ΝΕΜΕSIS ASPHALT CO LTD ν. ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, μέσω Υπουργείου Εσωτερικών, Τμήματος Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, Υποθ. Αρ.416/2010, 16/7/2013

Τα γεγονότα που συνθέτουν την αίτηση αυτή με την προσπάθεια που έγινε από τους ευπαίδευτους συνήγορους και των δύο πλευρών έχουν περιοριστεί και έχουν ως εξής:

Οι αιτητές υπέβαλαν στις 16 Ιουλίου 2004 αίτηση, για παραχώρηση των τεμαχίων προς το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας, για διάθεση κρατικής γης και συγκεκριμένα για την παραχώρηση των τμημάτων του κρατικού τεμαχίου με αριθμό 264 Φ/Σχ.ΧΧIX/38 και XXIX/46, στο χωρίο Μιτσερό της επαρχίας Λευκωσίας, με σκοπό την εγκατάσταση μονάδας παραγωγής ασφαλτομειγμάτων και αποθήκευση προϊόντων λατομείου. Στις 18 Νοεμβρίου 2004 το Υπουργείο Εμπορίου Βιομηχανίας και Τουρισμού, έδωσε τη συγκατάθεση του. Στις 3 Δεκεμβρίου 2004 ο ΄Επαρχος Λευκωσίας είχε συστήσει με επιστολή του την απόρριψη της αιτήσεως. Το Κοινοτικό Συμβούλιο Μιτσερού με επιστολή του ημερ. 13 Δεκεμβρίου 2004 έδωσε θετική απάντηση στο αίτημα. Στις 5 Αυγούστου 2005 το Υπουργείο Εσωτερικών είχε εισηγηθεί την εξαίρεση συγκεκριμένων τεμαχίων αναφορικά με το υποβληθέν αίτημα.

Οι αιτητές με επιστολή τους ημερ. 23 Μαϊου 2006 ζήτησαν την τροποποίηση της αρχικής τους αιτήσεως περιορίζοντας το σκοπό για τον οποίο επιθυμούσαν τη διάθεση της κρατικής γης και συγκεκριμένα, υπέβαλαν ότι θα χρησιμοποιηθεί η ζητηθείσα έκταση μόνο ως επέκταση των αποθηκευτικών χώρων πρώτων υλών (λατομικά προϊόντα) του υπό λειτουργία αδειούχου λατομείου. Ως είναι απαραίτητο, ζητήθηκε η γνώμη όλων των εμπλεκομένων τμημάτων. Το Υπουργείο Εμπορίου Βιομηχανίας και Τουρισμού με επιστολή του ημερ. 28 Σεπτεμβρίου 2006 ανέφερε ότι «δεν φέρει ένσταση στην αιτούμενη εκμίσθωση, νοουμένου ότι θα συγκατατεθεί σε αυτή και το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως». Η Επαρχιακή Διοίκηση Λευκωσίας με επιστολή 9 Μαϊου 2007 σύστησε έγκριση της αιτήσεως, «νοουμένου ότι θετικές θα είναι και οι απόψεις των άλλων Τμημάτων/Υπηρεσιών». Το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως με επιστολή του ημερ. 28 Φεβρουαρίου 2007 αφού αναλύει από τη μια την κατηγορία των υπό εξέταση, με σκοπό την παραχώρηση, τμημάτων και τον σκοπό για τον οποίο θα χρησιμοποιηθούν, αντίκρισε προκαταρκτικώς με θετικό τρόπο το αίτημα. Στις 6 Μαρτίου 2009 το Τμήμα της Υπηρεσίας Μεταλλείων του Υπουργείου Γεωργίας Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος έδωσε τη συγκατάθεση του για παραχώρηση έκτασης γης η οποία χαρακτηρίζεται ως περιοχή «Α» και την αντίθεση του στην παραχώρηση των περιοχών «Β» και «Γ». Το Κοινοτικό Συμβούλιο Μιτσερού δεν απάντησε στο θέμα. Η ετοιμασθείσα αιτιολογική έκθεση υποβλήθηκε στην Υπουργική Επιτροπή η οποία στις 27 Οκτωβρίου 2009, ενέκρινε την εκμίσθωση προς τους αιτητές μέρους της κρατικής γης με αριθμ. Τεμαχίου 565 Φ.Σχ.ΧΧΙΧ/46 της κοινότητας Μιτσερού εκτάσεως 3,460τ.μ. όπως εμφαίνεται υπό στοιχεία «Α». Υποβλήθηκε σχετική πρόταση προς το Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο με απόφαση του ημερ. 3 Δεκεμβρίου 2009, ενέκρινε την εκμίσθωση της προαναφερόμενης κρατικής γης και ταυτοχρόνως υιοθέτησε την εισήγηση για απόρριψη του υπόλοιπου αιτήματος για τα τεμάχια υπό κατηγορία «Β» και «Γ». Η πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου κοινοποιήθηκε στους αιτητές με επιστολή 13 Ιανουαρίου 2010 και ως αποτέλεσμα τούτου καταχωρήθηκε η παρούσα προσφυγή.

Οι αιτητές πρόβαλαν αρχικώς ότι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου έγινε κατά παράβαση των Κανονισμών 9(1) και 21(2) των περί Ακίνητης Ιδιοκτησίας της Δημοκρατίας (Διάθεσις Κανονισμών (ΚΔΠ173/89). Ταυτοχρόνως εισηγήθηκαν ότι, η εν λόγω απόφαση αντίκειται στη Δήλωση Πολιτικής και ήταν αποτέλεσμα κακής ασκήσεως διακριτικής εξουσίας.

Αναφορικά με τη Δήλωση Πολιτικής η ευπαίδευτη συνήγορος των αιτητών εισηγήθηκε ότι η παράγραφος 9.9.1.4 που αφορά την αποθηκευτική ανάπτυξη επέβαλε την έγκριση του αιτήματος για παραχώρηση της κρατικής γης. Η δε ασκηθείσα διακριτική ευχέρεια έγινε με πλημμέλεια καθότι, δεν εξετάστηκαν επαρκώς εάν συντρέχουν οι όροι του Κανονισμού 9 της ΚΔΠ173/89 και της παραγράφου 9.9.7. της Δήλωσης Πολιτικής. Η απουσία αναφοράς εκ μέρους της Υπουργικής Επιτροπής στις ζητηθείσες περιοχές υπό στοιχεία «Β» και «Γ» υποδηλοί έλλειψη αιτιολογίας. Καμιά αναφορά δεν γίνεται σ΄αυτές τις δύο περιοχές και συγκεκριμένα για το λόγο απόρριψης του αιτήματος αναφορικά με τις δύο αυτές περιοχές, ούτε στην απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου αλλά ούτε και στην απορριπτική επιστολή προς τους αιτητές.

Η κα.Κουντουρή εισηγήθηκε ότι δεν μπορεί να εξαχθεί αιτιολογία από τα έγγραφα τα οποία βρίσκονται στο φάκελο της υπόθεσης. Σημειώθηκε με έμφαση από πλευράς αιτητών ότι υπήρξε αδικαιολόγητη και υπέρμετρη καθυστέρηση στην εξέταση του υποβληθέντος αιτήματος για παραχώρηση γης που ξεκίνησε από το 2004 και ουσιαστικώς συμπληρώθηκε το 2010. Αυτή η καθυστέρηση προκάλεσε δυσμενείς συνέπειες για τους αιτητές.

Το δεύτερο σκέλος της επιχειρηματολογίας των αιτητών εδράζεται στην κακή συγκρότηση και σύνθεση της Υπουργικής Επιτροπής η οποία εξέτασε το αίτημα που υποβλήθηκε για παραχώρηση κρατικής γης. Από τα πρακτικά της συνεδρίας, ημερ. 27 Οκτωβρίου 2009 καταγράφονται, πέραν των 4 Υπουργών να είναι παρόντες και άλλα πρόσωπα. Δεν έχει προσκομιστεί η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου για τη σύνθεση της εν λόγω Επιτροπής και μη υπαρχόντων σχετικών πρακτικών, το θέμα παραμένει μετέωρο.

Τέλος οι αιτητές επαναλαμβάνουν το θέμα της ελλείψεως αιτιολογίας που απαιτείται να υπάρχει σε κάθε διοικητική απόφαση, πόσο μάλλον απορριπτική, με βάση τις πρόνοιες του ΄Αρθρου 26 του Νόμου 158(Ι)/99.

Οι καθ΄ων η αίτηση εγείρουν θέμα ελλείψεως δικαιοδοσίας του παρόντος Δικαστηρίου να επιληφθεί της αιτήσεως. Η παραχώρηση κρατικής γης εμπίπτει, όπως ανέφερε η ευπαίδευτη συνήγορος των καθ΄ων η αίτηση, στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, γεγονός που καθιστά την περαιτέρω ενασχόληση με το θέμα αχρείαστη. Επί του συγκεκριμένου αυτού θέματος η ευπαίδευτη συνήγορος των αιτητών συμφώνησε ότι υπάρχουν περιπτώσεις όπου η παραχώρηση γης εντάσσεται στα πλαίσια του ιδιωτικού δικαίου, πλην όμως η συγκεκριμένη απόρριψη του αιτήματος, αποτελεί άσκηση κρατικής εξουσίας υποκείμενης σε αναθεωρητικό έλεγχο.

Ανεξαρτήτως του αποτελέσματος της προδικαστικής εντάσεως οι καθ΄ων η αίτηση υποστήριξαν ότι εφαρμόζοντας τις πρόνοιες της ΚΔΠ173/89, ορθώς ο διευθυντής Πολεοδομίας και Οικήσεως, αποφάσισε με επιστολή του ημερ. 28 Φεβρουαρίου 2007 τη μη έγκριση του αιτήματος. Παράλληλα, η απόφαση του Διευθυντή της Υπηρεσίας Μεταλλείων που περιλαμβάνεται στην επιστολή ημερ. 6 Μαρτίου 2009 ξεκαθαρίζει γιατί και πώς η εν λόγω υπηρεσία είχε αντικρίσει το θέμα. Η ύπαρξη άλλης αδειοδοτηθείσας εταιρείας στην περιοχή αναλύεται στην εν λόγω επιστολή που εξειδικεύει τους λόγους για τους οποίους δεν ήταν εφικτό να παραχωρηθεί στους αιτητές το τεμάχιο γης που καλύπτει τις κατηγορίες «Β» και «Γ». Στην εν λόγω επιστολή υπάρχει ανάλυση, εισηγήθηκε η κα.Εργατούδη, που καταδεικνύει με σαφήνεια ποιο τεμάχιο και γιατί παραχωρήθηκε στους αιτητές, όπως επίσης και οι λόγοι άρνησης αναφορικά με τα υπόλοιπα.

Αναφορικά με τη συγκρότηση της Υπουργικής Επιτροπής, από τα ίδια τα πρακτικά καταφαίνεται ποίοι ήταν παρόντες και γιατί, οι δε υπηρεσιακοί αναχωρούν, όπως ανέφερε. Επί του προκειμένου οι αιτητές απάντησαν ότι δεν μπορεί να εξαχθεί συμπέρασμα αποχώρησης από τα υφιστάμενα πρακτικά.

Σχετικά με το τελευταίο θέμα που ηγέρθη της αιτιολογίας η συνήγορος της Δημοκρατίας εισηγήθηκε ότι από το σύνολο των εγγράφων που τέθηκαν ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου και ιδιαιτέρως με την αιτιολογική έκθεση καταδεικνύεται ότι υπήρξε θετική συμμόρφωση με την υποχρέωση αιτιολόγησης της απόφασης.

Το πρώτιστο θέμα που θα με απασχολήσει είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση εμπίπτει στη σφαίρα του ιδιωτικού ή του δημοσίου δικαίου. ΄Εχοντας κατά νου ότι πρόκειται περί διάθεσης κρατικής γης.

Το κριτήριο για τη διάκριση μεταξύ πράξεων δημοσίου δικαίου και ιδιωτικού, είναι η ιδία η φύση της πράξης και ο επιδιωκόμενος με αυτή σκοπός. Μια διοικητική πράξη ή απόφαση, η οποία εκδόθηκε από διοικητικό όργανο κατά την άσκηση της εκτελεστικής ή διοικητικής του λειτουργίας, ενδεχομένως να μην εμπίπτει στη σφαίρα της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του δικαστηρίου με βάση το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος, για τον αποκλειστικό λόγο ότι ο κύριος σκοπός που επιδιώκεται με την πράξη ή απόφαση αυτή δεν είναι δημοσίου συμφέροντος αλλά είναι καθοριστικός για τα αστικά δικαιώματα των πολιτών. Βλ. Ερωτοκρίτου ν. Δημοκρατίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 2984.

Στην υπόθεση Ζέμπασιης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (2010) 3 Α.Α.Δ. 442 γίνεται εκτενής ανάλυση της διάκρισης πράξεων οι οποίες εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου ή του ιδιωτικού δικαίου. Παραθέτω προς τούτο την εν λόγω ανάλυση η οποία γίνεται στις σελίδες 446 μέχρι και 448.

«Πράξη για να μπορεί να προσβληθεί ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου πρέπει να ανάγεται στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου. Το βασικό κριτήριο κατά πόσο πράξη εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου ή του ιδιωτικού δικαίου, είναι η εγγενής φύση της πράξης σε συνδυασμό με το συμφέρον του κοινού στο συγκεκριμένο τομέα λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου (Δημοκρατία ν. Τόκα (1995) 3 Α.Α.Δ. 218, 222). Αν με την πράξη που εκδίδει διοικητικό όργανο επιδιώκεται πρωταρχικά η εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, τότε η πράξη εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου και μπορεί να προσβληθεί βάσει του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος (Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91 και Tamasos Tobaco Supplies and Co v. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 407).

Οι πράξεις που δεν αποτελούν προϊόν άσκησης της δημόσιας εξουσίας, αλλά ενεργούνται από την Πολιτεία ως υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, αναγομένων στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, δεν είναι προσβλητές δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως. Της προσβολής διαφεύγουν όχι μόνο οι πράξεις διαχείρισης του κράτους, αλλά και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Δρ. Γεωργίου ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1995) 3 Α.Α.Δ. 424. Βλέπε επίσης Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 232 και 233).

Το κριτήριο δεν είναι κατά πόσο η νομοθεσία, σύμφωνα με την οποία έχει ληφθεί η επίδικη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό, αλλά κατά πόσο η συγκεκριμένη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό (Hellenic Bank Ltd v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486).

Πράξεις διαχείρισης της κρατικής περιουσίας εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού και όχι του δημόσιου δικαίου και ως εκ τούτου δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή κάτω από το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος (Tekkis v. Republic (1982) 3 C.L.R. 680). Ειδικότερα, απόρριψη αίτησης για παραχώρηση κρατικής γης κρίθηκε ως αναγόμενη σε διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους και ως τέτοια μη εμπίπτουσα στα πλαίσια του ΄Αρθρου 146 (C. Kontos Estates Ltd v. Δημοκρατίας κ.α. (1991) 4 Α.Α.Δ. 2473).

Η ουσία και όχι ο τύπος ή η μορφή που λαμβάνει η πράξη συνιστά το κριτήριο για την κατάταξή της σε πράξεις εξουσίας ή πράξεις διαχείρισης (Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1 Α.Α.Δ. 882, 893). Ο σκοπός για τον οποίο λαμβάνεται η απόφαση, σε συνάρτηση με τις εξουσίες της δημόσιας αρχής αποτελεί το γνώμονα για την ταξινόμησή τους στο ένα ή το άλλο πεδίο του δικαίου. Και δημόσιος σκοπός είναι εκείνος για τον οποίο εξ αντικειμένου το κοινό ή τμήμα του έχουν, εκ της φύσης των πραγμάτων, συμφέρον στην απόφασή του (Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Κύπρου (2000) 1 Α.Α.Δ. 404).

Ο αποφασιστικός παράγων στο διαχωρισμό μεταξύ του ιδιωτικού και του δημόσιου συμφέροντος είναι η φύση και ο χαρακτήρας της συγκεκριμένης λειτουργίας, που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής. Όπου η λειτουργία του διοικητικού οργάνου έχει ως πρωταρχικό σκοπό την προαγωγή του δημόσιου σκοπού, ο σκοπός αυτός έχει θεωρηθεί ως χαρακτηριστικό πράξης ή απόφασης εντός της εννοίας του δημόσιου δικαίου (Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91). Ακόμα, πράξη που πρωτίστως επηρεάζει ιδιωτικά δικαιώματα μπορεί να ενταχθεί στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου, λόγω κάποιου ιδιαίτερου συμφέροντος του κοινού στη σωστή εφαρμογή της συγκεκριμένης νομοθετικής διάταξης (Republic v. M.D.M. Estate Developments Ltd (1982) 3 C.L.R. 642, 655).

Οι πράξεις διαχείρισης περιουσίας του διοικητικού οργάνου εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου όταν το όργανο ενεργεί για προστασία των οικονομικών του συμφερόντων (fiscus) και αυτό γιατί οι πράξεις αυτές βασίζονται όχι στην εξουσία του οργάνου (imperium), αλλά στα περιουσιακά του δικαιώματα με βάση το αστικό δίκαιο (Ναυτικός ΄Ομιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου, ανωτέρω).

Όπως τονίστηκε και στην υπόθεση Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Κύπρου, ανωτέρω, εκείνο που έχει σημασία είναι κατά πόσο σε σχέση με τη συγκεκριμένη λειτουργία η Αρχή λειτουργούσε με την ιδιότητα «οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία», μέσα στην έννοια του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος (βλέπε επίσης Stamatiou v. The Electricity Authority of Cyprus, 3 R.S.C.C. 44, 45, 46. Βλέπε ακόμα Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. Medcon Constructions Ltd (2000) 1B Α.Α.Δ. 945).»

Η εκμίσθωση κρατικής γης είναι ενδεχόμενο να εμπίπτει στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου αλλά κάτι τέτοιο δεν ισχύει στην παρούσα υπόθεση. Όπως αναφέρθηκε από τον Φωτίου, Δ., στην υπόθεση αριθμ.589/2009 Βασιλείου ν. Δημοκρατίας, ημερ. 8 Φεβρουαρίου 2011,

«Ο σημαντικός και αποφασιστικός παράγοντας στο διαχωρισμό μεταξύ του ιδιωτικού και του δημόσιου συμφέροντος είναι η φύση και ο χαρακτήρας της συγκεκριμένη λειτουργίας, που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής. ΄Οπου η λειτουργία του διοικητικού οργάνου έχει ως πρωταρχικό σκοπό την προαγωγή του δημόσιου σκοπού, ο σκοπός αυτός έχει θεωρηθεί ως χαρακτηριστικό πράξης ή απόφασης εντός της έννοιας του δημόσιου δικαίου.»

Η προσβαλλόμενη απόφαση αφορά άρνηση παραχώρησης εκμίσθωσης κρατικής γης με σκοπό την αποθήκευση λατομικών προϊόντων και δεν έχει ως σκοπό την προαγωγή οποιουδήποτε δημοσίου συμφέροντος, αλλά, αποκλειστικά τη διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους για την οποία το ευρύ κοινό δεν έχει, παρά μόνο, απομακρυσμένο ενδιαφέρον.

Ως εκ τούτου κρίνω ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν εμπίπτει στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου ως μη έχουσα σκοπό προώθησης δημοσίου συμφέροντος.

Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα υπέρ των καθ΄ων η αίτηση η αίτηση και εναντίον των αιτητών.

Κ. Παμπαλλής,

Δ.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία