|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2014:D815
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 1243/2010)
29 Οκτωβρίου, 2014
[ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΠΑΝΑΓΡΟΤΙΚΟΣ ΣΥΝΔΕΣΜΟΣ ΚΥΠΡΟΥ,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΟΥ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥ ΑΓΡΟΤΙΚΩΝ ΠΛΗΡΩΜΩΝ,
Καθ'ων η αίτηση.
Π. Σιακαλλής για Παπαχαραλάμπους & Αγγελίδη ΔΕΠΕ, για τους Αιτητές.
Α. Χρίστου (κα), για Ιωαννίδης, Δημητρίου, για τους Καθ'ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, Δ.: Οι αιτητές προσβάλλουν την απόφαση του Επιτρόπου του Κυπριακού Οργανισμού Αγροτικών Πληρωμών (στο εξής «ο Οργανισμός»), με την οποία κλήθηκαν να επιστρέψουν ως αχρεωστήτως καταβληθέν, ποσό ύψους €193.271, που αφορούσε χρηματοδότηση για συμμετοχή σε προγράμματα προώθησης γεωργικών προϊόντων στην Ευρωπαϊκή Ένωση και σε τρίτες χώρες.
Τα γεγονότα της προσφυγής.
Οι αιτητές είναι αγροτική οργάνωση (σωματείο), με σκοπό την εκπροσώπηση των μελών του σε διάφορα αγροτικά ζητήματα και την προώθηση των κυπριακών προϊόντων.
Μέσα στα πλαίσια συμμετοχής των αιτητών, σε δύο επιδοτούμενα προγράμματα για την προώθηση γεωργικών προϊόντων στην εσωτερική αγορά και σε τρίτες χώρες, τα οποία ενισχύονται σε ποσοστό μέχρι 50%, από την Ευρωπαϊκή Ένωση και 30% από το ενδιαφερόμενο κράτος-μέλος, υπεγράφησαν στις 18/1/2006 και στις 11/4/2006 δύο ξεχωριστές συμβάσεις, μεταξύ της αρμόδιας εθνικής αρχής (Υπουργείο Εμπορίου Βιομηχανίας και Τουρισμού) και των αιτητών, που αναφέρονταν για τους σκοπούς αυτούς ως «ο αντισυμβαλλόμενος».
Δυνάμει των πιο πάνω συμφωνιών, οι αιτητές ανέλαβαν να εκτελέσουν ενέργειες για την προώθηση της ευρωπαϊκής πατάτας στην εσωτερική αγορά (Γερμανία, Σουηδία, Ελλάδα, Φινλανδία) και «προϊόντων καλαθιού», ήτοι, ελαιόλαδο, ελιές, κρασί, κουμανταρία, σταφίδα και χαλούμι, σε τρίτες χώρες (Ρωσία, Ελβετία, Νορβηγία και Ρουμανία).
Για την εκτέλεση των συμβατικών τους υποχρεώσεων οι αιτητές προχώρησαν σε συμφωνία συνεργασίας, με τις ιδιωτικές εταιρείες Οικονομοτεχνική ΕΠΕ και Caliber Design Communication Ltd («φορείς εκτέλεσης»).
Εισέπραξαν δε για την υλοποίηση των δύο προγραμμάτων διάφορα ποσά ως επιδότηση, η οποία για το 2006 ανερχόταν σε €57.562,88, για το 2007 σε €781.500,45, για το 2008 σε €461.658,55 και για το 2009 σε €447.004,58.
Στις 23/6/2008 τέθηκε σε ισχύ ο Κανονισμός (ΕΚ) αρ. 485/2008 του Συμβουλίου της 26ης Μαΐου 2008, «περί των ελέγχων, εκ μέρους των κρατών μελών, των πράξεων που αποτελούν μέρος του συστήματος χρηματοδοτήσεως από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων», με τον οποίο προβλέπεται μηχανισμός ελέγχου των εμπορικών εγγράφων και πράξεων των επιχειρήσεων και οργανισμών που σχετίζονται με το σύστημα χρηματοδότησης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων.
Ως αποτέλεσμα, τον Ιούλιο του 2009 οι αιτητές ενημερώθηκαν από το Βοηθό Επίτροπο του Οργανισμού Αγροτικών Πληρωμών ότι κλιμάκιο του Οργανισμού επρόκειτο να διενεργήσει έλεγχο στο λογιστικό γραφείο και τις εγκαταστάσεις τους, για σκοπούς επαλήθευσης της κανονικότητας των οικονομικών ενισχύσεων που εισέπραξαν κατά το 2008 στον τομέα προώθησης γεωργικών προϊόντων στις τρίτες χώρες και στην εσωτερική αγορά.
Μετά την ολοκλήρωση του ελέγχου τα πορίσματα καταγράφηκαν σε εμπιστευτική έκθεση της Αρμόδιας Υπηρεσίας Εσωτερικού Ελέγχου του Οργανισμού, σύμφωνα με την οποία προέκυπταν σοβαρά ευρήματα πιθανών παρατυπιών, που πιθανόν να επέβαλλαν την ανάκτηση συγκεκριμένων ποσών ως αχρεωστήτως καταβληθέντων και την επιβολή διοικητικών κυρώσεων.
Η έκθεση κοινοποιήθηκε στους αιτητές, οι οποίοι απάντησαν εγγράφως υποβάλλοντας τις θέσεις τους επί των εγειρόμενων ζητημάτων. Στο ίδιο έγγραφο υποβλήθηκαν και οι απόψεις της Οικονομοτεχνικής ΕΠΕ, η οποία είχε επιλεγεί από τους αιτητές ως φορέας εκτέλεσης των προγραμμάτων.
Ακολούθησε η επίδικη επιστολή του Επιτρόπου με την οποία καλούνταν οι αιτητές να επιστρέψουν άμεσα το συνολικό ποσό των €193.271, όπως αυτό προέκυπτε με βάση τους αναλυτικούς πίνακες της έκθεσης ελέγχου που επισυνάπτονταν και στο οποίο συμπεριλήφθηκαν τόκοι και κυρώσεις δυνάμει του Κανονισμού (ΕΚ) 501/2008.
Οι αιτητές εξέφρασαν τη διαφωνία τους με το περιεχόμενο της πιο πάνω επιστολής και κατέβαλαν το ποσό με επιφύλαξη των δικαιωμάτων τους.
Οι λόγοι ακύρωσης.
Οι αιτητές προβάλλουν ότι η επίδικη απόφαση στερείται δέουσας έρευνας και αιτιολογίας, αντίκειται στις αρχές της χρηστής διοίκησης και της καλής πίστης και έχει ανύπαρκτο νομικό υπόβαθρο.
Οι προδικαστικές ενστάσεις.
Η πλευρά των καθ'ων η αίτηση εγείρει προδικαστικά ότι η επίδικη διαφορά εμπίπτει στη σφαίρα του ιδιωτικού και όχι του δημόσιου δικαίου, αφορά απλή χρηματική διεκδίκηση, λόγω μη τήρησης συμβατικών δεσμεύσεων και ως εκ τούτου δεν είναι εκτελεστή.
Υποβάλλεται πιο συγκεκριμένα ότι η προσφυγή είναι απαράδεκτη, διότι η υποχρέωση διεξαγωγής ελέγχου από τον Οργανισμό πηγάζει μέσα από τις πρόνοιες των συμφωνιών που υπεγράφησαν μεταξύ των αιτητών και της αρμόδιας εθνικής αρχής, δηλαδή του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού ως Αναδόχου, στο οποίο έχει ανατεθεί από τον Οργανισμό δυνάμει άλλης, μεταξύ τους συμφωνίας, το 2008 η αρμοδιότητα της έγκρισης πληρωμών για τα μέτρα της προώθησης γεωργικών προϊόντων στην εσωτερική αγορά και τις τρίτες χώρες.
Οι καθ'ων η αίτηση επισημαίνουν ειδικότερα το άρθρο 6 των συμφωνιών της 18/1/2006 και 11/4/2006, στο οποίο προβλέπεται η τήρηση αναλυτικών λογαριασμών από τον αντισυμβαλλόμενο και η δυνατότητα τεχνικών και λογιστικών ελέγχων εκ μέρους της αρμόδιας εθνικής αρχής, υποστηρίζοντας ότι η επίδικη απόφαση είναι προϊόν της μη τήρησης των συμφωνηθέντων και ως εκ τούτου έχει ως αντικείμενο τη ρύθμιση ή το διακανονισμό δικαιωμάτων στο τομέα του ιδιωτικού δικαίου. Πρόκειται ουσιαστικά για μια αμιγώς χρηματική διαφορά, που έγκειται στην αμφισβήτηση από την πλευρά των αιτητών του υπολογισμού του ποσού που καταβλήθηκε σ' αυτούς αχρεωστήτως, ζήτημα που δεν εμπίπτει στην αρμοδιότητα του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Οι αιτητές απορρίπτουν τις πιο πάνω θέσεις, ισχυριζόμενοι αφενός ότι οι προδικαστικές ενστάσεις δεν έχουν δικογραφηθεί στην Ένσταση, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η εξέταση τους και αφετέρου ότι η επίδικη απόφαση ως αναγόμενη στη γενική γεωργική πολιτική του κράτους εμπίπτει στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου.
Η εξέταση των προδικαστικών θεμάτων που έχουν εγερθεί, είναι δυνατή έστω και χωρίς να έχουν διατυπωθεί στο δικόγραφο της Ένστασης των καθ'ων η αίτηση. Ο καθορισμός της φύσης της προσβαλλόμενης πράξης ως αλληλένδετος με το δικαιοδοτικό πλαίσιο του Δικαστηρίου, συνιστά ζήτημα δημοσίας τάξεως το οποίο ως έχει νομολογηθεί, μπορεί να εξεταστεί σε οποιοδήποτε στάδιο της δίκης, ακόμα και αυτεπάγγελτα από το Δικαστήριο (βλ. Δημοκρατία v. Ματθαίου (1990) 3(Δ) Α.Α.Δ. 2452).
Για σκοπούς ταξινόμησης της προσβαλλόμενης απόφασης στην παρούσα υπόθεση, κατά πόσο δηλαδή αυτή εμπίπτει στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος, θα πρέπει, σύμφωνα με την πάγια επί του θέματος νομολογία, να ληφθεί υπόψη η φύση και ο χαρακτήρας της. Το συγκεκριμένο ζήτημα εξετάζεται επί της ουσίας και υπό το πρίσμα των περιστάσεων της κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης, λαμβανομένης υπόψη της υπόστασης του Οργάνου που έλαβε την απόφαση και των περιστάσεων λήψης της.
Είναι δυνατό για το ίδιο όργανο να ενεργεί είτε εντός της σφαίρας του ιδιωτικού δικαίου ή εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου, ανάλογα με τη φύση της πράξης του. Ο καθοριστικός παράγοντας είναι ο χαρακτήρας της συγκεκριμένης λειτουργίας, αντικείμενο της προσφυγής (βλ. Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Kύπρου (2000) 1(Α) A.A.Δ. 404).
Αν η πράξη αποσκοπεί, κατά κύριο λόγο στην προαγωγή δημόσιου σκοπού, αυτή ανάγεται στο πεδίο του δημοσίου δικαίου, ενώ σε αντίθετη περίπτωση, σε εκείνο του ιδιωτικού δικαίου (βλ. Αntoniou and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 623, Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342).
Διοικητικές αποφάσεις προσδιοριστικές περιουσιακών δικαιωμάτων των πολιτών κάτω από το αστικό δίκαιο, κρίθηκαν, χωρίς εξαίρεση ότι ανήκουν στο τομέα του ιδιωτικού δικαίου και ως εκ τούτου δεν υπόκεινται σε αναθεώρηση δυνάμει του άρθρου 146 (βλ. Hellenic Βank v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486).
Επιπρόσθετα, έχει νομολογηθεί ότι θέματα που προκύπτουν από ενέργειες της διοίκησης που βασίζονται σε συμβάσεις με πολίτες, εμπίπτουν στο ιδιωτικό δίκαιο και σαν τέτοια δεν υπόκεινται στην αρμοδιότητα ακυρωτικής προσφυγής (βλ. Pitsillos (No. 1) v. The Republic (1966) 3 C.L.R. 589).
Με βάση το υλικό που παρουσιάστηκε διαπιστώνεται ότι με την επίδικη απόφαση καλούνται βασικά οι αιτητές να επιστρέψουν ένα ποσό το οποίο με βάση την έκθεση ελέγχου που προηγήθηκε, θεωρήθηκε από τον Οργανισμό ως «αχρεωστήτως καταβληθέν». Η ίδια η χρήση της συγκεκριμένης ορολογίας παραπέμπει ευθέως σε ζήτημα ανάκτησης αστικού χρέους, που έχει προκύψει κατά την εκτέλεση των συμβατικών υποχρεώσεων των αιτητών στα πλαίσια των δύο συμφωνιών που συνήψαν με την αρμόδια εθνική αρχή για τα προγράμματα προώθησης γεωργικών προϊόντων.
Οι υποχρεώσεις αυτές δημιουργήθηκαν και διέπονταν από τα όσα αμοιβαίως συμφωνήθηκαν στις «συμβάσεις» της 18/1/2006 και της 11/4/2006. Τα δύο κείμενα έχουν πανομοιότυπο λεκτικό και η διαδικασία των πληρωμών ρυθμίζεται στο άρθρο 5.5 στο οποίο προβλέπεται χαρακτηριστικά ότι «εάν κατά τον έλεγχο διαπιστωθεί ότι ορισμένα ποσά έχουν καταβληθεί αχρεωστήτως, ο δικαιούχος επιστρέφει κατόπιν αιτήσεως της αρμόδιας εθνικής αρχής, το σχετικό ποσό σύμφωνα με το άρθρο 21 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1071/2005». Στο άρθρο 5.6 προβλέπεται η αναστολή της χρηματοδοτικής συμμετοχής της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή του κράτους - μέλους σε περίπτωση καταγγελίας της σύμβασης, ενώ στο άρθρο 10 προβλέπεται «ρήτρα λύσεως της συμβάσεως». Τέλος, στο άρθρο 14 («Δικαιοδοσία»), ορίζεται ότι «κάθε διαφορά μεταξύ της αρμόδιας εθνικής αρχής και του αντισυμβαλλομένου ή κάθε αγωγή του ενός των συμβαλλομένων μερών κατά του άλλου, η οποία στηρίζεται στην παρούσα σύμβαση και δεν ρυθμίστηκε με φιλικό διακανονισμό μεταξύ των συμβαλλομένων μερών, υποβάλλεται στα δικαστήρια της προαναφερθείσας χώρας».
Όπως ελέχθη στην Hellenic Bank (πιο πάνω), ακόμα και όταν η απόφαση επηρεάζει παρεμπίπτοντα δικαιώματα του ευρύτερου κοινού, ο χαρακτήρας της παραμένει αμετάβλητος εφόσον ο πρωταρχικός σκοπός της απόφασης είναι η προσαρμογή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου.
Ενδεικτικό του τρόπου που η νομολογία προσεγγίζει το όλο θέμα συνιστά το πιο κάτω απόσπασμα από το σύγγραμα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 235-236:
"Εις την τελευταίαν ταύτην περίπτωσιν γίνεται δεκτόν υπό της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, ότι εφ' όσον το αντικείμενον της αμφισβητήσεως περιορίζεται εις απαίτησιν συγκεκριμένου χρηματικού ποσού, δεν υφίσταται δε ενδεχόμενον άλλης τινός εφαρμογής ή άλλης συνεπείας της προσβαλλομένης διοικητικής πράξεως, αρμόδια τυγχάνουν τα πολιτικά δικαστήρια. Ούτω εκρίθησαν ως υπαγόμενα εις την αρμοδιότητα των πολιτικών δικαστηρίων η απαίτησις περί επιστροφής αχρεωστήτως καταβληθέντος φόρου, εφ' όσον δεν υφίσταται ειδική διάταξις επιβάλλουσα την έκδοσιν διοικητικής πράξεως περί επιστροφής, η αίτησις η στρεφομένη κατά πράξεως αρνουμένης την καταβολήν χρηματικής οφειλής του Δημοσίου, ως αρνήσεως προς καταβολήν συντάξεως. Επίσης εθεωρήθη ως αστικής φύσεως χρηματική διαφορά η συνισταμένη εις αμφισβήτησιν περί της συνδρομής ή μη των προϋποθέσεων υφ' ας κατατεθείσα εγγύησις καταπίπτει υπέρ του Δημοσίου, ως και η αναγομένη εις αποζημίωσιν λόγω πλημμελούς εφαρμογής του νόμου: 921 (49)."
Στην κρινόμενη περίπτωση, παρόλο ότι το ζήτημα της προώθησης των κυπριακών αγροτικών προϊόντων, έχει ευρύτερες δημόσιες προεκτάσεις, είναι προφανές, ότι η επίδικη απόφαση αποσκοπεί πρωταρχικά στη ρύθμιση συμβατικών δικαιωμάτων ιδιωτικής φύσης.
Υπό τις περιστάσεις, η ανάληψη δικαιοδοσίας για τον έλεγχο της νομιμότητας της θα ισοδυναμούσε με εξέταση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των μερών, όπως αυτά αναφύονται από τη συμβατική τους σχέση και αναπόφευκτα σε κρίση επί θεμάτων ιδιωτικού δικαίου (βλ. Freeshops Ltd v. Republic (1987) 3 C.L.R. 2081).
Κατά συνέπεια η προσβαλλόμενη πράξη, η οποία λήφθηκε κατ' εφαρμογή όρου των συμβάσεων, βρίσκεται εκτός της ακυρωτικής δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου.
Η απλή αναφορά στην επιστολή του Επιτρόπου σε δικαίωμα προσφυγής, δεν μπορεί από μόνη της να αλλοιώσει τη φύση της επίδικης διαφοράς.
Για τους πιο πάνω λόγους, η προδικαστική ένσταση επιτυγχάνει.
Η επιτυχία της προδικαστικής ένστασης σφραγίζει και τη μοίρα της προσφυγής, η οποία και θα πρέπει να απορριφθεί, σ' αυτό το προδικαστικό στάδιο.
Ως εκ των πιο πάνω, η προσφυγή απορρίπτεται, με έξοδα €1.350, πλέον Φ.Π.Α., υπέρ των καθ'ων η αίτηση.
Α. ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ