|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2015:D690
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αρ. Υπόθεσης: 5969/2013)
15 Οκτωβρίου, 2015
[Δ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 146 ΚΑΙ 158 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΕΥΗ ΣΩΤΗΡΙΟΥ
Αιτήτρια,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, ΜΕΣΩ
1. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ
2. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ
Καθ΄ ων η αίτηση.
---------
Μ. Καλλιγέρου (κα), για την αιτήτρια.
Λ. Λάμπρου-Ουστά (κα), δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄ για Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τους καθ΄ ων η αίτηση.
---------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.: Με την υπό κρίση προσφυγή η αιτήτρια, Διευθύντρια του Ανώτερου Ξενοδοχειακού Ινστιτούτου Κύπρου (ΑΞΙΚ), επιζητεί την ακύρωση της απόφασης των καθ΄ ων η αίτηση, όπως την πληροφορήθηκε διαμέσου της μισθολογικής της κατάστασης του μηνός Ιουλίου 2013, δυνάμει της οποίας, αποφασίστηκε να αποκοπεί από το μισθό της συγκεκριμένο ποσό, ως παράνομη, αντισυνταγματική και άκυρη.
Προβάλλονται ως λόγοι ακύρωσης: η έκδηλη παράβαση του άρθρου 70 του περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου, Ν. 1/90, ως προς την αρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη, εδώ της Γενικής Λογίστριας: δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις που τάσσει το εν λόγω άρθρο, σε συνδυασμό με το γεγονός ότι η απόφαση λήφθηκε κατά παράβαση του δικαιώματος ακρόασης της αιτήτριας, όπως κατοχυρώνεται από το άρθρο 43(1) του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν. 158(Ι)/99, εφόσον δεν της δόθηκε η ευκαιρία να ακουστεί ώστε να προσδιοριστεί η αστική της ευθύνη μετά από έρευνα και δη πειθαρχική, άρθρο 73 του Ν. 1/90. Τέλος, λόγω παράβασης της αρχής της χρηστής διοίκησης και της καλής πίστης.
Το πρόβλημα, όπως προκύπτει τόσο από τα γεγονότα που καταγράφονται στην ένσταση όσο και από το διοικητικό φάκελο, προέκυψε από την πληρωμή του μισθού δύο υπαλλήλων του ΑΞΙΚ, που εργοδοτούνταν στη βάση του καθεστώτος των έκτακτων εκπαιδευτών, όταν στις 2.5.2012 αποστάληκε από το ΑΞΙΚ στο Γενικό Λογιστήριο αίτημα για πληρωμή του μισθού τους. Η έγκριση για πληρωμή των δύο προσώπων, δόθηκε κατόπιν ανταλλαγής επιστολών του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ημερ. 27.3.2012 και 9.3.2012, αντιστοίχως (Συνημμένα 3 και 4 στην ένσταση), ενώ λήφθηκε υπόψη και η γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα ημερ. 13.3.2012: τα δεδουλευμένα θα μπορούσαν να πληρωθούν στους δύο έκτακτους εκπαιδευτές στη βάση των αρχών της καλής πίστης και της χρηστής διοίκησης, όμως θα έπρεπε να τερματιστεί η έκτακτη απασχόληση τους. Τότε, οι καθ΄ ων η αίτηση, ζήτησαν εξηγήσεις από την αιτήτρια και τη διεξαγωγή σχετικής διοικητικής έρευνας για εντοπισμό των υπευθύνων για τη συνέχιση της εργοδότησης των ως άνω προσώπων. Η αιτήτρια, με επιστολή της ημερ. 6.7.2012, αιτιολόγησε τον μη τερματισμό της απασχόλησης των δύο εκτάκτων εκπαιδευτών στο γεγονός ότι είχε ήδη ξεκινήσει η ακαδημαϊκή χρονιά και επιβαλλόταν η συνέχιση της εργοδότησης τους: έκαστος των υπαλλήλων είχε από 25-26 διδακτικές ώρες εβδομαδιαίως και οι φοιτητές θα έπρεπε να συνεχίσουν απρόσκοπτα τα μαθήματα τους.
Η Γενική Λογίστρια, καθ΄ ης η αίτηση 1, έκρινε, ότι οι συνθήκες που επικαλείτο η αιτήτρια, ως δικαιολογία για την παράτυπη πρόσληψη και απασχόληση των δύο εκτάκτων υπαλλήλων, δεν νομιμοποιούσαν τις ενέργειες της: προχώρησε στην πρόσληψη χωρίς να έχει εξασφαλίσει εκ των προτέρων την έγκριση του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού, κατά παράβαση του άρθρου 9 του περί Διαδικασίας Πρόσληψης Εργοδοτουμένων Καθορισμένης Διάρκειας στην Δημόσια Υπηρεσία και άλλα Συναφή Θέματα Νόμου (Νόμος 25(Ι)/2011). Εν όψει τούτου, το Γενικό Λογιστήριο δεν μπορούσε να εκτελέσει πληρωμή που θεωρούσε ως παράνομη. Με επιστολή ημερ. 16.8.2012 η καθ΄ ης η αίτηση 1, προειδοποιούσε την αιτήτρια, ότι το Γενικό Λογιστήριο «προτίθεται να ανακτήσει τη δαπάνη που αφορά στην παρανομία από το λειτουργό ο οποίος εξουσιοδότησε τη συνέχιση της εργοδότησης τους που, εκ πρώτης όψεως, φαίνεται να είναι ο Ελέγχων Λειτουργός», δηλαδή η αιτήτρια. Μετά από αλλεπάλληλες επιστολές των αρμοδίων εμπλεκομένων Υπουργείων και μετά από την επιστολή του Γενικού Εισαγγελέα ημερ. 27.2.2013, οι καθ΄ ων με επιστολή τους ημερ. 10.5.2013 προς την αιτήτρια, μέσω του οικείου Γενικού Διευθυντή, την πληροφόρησαν ότι άνευ ετέρου θα προχωρούσαν στην αποκοπή από το μισθό της του αντίστοιχου ποσού που είχε καταβληθεί στους δύο εκπαιδευτές: «.επειδή ως διευθύντρια του ΑΞΙΚ, ελέγχουσα λειτουργός, εξουσιοδοτήσατε συνέχιση της παράνομης απασχόλησης και την πληρωμή των δύο εκπαιδευτών».
Οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν σε όλο της το εύρος την προσβαλλόμενη απόφαση, τονίζοντας ως ουσιώδες, ότι η Γενική Λογίστρια κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης ενήργησε όχι δυνάμει του Ν. 1/90, ανωτέρω, όπως υποστηρίζει η αιτήτρια, αλλά δυνάμει του περί της Διαχείρισης των Εσόδων και Δαπανών και του Λογιστικού της Δημοκρατίας Νόμου του 2002 (Ν. 112(Ι)/2002) και συγκεκριμένα του άρθρου 19(1) σε συνάρτηση με το άρθρο 8:
«8. Καμία πράξη εξουσιοδότησης δαπανών δεν υπογράφεται από Ελέγχοντες Λειτουργούς εκτός αν υπάρχει ανάλογη πίστωση και γίνεται μέσα στα όρια προβλεπόμενων κονδυλίων του οικείου Προϋπολογισμού ή του ποσού που έχει εκχωρηθεί με τμηματική πίστωση.»
..............................
19.—(1) Ανεξάρτητα από τις διατάξεις οποιουδήποτε άλλου νόμου σε ισχύ, κάθε έλλειμμα δημόσιων χρημάτων, αξιών ή υλικού που διαπιστώνεται με την καθορισμένη διαδικασία, αναπληρώνεται από το Δημόσιο Υπόλογο, ως αποτέλεσμα των οδηγιών ή ενεργειών του οποίου προέκυψε το έλλειμμα αυτό.
(2) Κάθε έλλειμμα υλικού καταλογίζεται στον υπεύθυνο Δημόσιο Υπόλογο σε χρήμα με βάση την τρέχουσα τιμή κατά τον καταλογισμό. Η τιμή αυτή προσδιορίζεται από τον οικείο Υπουργό ή Προϊστάμενο της Ανεξάρτητης Υπηρεσίας σε συνεννόηση με το Γενικό Λογιστή.
(3) Απαγορεύεται η ανάμιξη ξένων χρημάτων στη διαχείριση του Δημόσιου Υπόλογου.
(4) Οι Δημόσιοι Υπόλογοι οφείλουν να τηρούν τις σχετικές διατάξεις των Κανονισμών κατά την αποστολή και παραλαβή δημόσιων χρημάτων, αξιών και υλικών.
(5) Για τους σκοπούς του άρθρου αυτού, ως έλλειμμα λογίζεται και κάθε πληρωμή που δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Δημόσιου Υπόλογου που γίνεται με υπέρβαση της εξουσίας που του χορηγήθηκε.»
(Σημειώνεται ότι ο Νόμος 112(Ι)/2002 καταργήθηκε με τον Νόμο 38(Ι)/2014, Ε.Ε. Παρ. Ι(Ι), Αρ. 4337, 28.3.2014).
Τα εν λόγω άρθρα συνδέονται κατά τους καθ΄ ων η αίτηση με τον περί της Διαδικασίας Πρόσληψης Εργοδοτουμένων Καθορισμένης Διάρκειας στη Δημόσια Υπηρεσία και για άλλα Συναφή Θέματα Νόμο, Ν. 25(Ι)/2011, και συγκεκριμένα του άρθρου 9:
«9. Πρόσληψη εργοδοτουμένου καθορισμένης διάρκειας, η οποία διενεργείται κατά παράβαση της διαδικασίας που καθορίζεται στον παρόντα Νόμο είναι παράνομη και οι παραβάτες καθίστανται προσωπικά υπεύθυνοι για κάθε δαπάνη ή χρηματικό ποσό που καταβάλλεται συνεπεία τέτοιας προσλήψεως.»
Η συνήγορος της αιτήτριας υποστηρίζει, ότι ο περί Διαχείρισης των Εσόδων και Δαπανών και του Λογιστικού της Δημοκρατίας Νόμος (ανωτέρω), και συγκεκριμένα οι πρόνοιες του άρθρου 6Α(2), θέτει προϋποθέσεις για την άσκηση των αρμοδιοτήτων του Γενικού Λογιστή. Προηγουμένως όμως θα πρέπει να προσδιοριστεί η έννοια «οφειλόμενα ποσά», κάτι που δεν συντρέχει στην υπό κρίση περίπτωση, και αφού προηγουμένως έχουν εξαντληθεί όλες οι διοικητικές και δικαστικές διαδικασίες για τον καθορισμό τους. Υποστηρίζει η συνήγορος της αιτήτριας, ότι στην προκειμένη περίπτωση η αιτήτρια δεν εμπίπτει στην έννοια «λειτουργού που εξουσιοδοτεί τη διενέργεια δαπανών ως ελέγχων λειτουργός»: είναι η λογίστρια στο ΑΞΙΚ που πλήρωσε τους υπαλλήλους ως λειτουργός του Γενικού Λογιστηρίου και κατά συνέπεια δημόσια υπόλογος. Παρά ταύτα, ακόμη και αν κριθεί η αιτήτρια ως υπόλογος, το άρθρο 19 του Νόμου παραπέμπει σε διαχείριση χρημάτων και έλλειμμα που δεν αντιστοιχεί στις ενέργειες της αιτήτριας: είναι κατόπιν απόφασης του Γενικού Λογιστηρίου του κράτους που κατεβλήθησαν τα εν λόγω ποσά.
Η Δημοκρατία θεωρεί, ότι ασχέτως με ποιου την εντολή διατάχθηκε η πληρωμή, το γεγονός ότι η αιτήτρια αναγνώριζε ότι δεν υπήρχε η έγκριση για ανανέωση των δύο εκτάκτων υπαλλήλων και η εργοδότηση τους παρατάθηκε κατά παράβαση του Νόμου 25(Ι)/2011: Πρόσληψη Εργοδοτουμένων Καθορισμένης Διάρκειας (ανωτέρω), αρκεί για να καταστεί υπόλογος εν τη εννοία του άρθρου 19(5), ως πληρωμή που διενεργήθηκε καθ΄ υπέρβαση εξουσίας. Η συνήγορος της αιτήτριας τοποθετείται στην αντίπερα όχθη: δεν έχει καμιά εφαρμογή ο εν λόγω Νόμος, καμιά πρόσληψη δεν έγινε μετά την έναρξη της ισχύος του, αλλά σύμβαση απασχόλησης σε δεκαπενθήμερη βάση για κάλυψη των εκπαιδευτικών αναγκών του ΑΞΙΚ.
Δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία ότι ο Νόμος 112(Ι)/2002, είναι ειδικός Νόμος και υπερισχύει, εάν τυγχάνει βεβαίως εφαρμογής, οιουδήποτε άλλου γενικού Νόμου και συγκεκριμένα του Ν. 1/90 που επικαλείται η αιτήτρια. Κατά πρώτον λοιπόν θα πρέπει να διερευνηθεί αν η αιτήτρια μπορεί να κριθεί ως δημόσιος υπόλογος, εν τη εννοία του Νόμου 112(Ι)/2002, άρθρο 2, Ερμηνεία:
««Δημόσιος Υπόλογος» σημαίνει κρατικό υπάλληλο ή λειτουργό ή άλλο εξουσιοδοτημένο πρόσωπο του κράτους, ανάλογα με την περίπτωση, ο οποίος διαχειρίζεται χρήματα, αξίες ή αγαθά που ανήκουν στη Δημοκρατία·
«Ελέγχων Λειτουργός» σημαίνει κρατικό υπάλληλο ή λειτουργό που σύμφωνα με τον ετήσιο περί Προϋπολογισμού Νόμο είναι υπεύθυνος για την εξουσιοδότηση δαπανών ή είσπραξη δημοσίων εσόδων και περιλαμβάνει κάθε υπάλληλο ή λειτουργό στον οποίο εκχωρείται τέτοια εξουσία από τον ελέγχοντα λειτουργό·»
Θεωρώ ότι η αιτήτρια είναι πρόσωπο το οποίο εμπίπτει στην έννοια του όρου «ελέγχων λειτουργός», και ότι η ίδια εξουσιοδότησε τη συνέχιση της απασχόλησης των δύο ως άνω εκπαιδευτών. Επίσης δεν υπάρχει καμιά αμφισβήτηση ότι το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ήταν πλήρως ενήμερο εξ υπαρχής, εν τη γενέσει του προβλήματος και ότι οι ενέργειες της αιτήτριας έγιναν σε συνεννόηση με το εν λόγω Υπουργείο (Επιστολή Γενικού Διευθυντή Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων ημερ. 5.9.2012).
Καθίσταται σαφές, από τα ενώπιον μου γεγονότα, ότι η Γενική Λογίστρια ενεργώντας εντός των προνοιών και παραμέτρων του Νόμου 112(Ι)/2002 ενήργησε μηχανιστικά και ως εκ του αποτελέσματος: θεώρησε δηλαδή την πληρωμή ως διενεργηθείσα κατ΄ εξουσιοδότηση της αιτήτριας ως έλλειμμα (άρθρο 19(1)(5) και 8 του Νόμου) και ως μη εμπίπτουσα στην αρμοδιότητα της αιτήτριας και καθ΄ υπέρβαση της εξουσίας της. Αγνοούν οι καθ΄ ων η αίτηση και/ή η καθ΄ ης η αίτηση 1 ότι η αιτήτρια ενήργησε κατόπιν διαβουλεύσεων με το αρμόδιο Υπουργείο, Υπουργείο Εργασίας, που ήταν πλήρως ενήμερο εξ υπαρχής για τις ενέργειες της και κατά δεύτερον, ότι οι εκ πρώτης όψεως ευθύνες της αιτήτριας, όπως τις χαρακτήρισε η καθ΄ ης η αίτηση 1, απομονώθηκαν χωρίς να εξεταστεί το υπόβαθρο της εντολής ή εξουσιοδότησης της ή συνεννόησης της με το αρμόδιο Υπουργείο ώστε να καταλογιστεί η ευθύνη στην ίδια. Ο Νόμος 112(Ι)/2002 είναι ειδικός, όμως στην περίπτωση της αιτήτριας συνέτρεχαν άλλοι παράγοντες που δεν επέτρεπαν απλή λογιστική αποτίμηση του σφάλματος-ελλείμματος, ως πληρωμή μη εμπίπτουσα στην αρμοδιότητα της αιτήτριας και καθ΄ υπέρβαση της εξουσίας της. Κατά τεκμήριο και de jure θεωρήθηκε ότι η περίπτωση της ενέπιπτε στις πρόνοιες του Ν. 112(Ι)/2002 ενώ τα γεγονότα δεν έθεταν τέτοιο υπόβαθρο. Παρέμεινε η εξέταση του ζητήματος στη μηχανιστική της αντίκριση, ενώ η περίπτωση απαιτούσε περαιτέρω εξέταση και απόφανση επί του ζητήματος, κάτω από τις πρόνοιες του άρθρου 70 του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου, Ν. 1/90:
«70.-(1) Ο δημόσιoς υπάλληλoς ευθύvεται έvαvτι της Δημoκρατίας για κάθε απώλεια ή ζημιά πoυ πρoξεvείται από τηv αλόγιστη, απερίσκεπτη ή επικίvδυvη πράξη ή παράλειψη τoυ κατά τηv εκτέλεση τωv καθηκόvτωv τoυ και μπoρεί vα επιβαρυvθεί για oλόκληρo ή μέρoς της απώλειας ή ζημιάς πoυ πρoξεvήθηκε κατ' αυτόv τov τρόπo, αv τo απoφασίσει o Υπoυργός Οικovoμικώv, αφoύ λάβει τις απόψεις τoυ Γεvικoύ Εισαγγελέα της Δημoκρατίας και τoυ Γεvικoύ Ελεγκτή.
(2) Ο δημόσιος υπάλληλος ευθύνεται επίσης έναντι της Δημοκρατίας για τις αποζημιώσεις τις oπoίες η Δημoκρατία κατέβαλε σε τρίτoυς για αλόγιστες, απερίσκεπτες ή επικίvδυvες πράξεις ή παραλείψεις τoυ υπαλλήλoυ κατά τηv εκτέλεση τωv καθηκόvτωv τoυ.
(3) Η αξίωση της Δημoκρατίας για απoζημίωση απέvαvτι στoυς υπαλλήλoυς στις περιπτώσεις τωv πιo πάvω εδαφίωv παραγράφεται σε τρία χρόvια. Στις περιπτώσεις τoυ εδαφίoυ (1) η τριετία αρχίζει αφότoυ επήλθε η ζημιά και στις περιπτώσεις τoυ εδαφίoυ (2) αφότoυ τo Δημόσιo κατέβαλε τηv απoζημίωση.»
Διαδικασία που όφειλαν στην περίπτωση της αιτήτριας να ακολουθήσουν οι καθ΄ ων η αίτηση, ώστε να οριοθετήσουν την ευθύνη της και να αποφασιστεί αν οι ενέργειες της συνιστούσαν αλόγιστες, απερίσκεπτες ή επικίνδυνες πράξεις ή παραλείψεις κατά την εκτέλεση των καθηκόντων της.
Το σύνολο των πιο πάνω γεγονότων καταδεικνύει, θεωρώ, ότι η Γενική Λογίστρια εκδίδοντας την προσβαλλόμενη απόφαση δεν ακολούθησε την οδό της χρηστής διοίκησης με αποτέλεσμα η συμπεριφορά της, ως διοικητικό όργανο προς διοικούμενο, να πάσχει λόγω έλλειψης ακριβώς των στοιχείων της αρχής της χρηστής διοίκησης, έτσι ώστε να πλήττεται η αμεροληψία της κατά τη λήψη και έκδοση της επίδικης διοικητικής απόφασης (Δημοκρατία κ.α. ν. Ιερωνυμίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 286, 292).
Περαιτέρω, η όλη ανωτέρω θολή κατάσταση που δημιουργήθηκε αναφορικά με τις διοικητικές ενέργειες και ευθύνη της αιτήτριας, όπως και οι όποιες αμφιβολίες επήλθαν, οδηγούν, θεωρώ, σε παραβίαση της αρχής της καλής πίστης η οποία αποβλέπει στη διασφάλιση της σύμμετρης λειτουργίας των διοικητικών οργάνων και τον αποκλεισμό της αυθαιρεσίας. Βαλανίδης ν. Γενικού Λογιστή (2007) 3 Α.Α.Δ. 261, 266, Tamassos Tobacco Suppliers & Co v. Δημοκρατίας (1992) 2 Α.Α.Δ. 60 και Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 3η έκδοση, σελ. 175.
Εν όψει των ανωτέρω κρίνω ότι η ληφθείσα απόφαση έχει ληφθεί κατά παράβαση των αρχών του διοικητικού δικαίου, άρθρα 50 και 51 του Ν. 158(Ι)/99:
«50. Οι αρχές της χρηστής διοίκησης επιβάλλουν στα διοικητικά όργανα, κατά την άσκηση της διακριτικής τους εξουσίας, να ενεργούν σύμφωνα με το περί δικαίου αίσθημα, ώστε κατά των αρχών της την εφαρμογή των σχετικών νομοθετικών διατάξεων σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση να αποφεύγονται ανεπιεικείς και άδικες λύσεις.
51.-(1) Η διοίκηση δεν επιτρέπεται να ενεργεί με τρόπο ασυνεπή, αντιφατικό ή κακόπιστο, ώστε να εξαπατά ή να ταλαιπωρεί χωρίς λόγο το διοικούμενο.»
Ακόμα, σε περίπτωση που θα δεχόμουν ότι η Γενική Λογίστρια, κατά την άσκηση των εξουσιών της, ενήργησε συννόμως και πάλι διακρίνεται ότι οδηγήθηκε στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, μη λαμβάνοντας υπόψη τις περιβάλλουσες συνθήκες και τις προηγηθείσες συνεννοήσεις της αιτήτριας με τα αρμόδια Υπουργεία σε ανεπιεική και άδικη λύση, αντίθετη με το περί δικαίου αίσθημα.
Η αίτηση επιτυγχάνει. Επιδικάζονται €1.400 έξοδα πλέον ΦΠΑ, αν επιβάλλεται, υπέρ της αιτήτριας.
Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται.
Δ. ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, Δ.
/ΦΚ