7.2005 υπέβαλε αίτηση προς τον Κυπριακό Οργανισμό Αγροτικών Πληρωμών (Κ.Ο.Α.Π.) για το Καθεστώς 1.1.2 «Αναδιάρθρωση και Προσαρμογή Γεωργικών Εκμεταλλεύσεων» («το Καθεστώς»), το οποίο στηρίζεται νομικά στον Κανονισμό αρ. 1257/99 (ΕΚ) του Συμβουλίου της 17ης Μαΐου 1999. Μετά τη διενέργεια προκαταρκτικού διοικητικού ελέγχου, απορρίφθηκαν 65 αιτήσεις από τις 1170 που είχαν παραληφθεί. Για τις υπόλοιπες 1105 αιτήσεις που εγκρίθηκαν μετά από τον προκαταρκτικό έλεγχο, εφαρμόστηκε για την εξέταση τους η διαδικασία της μοριοδότησης. Ακολούθως, οι αιτήσεις ιεραρχήθηκαν σύμφωνα με τη βαθμολογία που εξασφάλισαν κατά τη μοριοδότηση. Ενώ αρχικά επιλέγηκαν 496 αιτήσεις, για την έγκριση των οποίων χρειαζόταν ποσό Λ.Κ. 3.267.000, δηλαδή όσες ήταν και οι διαθέσιμες πιστώσεις, στη συνέχεια, λόγω εξοικονομήσεων, κατέστη δυνατή η έγκριση ακόμη 161 αιτήσεων, δηλαδή μέχρι και τον αριθμό 657 του καταλόγου της μοριοδότησης. Η αίτηση της εφεσείουσας ήταν στη θέση 661.
Μετά που η εφεσείουσα ζήτησε με επιστολή της ημερομηνίας 25.8.2007 να ενημερωθεί για το αποτέλεσμα της αίτησης της, πληροφορήθηκε από το Υπουργείο Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντας με επιστολή ημερομηνίας 17.9.2007 ότι η αίτηση της απορρίφθηκε. Ακολούθως, στις 12.10.2007 η εφεσείουσα υπέβαλε γραπτή ένσταση προς τον «Πρόεδρο Επιτροπής Ενστάσεων, Μέτρων ΣΑΑ», η οποία εξετάστηκε από την Επιτροπή Ενστάσεων (στο εξής «η Επιτροπή») σε συνεδρία της στις 5.3.2008 και απορρίφθηκε. Η απορριπτική απόφαση της Επιτροπής κοινοποιήθηκε στην εφεσείουσα με επιστολή ημερομηνίας 10.4.2008.
Με την έφεση η εφεσείουσα επιδιώκει την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης με την οποία το Ανώτατο Δικαστήριο σε μονομελή σύνθεση απέρριψε την προσφυγή που η εφεσείουσα είχε καταχωρίσει εναντίον της απόφασης της Επιτροπής να απορρίψει την ένσταση της.
Η εφεσείουσα εγείρει αριθμό λόγων έφεσης. Με τον πρώτο λόγο, ο οποίος θα μας απασχολήσει στη συνέχεια, προσβάλλεται ως λανθασμένη η κρίση του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι η παρουσία τριών λειτουργών που δεν ήταν μέλη της Επιτροπής, στη συνεδρία της στις 5.3.2008, χωρίς αυτοί να αποχωρήσουν πριν τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, δεν καθιστούσε πάσχουσα τη σύνθεση της Επιτροπής καθότι η τελευταία δεν είχε συσταθεί με βάση νομοθετική πρόνοια.
Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο κατέληξε ως ακολούθως:
«Λαμβάνοντας υπόψη, ότι η πιο πάνω επιτροπή δεν έχει συσταθεί με βάση σχετική νομοθετική πρόνοια που να καθορίζει τα μέλη της και τον αριθμό των μελών, αλλά ότι ήταν απλώς μια ενδοτμηματική επιτροπή που διόρισε ο Γενικός Διευθυντής για σκοπούς υλοποίησης του εν λόγω Σχεδίου είμαι της άποψης ότι το γεγονός ότι κατά τη συνεδρία της 5/3/08 εκτός από την Πρόεδρο και 2 μέλη της Επιτροπής ήσαν παρακαθήμενοι και άλλα 3 πρόσωπα (ο ένας από τα οποία κράτησε τα πρακτικά), τα οποία δεν φαίνεται να αποχώρησαν, δεν επηρεάζει το νόμιμο της συγκρότησης της Επιτροπής κατά την εν λόγω συνεδρία.».
Θεώρησε, συναφώς το δικαστήριο, ότι η νομολογία και το άρθρο 21 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου του 1999 (Ν.158(Ι)/99)[1] που είχε επικαλεστεί η εφεσείουσα δεν τύγχανε εφαρμογής, αφού η εν λόγω πρόνοια προβλέπει για μη νόμιμη σύνθεση όταν στη συνεδρία παρίσταται πρόσωπο που δεν είναι εξουσιοδοτημένο από το νόμο, κάτι που δεν συνέβαινε στην προκείμενη περίπτωση.
Το ζήτημα της σύστασης Επιτροπής Ενστάσεων εξετάστηκε πρώτη φορά σε σύσκεψη που πραγματοποιήθηκε την 1.8.2005 στα γραφεία του Τμήματος Γεωργίας, για διάφορα θέματα που αφορούσαν τα Μέτρα/Καθεστώτα που χειριζόταν τότε το Τμήμα Γεωργίας. Ακολούθως, αποφασίστηκε η σύσταση τριμελούς Επιτροπής η οποία να αποτελείται από εκπρόσωπο του Διευθυντή Τμήματος Γεωργίας (Πρόεδρος), από τον Προϊστάμενο του Αρμόδιου Τεχνικού Κλάδου που καθορίζει πολιτική για το συγκεκριμένο μέτρο και από ένα λειτουργό του ΚΟΑΠ. Σημειώνεται ότι στο Σχέδιο Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006 προβλέπεται η διαδικασία υποβολής και εξέτασης αιτήσεων όσο και ενστάσεων (παράγραφος 8). Ειδικότερα για τη διαδικασία εξέτασης των ενστάσεων, αναφέρεται ότι αυτές εξετάζονται «από ειδική Επιτροπή του Τμήματος Γεωργίας και μετά τη λήψη της απόφασης για την ένσταση, ενημερώνεται ο αιτητής με συστημένη επιστολή για την απόφαση της και για το δικαίωμα του να προσφύγει στα δικαστήρια της Κυπριακής Δημοκρατίας, σε περίπτωση που έχει απορριφθεί η ένσταση του.»
Τα μέλη της Επιτροπής καθορίστηκαν στις 23.8.2005, ενώ η Πρόεδρος της διορίστηκε με επιστολή ημερομηνίας 28.2.2007. Οι Αν. Προϊστάμενοι των Κλάδων Εξουσιοδότησης Πληρωμών Α' και Β' ορίστηκαν ως εισηγητές για τα Μέτρα/Καθεστώτα που διαχειριζόταν ο κάθε κλάδος.
Στην προκειμένη περίπτωση, όπως είναι κοινά αποδεκτό, η Επιτροπή Ενστάσεων συνεδρίασε στις 5.3.2008 υπό πλήρη σύνθεση, δηλαδή με τη Πρόεδρο και τα δύο μέλη της, ενώ παρακαθήμενοι ήταν η κα Ροδοθέα Φεσσά, Γεωργικός Λειτουργός και Αν.Προϊστάμενη του Κλάδου Εξουσιοδότησης Πληρωμών Β', ο κ. Αντρέας Αλεξάνδρου, Λειτουργός Γεωργίας , Κλ. Εξουσιοδότησης Πληρωμών Β' (ο οποίος κράτησε τα πρακτικά) και η κα Παναγιώτα Χ"Μιχαήλ, Κτηνοτροφικός Επιθεωρητής, Κλ. Αγροτικής Οικονομικής η οποία, σύμφωνα με τους εφεσίβλητους, ήταν η βοηθός της Προέδρου της Επιτροπής.
Παραπέμποντας στην παράγραφο 8.2 του Σχεδίου, ο ευπαίδευτος συνήγορος της εφεσείουσας υπέδειξε ότι η Επιτροπή προβλέπεται από την εν λόγω παράγραφο, εισηγούμενος παράλληλα πως, δεδομένου ότι η Επιτροπή είχε το έργο να εξετάσει τις ενστάσεις και να αποφασίσει επ' αυτών, η επίδικη απόφαση συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη με παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων για την εφεσείουσα. Εισηγήθηκε περαιτέρω ότι, το πρωτόδικο Δικαστήριο αναφερόμενο στο άρθρο 21, προφανώς εννοούσε το άρθρο 21(1), το οποίο είναι το μόνο στο οποίο υπάρχει αυτολεξεί αναφορά για «μη εξουσιοδοτημένο πρόσωπο» από το Νόμο. Εδώ, όμως, έχει εφαρμογή το δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου το οποίο αφορά σε κάθε συλλογικό όργανο το οποίο συγκροτείται αρμοδίως με σκοπό την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης.
Η ευπαίδευτη συνήγορος των εφεσιβλήτων υποστήριξε, για πρώτη φορά ενώπιον μας, ότι την προσβαλλόμενη απόφαση εξέδωσε ο Διευθυντής του Τμήματος Γεωργίας, ο οποίος ήταν το μόνο αρμόδιο όργανο. Θέση που, όπως υποδείξαμε στη συνήγορο, δεν είχε προβληθεί πρωτόδικα, ενώ η δικογραφία αναφέρεται σε «απόφαση της Επιτροπής Ενστάσεων» (βλ. παράγραφο 11 της ένστασης). Πάνω σε αυτή τη βάση είχε συζητηθεί η υπόθεση σε πρώτο βαθμό. Ήταν δε συναφώς η θέση της συνηγόρου ότι ένα ήταν το διοικητικό όργανο, παρόλο που εσωτερικά χρησιμοποιήθηκαν διάφορες διοικητικές δομές για τη διεκπεραίωση του διοικητικού του καθήκοντος.
Όπως έχει ήδη σημειωθεί, το Σχέδιο Αγροτικής Ανάπτυξης 2004-2006, το οποίο έχει ως νομική βάση τον Κανονισμό του Συμβουλίου (Ε.Ε.) Αρ. 1257/99, προνοεί για την εξέταση τυχόν ενστάσεων από ειδική Επιτροπή του Τμήματος Γεωργίας, για την απόφαση της οποίας ο αιτητής ενημερώνεται με συστημένη επιστολή. Επομένως, η Επιτροπή έχει το πρωταρχικό χαρακτηριστικό συλλογικού οργάνου, που είναι η αποφασιστική αρμοδιότητα, δηλαδή η εξουσία να εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις. Αυτό προκύπτει και από τη διατύπωση της επιστολής ημερομηνίας 10.4.2008 της Προέδρου της Επιτροπής «Για Διευθυντή», με την οποία η εφεσείουσα πληροφορείται για την απόρριψη της αίτησης της. Στην εν λόγω επιστολή αναφέρεται σαφώς ότι η αίτησή της εξετάστηκε από την Επιτροπή και απορρίφθηκε και πως «η απόφαση της Επιτροπής Ενστάσεων είναι τελεσίδικη», ενώ αναφέρεται και η αιτιολογία. Επομένως, ο ρόλος της Επιτροπής δεν φαίνεται να ήταν απλά συμβουλευτικός ή βοηθητικός, ούτε φαίνεται να υπήρχε αποφασιστικό όργανο εκτός από την εν λόγω Επιτροπή. Η Επιτροπή ήταν που έλαβε την επίδικη απόφαση.
Η θεώρηση από το πρωτόδικο δικαστήριο ότι η μη αποχώρηση τριών λειτουργών πριν από τη λήψη της επίδικης απόφασης αναδείκνυε προς εξέταση ζήτημα νόμιμης συγκρότησης είναι, κατά την άποψη μας, λανθασμένη. Βάσει της απόφασης του Γενικού Διευθυντή ημερομηνίας 23.8.2005, η Επιτροπή ήταν νόμιμα συγκροτημένη από όλα τα πρόσωπα που αυτή καθόριζε ως μέλη της, γεγονός άλλωστε που δεν αμφισβητήθηκε πρωτόδικα. Εκείνο που τίθετο προς εξέταση ήταν το κατά πόσο έπασχε η σύνθεση της, λόγω της μη αποχώρησης των τριών προσώπων που δεν ήταν μέλη της, πριν από τη διαβούλευση για τη λήψη της επίδικης απόφασης.
Επί του προκειμένου, η θέση του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι η εφαρμογή του άρθρου 21 του Νόμου προϋποθέτει η Επιτροπή να έχει συσταθεί δυνάμει νομοθετικής πρόνοιας, δεν μας βρίσκει σύμφωνους. Η νόμιμη υπόσταση της Επιτροπής δεν αμφισβητείται και ερείδεται στην προηγούμενη έκδοση διοριστήριας πράξης των μελών της, ήτοι στην απόφαση του Γενικού Διευθυντή ημερομηνίας 23.8.2005. Παρά το γεγονός ότι δεν προβλέπονταν από το Νόμο η συγκρότηση της Επιτροπής και οι αρμοδιότητες της, ο ρόλος της στην παραγωγή διοικητικής πράξης ήταν καταλυτικός, ενώ τα πεπραγμένα της είχαν άμεσα και καθοριστικά αποτελέσματα, εν προκειμένω, για την τύχη της ένστασης της εφεσείουσας. Η δε νομιμότητα της σύνθεσης της συνδέεται με την ορθή και σύννομη άσκηση αυτών των αρμοδιοτήτων της. Ομολογουμένως, πρόκειται για ιδιόμορφη περίπτωση. Δεν γνωρίζουμε για άλλη παρόμοια. Θεωρούμε, ωστόσο, ότι οι αρμοδιότητες της Επιτροπής και οι ιδιαίτερες περιστάσεις σύστασης και λειτουργίας της, τη θέτουν σε κάθε περίπτωση, παρά τη μη κατά νόμο σύστασή της, υπό τον έλεγχο των αρχών του διοικητικού δικαίου. Αυτό άλλωστε φαίνεται να ήταν και η πρόθεση του αρχιτέκτονα του Καθεστώτος, όπως εκφράζεται στο Σχέδιο Ανάπτυξης, δίνοντας στην Επιτροπή την υπόσταση να αποφασίζει τελεσίδικα, η δε απόφαση της να υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο.
Προχωρώντας στην εξέταση της ουσίας του ζητήματος της σύνθεσης της Επιτροπής, υπενθυμίζουμε ότι η νομολογία, σε σχέση με την ανάγκη αποχώρησης μη μελών συλλογικού οργάνου κατά τη συζήτηση και λήψη της απόφασης του, δεν αφορά στην περίπτωση προσώπων τα οποία κατά τις διατάξεις νόμου, δικαιούνται να παρίστανται στη συνεδρία (Finia Knitwear Co. Ltd v. Δημοκρατίας (2005) 3 Α.Α.Δ. 317). Οι Ρ. Φεσσά, Α. Αλεξάνδρου και Π. Χ"Μιχαήλ δεν ήταν μέλη της Επιτροπής, ήταν δε παρόντες στη συνεδρία κατά την οποία συζητήθηκαν οι ενστάσεις και λήφθηκε η επίδικη απόφαση, η πρώτη, προφανώς υπό την ιδιότητα της ως Αν. Προϊστάμενη Κλάδου Εξουσιοδότησης Πληρωμών Β' και εισηγήτρια για τα Μέτρα/Καθεστώτα που διαχειριζόταν ο συγκεκριμένος κλάδος και ο δεύτερος ως πρακτικογράφος. Δεν φαίνεται όμως στο πρακτικό ημερομηνίας 5.3.2008, το οποίο αποτελεί τη μόνη αυθεντική πηγή για τα όσα συνθέτουν την εν λόγω διοικητική διαδικασία και αντανακλά την πραγματική εικόνα του περιεχομένου της, με ποια ιδιότητα παρίστατο η Π. Χ"Μιχαήλ και κατά πόσο αυτή και η κα Φεσσά αποχώρησαν πριν από τη διαβούλευση και τη λήψη της επίδικης απόφασης.
Καταλήγουμε, υπό το φως των πιο πάνω γεγονότων και νομοθετικών προνοιών και αρχών της νομολογίας, ότι παραβιάστηκαν οι αρχές της νόμιμης σύνθεσης του συλλογικού οργάνου κατά την εξέταση της ένστασης της εφεσείουσας.
Η κατάληξη αυτή καθιστά μή αναγκαία την ενασχόληση μας με τους υπόλοιπους λόγους έφεσης.
Η έφεση επιτρέπεται και η πρωτόδικη απόφαση παραμερίζεται. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται. Τα έξοδα πρωτόδικα και κατ' έφεση επιδικάζονται υπέρ της εφεσείουσας και εναντίον των εφεσιβλήτων, όπως αυτά θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή και θα εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Μ. Νικολάτος, Π.
Π. Παναγή, Δ.
Α. Λιάτσος, Δ.
Γ. Γιασεμής, Δ.
[1] 21.(1) Το συλλογικό διοικητικό όργανο πρέπει να συνεδριάζει ΅ε νό΅ι΅η σύνθεση. ∆εν είναι νόμιμα συντεθειμένο, αν στη συνεδρίασή του παρίσταται πρόσωπο που δεν είναι εξουσιοδοτη΅ένο από το νό΅ο, έστω και αν δεν έλαβε ΅έρος στην ψηφοφορία, εκτός αν πρόκειται για υπάλληλο που είναι αρ΅όδιος για την τήρηση των πρακτικών.
(2) ∆ε συνιστά κακή σύνθεση του οργάνου η παρουσία στη συνεδρία του συλλογικού διοικητικού οργάνου αρ΅όδιων υπηρεσιακών ή άλλων προσώπων ΅ε σκοπό την παροχή κατατοπιστικών πληροφοριών ή την προσαγωγή στοιχείων, εφόσον αυτά αποχωρήσουν πριν από τη διαβούλευση για λήψη της απόφασης.