|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 3 ΑΑΔ 608
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΕΦΕΣΗ ΑΡ. 1913
ΕΝΩΠΙΟΝ:
ΠΙΚΗ, Π., ΝΙΚΗΤΑ, ΚΑΛΛΗ, ΚΡΑΜΒΗ καιΓΑΒΡΙΗΛΙΔΗ Δ/στών
Μεταξύ -
Μάριου Παπαδόπουλου από τη Λευκωσία
Εφεσείοντα/αιτητή
- και -
Οργανισμού Χρηματοδοτήσεως Στέγης
Εφεσιβλήτου/καθού η αίτηση
-------------------
Ημερομηνία:
14 Σεπτεμβρίου, 1998Για τον εφεσείοντα: Π. Αγγελίδης
Για τον εφεσίβλητο: Μ. Παπαπέτρου
Για το ενδιαφερόμενο μέρος: Α. Ευσταθίου
-------------------
Γ. ΠΙΚΗΣ, Π: Την απόφαση του δικαστηρίου θα δώσει
ο δικαστής Σ. Νικήτας.
---------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΣΟΛΩΝ ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ: Μια από τις σταθερότερες κατευθύνσεις του δημόσιου δικαίου, που βρήκε γόνιμο έδαφος στη δικαιοδοσία που ασκείται με βάση τις διατάξεις του άρθρ. 146 του Συντάγματος, είναι η αρχή της αναδρομής της ακύρωσης. Όπως δέχθηκε από την αρχή το Ανώτατο Δικαστήριο και έκτοτε εφήρμοσε με συνέπεια, η ακύρωση διοικητικής πράξης συνεπάγεται στροφή στο παρελθόν, στο χρόνο έκδοσης της. Η αναδρομικότητα έχει δύο σοβαρές συνέπειες. Η διοίκηση επανακρίνει με γνώμονα το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ήταν σε ισχύ όταν είχε εκδοθεί η ακυρωθείσα πράξη ή σημειώθηκε η ακυρωθείσα παράλειψη και όχι το υφιστάμενο κατά το χρόνο της επανεξέτασης, που πραγματοποιούνται οι ενέργειες συμμόρφωσης προς την ακυρωτική απόφαση.
H άλλη διάσταση της αναδρομής είναι ότι οι νομοθετικές αλλαγές που δυνατό να επήλθαν στο αναμεταξύ ή η μεταγενέστερη μεταβολή συνθηκών αφήνουν άθικτη την υποχρέωση του διοικητικού οργάνου να κρίνει την υπόθεση με το καθεστώς του χρόνου που αρχικά εκδόθηκε η πράξη. Η νομολογία στα ζητήματα αυτά είναι αρκετά ογκώδης. Απηχεί, ωστόσο, χωρίς διακυμάνσεις ή παρεκκλίσεις, τους παραπάνω κανόνες. Ενδεικτικά και μόνο θα παραπέμψουμε στις αποφάσεις στην Α.Ε. 699 Χαρής ν. Δημοκρατίας ημερ. 27/1/89, προσφ. αρ. 683/88 Λύωνας κ.α. ν. Δημοκρατίας ημερ. 14/6/90 και προσφ. αρ. 911/93, 951/93 Χρυστάλλα Συμεωνίδου κ.α. ν. Δημοκρατίας ημερ. 18/4/97.
Ο δικηγόρος του εφεσείοντα ανέπτυξε επιχειρήματα των οποίων η συνισταμένη αποτελεί πρόσκληση για παρέκκλιση από την πάγια γραμμή της νομολογίας. Ας εξετάσουμε όμως πρώτα πως δημιουργήθηκε η διαφορά και ακολούθως πως αντιμετωπίστηκε πρωτόδικα. Υπάρχει ιστορικό μακρού δικαστικού αγώνα. Ο εφεσείων είχε αρχικά προσβάλει το διορισμό του ενδιαφερόμενου μέρους Στέλιου Παπαδόπουλου στη θέση Διευθυντή με την προσφυγή αρ. 651/90. Ο διορισμός ακυρώθηκε για αντισυνταγματική συγκρότηση του Συμβουλίου του εφεσίβλητου οργανισμού. Το αποτέλεσμα ήταν φυσικό επακόλουθο των κρίσεων της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση ΡΙΚ κ.α. ν. Καραγιώργη κ.α. (1991) 3 Α.Α.Δ. 159. Ήταν η υπόθεση που αφορούσε και επηρέασε καταλυτικά τη νομιμότητα συγκρότησης των διοικητικών συμβουλίων όλων των ημικρατικών οργανισμών, όπως είναι ο εφεσίβλητος. Κατά συνέπεια οι ειλημμένες αποφάσεις που λήφθηκαν κατά την κρίσιμη περίοδο ήταν παράνομες και ανίσχυρες.
Ακολουθεί επανεξέταση πλήρωσης της θέσης με νόμιμα, αυτή τη φορά, συγκροτημένο συμβούλιο, που απέληξε στο διορισμό, πάλιν, του προμνησθέντα Παπαδόπουλου. Ο εφεσείων στράφηκε εναντίον της απόφασης με την προσφ. αρ. 545/91. Στην περίπτωση αυτή λήφθηκε υπόψη, στη διαδικασία επανάκρισης, το αποτέλεσμα των προσωπικών συνεντεύξεων των υποψηφίων, που είχαν διενεργηθεί αρχικά όταν το Συμβούλιο είχε διαφορετική σύσταση. Ο εφεσείων έπληξε την απόφαση και για δύο πρόσθετους λόγους (έλλειψη αιτιολογίας και πλάνη περί τα πράγματα και το δίκαιο). Ωστόσο ο πρωτόδικος δικαστής, και αναφερόμαστε στην προσφ. αρ. 545/91, τους απέρριψε ως αβάσιμους.
Κατά τη νέα θεώρηση του θέματος, στις 3/9/92, δε δόθηκε σημασία στις συνεντεύξεις. Παραγνωρίστηκαν. Το Συμβούλιο, με άλλα λόγια, συμμορφώθηκε με την ενέργεια που επέβαλε η ακυρωτική απόφαση. Παρολαυτά, επανέλαβε την προηγούμενη απόφαση του. Γιαυτό ο εφεσείων έδωσε συνέχεια με την τρίτη και τελευταία προσφυγή του, την υπ' αρ. 746/92, αλλά δε δικαιώθηκε. Θα μπορούσε εδώ να λεχθεί ότι η έφεση αφορά την απόφαση στην τελευταία προσφυγή.
Ο δικηγόρος του εφεσείοντα συζήτησε το θέμα πρώτα πάνω στη βάση της κακής συγκρότησης του Συμβουλίου, που διέγνωσε η απόφαση στην πρώτη προσφυγή. Έπρεπε, όπως είπε, να προκηρυχθεί και δημοσιευθεί η θέση ξανά γιατί έτσι μόνο θα μπορούσε να επιτευχθεί η αποκατάσταση της νομιμότητας. Η παράλειψη μπορεί να θεραπευθεί μόνο με νέα ακύρωση. Ο συνήγορος ήγειρε και ανέπτυξε και άλλα ζητήματα, που αφορούσαν τις υπηρεσιακές εκθέσεις. Αλλά δεν περιορίστηκε μόνο σε αυτές. Όπως διαπίστωσε ο πρωτόδικος δικαστής - και παραδέχεται ο εφεσείων - όλα αυτά τα ζητήματα δεν τέθηκαν ούτε στην πρώτη ούτε στη δεύτερη προσφυγή. Αφού υπέμνησε ότι στην προσφ. αρ. 545/91, το δικάσαν δικαστήριο απέρριψε όλες τις αιτιάσεις κατά της απόφασης, ουσιαστικά δέχθηκε ως λόγο ακυρότητας το παράνομο των συνεντεύξεων. Και κατέληξε ότι:
"Το Συμβούλιο κατά την επανεξέταση, για τη λήψη της επίδικης στην παρούσα προσφυγή απόφασης, είχε κατά νόμο υποχρέωση να συμμορφωθεί με την απόφαση του Δικαστηρίου στην προσφυγή 545/91, η οποία αποτελεί και δεδικασμένο μεταξύ του αιτητή και του ενδιαφερομένου προσώπου".
Η απόφαση του δικαστηρίου να μην ασχοληθεί με τα νέα θέματα προσβάλλεται με τον πρώτο λόγο έφεσης. Η θέση είναι ότι ήταν νόμιμη η ανακίνηση και εξέταση νέων ερεισμάτων ακύρωσης, που δεν περιλήφθηκαν στις προηγούμενες προσφυγές. Είναι νομικά τρωτή η παράλειψη αυτή του πρωτόδικου δικαστή διότι "η διοίκηση έχει διαρκή υποχρέωση να προβαίνει σε συνολική και εις βάθος διερεύνηση της νομιμότητας όλων των στοιχείων που συναποτελούν τις βάσεις όπου θα στηρίξει την απόφαση της."
Παρά τη μεγαλόπνοη φραστική διακήρυξη που περιέχει αυτό το τελευταίο επιχείρημα, θα παρατηρούσαμε εντούτοις ότι στερείται πρακτικής αξίας. Το δικαιοδοτικό πλέγμα στο οποίο στηρίζει το δικαστήριο τις ενέργειες του καθορίζεται εξειδικευμένα από την αίτηση και δεν μπορεί η δραστηριότητα αυτή να περιπλανάται προς όλες τις κατευθύνσεις. Με την εξαίρεση φυσικά θεμάτων δημόσιας τάξης, που η νομολογία δέχεται ότι μπορεί να ελεγχθούν αυτεπάγγελτα.
Προσβάλλεται και η κρίση για ύπαρξη δεδικασμένου γιατί, όπως αναγνώρισε και ο πρωτόδικος δικαστής, τα θέματα ήταν καινούργια με την έννοια πως δεν τέθηκαν στις προηγούμενες περιπτώσεις και δεν κρίθηκαν από τις προηγούμενες αποφάσεις. Ο επόμενες λόγος άπτεται ειδικά των υπηρεσιακών εκθέσεων. Επικρίνονται ως παράνομες. Η παρανομία όμως έγινε αντιληπτή μετά την έκδοση της εκκαλούμενης. Ο συνήγορος εξέφρασε τις ανησυχίες του πως αν εμπεδωθεί η θέση του πρωτόδικου δικαστή και αποκλεισθεί η έρευνα νέων ζητημάτων, οι παρανομούντες θα διαφεύγουν τον έλεγχο και "οι αδικούμενοι θα στερούνται της δυνατότητας υπεράσπισης των δικαιωμάτων τους" κατ' αντίθεση προς τους κανόνες που θέτει η χρηστή διοίκηση. Ο τέταρτος και τελευταίος λόγος αφορά τις συνεντεύξεις. Το Συμβούλιο έπρεπε να επαναλάβει τη διαδικασία. Ωστόσο το δικαστήριο απέφυγε να λάβει θέση σε αυτό.
Ο δικηγόρος του εφεσείοντα δεν αναφέρθηκε σε νομολογία για να υποστηρίξει οποιεσδήποτε από τις νομικές του εισηγήσεις. Η απάντηση είναι αφοπλιστικά απλή. Δεν υπάρχει ίχνος τέτοιας νομολογίας. Οι προτάσεις του κ. Αγγελίδη είναι εκτός της καθιερωμένης γραμμής πλεύσης σε θέματα επανεξέτασης, όπως τις εκθέσαμε στην αρχή της απόφασης. Οι κανόνες αυτοί έχουν αντέξει στο χρόνο γιατί εξυπηρετούν καλύτερα τις ανάγκες της διοικητικής δικαιοσύνης και τα συμφέροντα των διαδίκων στην ολότητα τους.
Είναι η γνώμη μας πως ο πρωτόδικος δικαστής ορθά έκρινε πως δημιουργήθηκε δεδικασμένο από την προηγούμενη απόφαση σε υποθέσεις μεταξύ των ιδίων διαδίκων για το ίδιο ζήτημα. Και εννοούμε δεδικασμένο inter partes. Στην προσφ. αρ. 545/91 κρίθηκαν όλα τα επίδικα θέματα που έθεσε ο εφεσείων. Δεν είναι επιτρεπτό ο διάδικος να θέτει νέο θέμα, όποτε το ανακαλύπτει ή όποτε το επιθυμεί. Και στην προκείμενη περίπτωση όλα τα "νέα θέματα" θα μπορούσαν να προβληθούν στην προσφ. αρ. 545/91.
Παραπέμπουμε για το σημείο αυτό στο σύγγραμμα των Spencer-Bower and Turner "Res Judicata", 2η έκδοση, σελ. 168-169, παραγ. 204:
"If the party, though omitting to bring to the notice of the judicial tribunal some fact or matter which he desires to establish or raise in subsequent litigation, can show that at the time of the former proceedings he was not only in fact, but also excusably, ignorant thereof, and that such fact or matter, if then proved, would have altered the whole aspect of the case, he is entitled to claim that no estoppel by implied res judicata shall take effect, or other adverse inference of any kind shall be made against him, by reason of such omission. Such an answer to an exceptio rei judicatae is known to Scottish jurisprudence as res noviter veniens ad notitiam, or as a new medium concludendi. If any of the above elements be wanting the estoppel remains unaffected: if, for instance, there never was any newly discovered fact of the nature alleged, or if the fact was newly discovered only in the sense that the party "newly" realised its importance as constituting an additional element in proof or disproof of an issue determined by the judicial decision, or if the party had at the date of the former proceedings actual knowledge of the fact, or might by the exercise of reasonable diligence have acquired knowledge thereof; or, if the fact is not shown to have been, not merely material, but of such vital and essential materiality that its establishment must have altered the whole aspect of the case."
Αλλά πολύ πιο κοντά στο θέμα μας είναι η απόφαση του Sir James Wigram, VC. στην Henderson v. Henderson (1843) 3 Hare 100 στις σελ. 114-115, η οποία υιοθετήθηκε στην αγωγή ναυτοδικείου αρ. 35/89 K.S.R. Comercio e Industria de Papel S.A. κ.α. ν. Bluecoral Navigation Limited, ημερ. 29/3/95:
"Ιn trying this question I believe I state the rule of the court correctly when I say that, where a given matter becomes the subject of litigation in, and of adjudication by, a court of compentent jurisdiction, the cοurt requires the parties to that litigation to bring forward their whole case, and will not (except under special circumstances) permit the same parties to open the same subject of litigation in respect of matter which might have been brought forward as part of the subject in contest, but which was not brought forward, only because they have, from negligence, inadvertence, or even accident, omitted part of their case. The plea of res judicata applies, except in special cases, not only to points upon which the court was actually required by the parties to form an opininon and pronounce a judgment, but to every point which properly belonged to the subject of litigation, and which the parties, exercising reasonable diligence, might have brought forward at the time."
Βλέπε επίσης τη σχετική παρατήρηση του δικαστηρίου στην προσφ. αρ. 776/94 Ιγνατίου κ.α. ν. Δημοκρατίας ημερ. 7/3/96.
Aς σημειωθεί ότι οι αρχές που διέπουν το δεδικασμένο στο αστικό δίκαιο δεν αφίστανται εκείνων που ισχύουν για τη διοικητική δικαιοσύνη: Pieris ν. Republic (1983) 3 C.L.R. 1054 και Κλεάνθης Ηλία Γεωργίου ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 349. Όπως όμως επισημαίνεται στην Pieris, ανωτέρω, στη σελ. 1065:
"As it can be gathered from a study of a number of English and Cyprus cases, the doctrine of res judicata, as applied in civil cases, has many features in common with the doctrine of res judicata as applied in administrative law. In both fields there must be an adjudication on the merits, similarly the estoppel arising therefrom extends to all matters in issue, directly or by necessary implication."
Πρόσφατα ο Πικής Π., που είχε εκδώσει την ομόφωνη απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου στην
Pieris συνόψισε στην πρόσφατη απόφαση του στην προσφ. αρ. 515/93 Μιχαλάκης Ραφτόπουλος ν. Δημοκρατίας ημερ. 19/1/98 ως εξής τη βασική αρχή που διέπει το δεδικασμένο:"Προϋπόθεση για τη γένεση δέσμευσης αποτελεί η κρίση επί της ουσίας της διαφοράς, αναγκαία για την επίλυση του επιδίκου θέματος........................................... .............
...................
............................... .......................................Δέσμευση προκύπτει από τα ευρήματα του Δικαστηρίου ως προς τα ουσιώδη γεγονότα εκείνα στα οποία θεμελιώνεται η απόφασή του. Τα ευρήματα αυτά, τα οποία χαρακτηρίζονται ως τα λειτουργικά ευρήματα (operative findings), είναι εκείνα τα οποία επενεργούν στη γένεση της δέσμευσης και στοιχειοθετούν και δεσμεύουν το διοικητικό όργανο να τα λάβει ως δεδομένα κατά την επανεξέταση. Ευρήματα, παρεμφερή προς τα λειτουργικά ευρήματα, δεν δημιουργούν δέσμευση. υπέχει όμως υποχρέωση και σ' εκείνη την περίπτωση η Διοίκηση να τα ακολουθήσει εκτός αν συντρέχουν βάσιμοι λόγοι περί του αντιθέτου οι οποίοι καταγράφονται στην απόφαση."O αντίθετος προσανατολισμός θα δημιουργούσε επικίνδυνο ρήγμα στην αρχή της τελεσιδικίας. Το δεδικασμένο έχει τη θεωρητική του προέλευση και διατύπωση στο Ρωμαϊκό δίκαιο. Στον Ουλπιανό ανήκει η κλασσική φράση, που εκφράζει την πεμπτουσία του δόγματος, quia res judicata pro veritate accipitur (Dig. 15,25), που συνδέθηκε με την αλήθεια των νομικών καταστάσεων. Αξίζει να παραθέσουμε από τη μελέτη του καθηγητή Χρίστου Μπάκα στον τόμο "Δεδικασμένο" του Ερευνητικού Ινστιτούτου Δικονομικών Μελετών (1989) στη σελ. 50, που φανερώνει τη διαχρονική αξία του δόγματος :
"Σύμφωνα με την αρχή αυτή κάθε απόφαση άσχετα αν είναι δίκαια ή όχι, θεωρείται ότι περιέχει την αλήθεια και ο καθένας πρέπει να αποδεχθεί την απόφαση και την εκτέλεση της....... Το πλάσμα αλήθειας που εισάγεται με την προαναφερόμενη αρχή είναι σαφώς προτιμότερο από τη διαιώνιση της αβεβαιότητας που θα κυριαρχούσε σε διαφορετική περίπτωση στη δίκαιη κρίση....."
Η διενέργεια νέων συνεντεύξεων, όπως έγινε εισήγηση, θα ήταν αντίθετη με την απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Δρουσιώτης ν. Δήμου Λατσιών (1992) 3 Α.Α.Δ. 437. Βλέπε επίσης προσφ. αρ. 714/91 Γεώργιος Σάββα ν. Κ.Ο.Α. ημερ. 30/4/93 και προσφ. αρ. 684/93 Χριστάκης Νικολαϊδης ν. Δημοκρατίας ημερ. 4/10/94, στις οποίες εφαρμόστηκε ο ίδιος κανόνας.
Για τους παραπάνω λόγους η έφεση απορρίπτεται. Με έξοδα.
Π.
Δ.
Δ.
Δ.
/ΚΑΣ