|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ.1815/2008)
19 Φεβρουαρίου, 2010
[K. ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤA ΑΡΘΡA 28 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΝΔΡΕΑΣ ΚΥΡΙΑΚΟΥ,
Αιτητής,
-ν-
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΜΕΣΩ ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ
ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ,
Καθ΄ων η Aίτηση.
- - - - - -
Α.Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.
Κ. Σταυρινός, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ΄ων η Αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΛΗΡΙΔΗΣ, Δ.: Τη μετακίνησή του από το Αρχείο Πληθυσμού και Μετανάστευσης του Υπουργείου Εσωτερικών στο Τμήμα Εσωτερικών Προσόδων του Υπουργείου Οικονομικών από 11.9.2008 προσβάλλει με την παρούσα προσφυγή του ο αιτητής, ισχυριζόμενος ότι αυτή συνιστά συγκεκαλυμμένη ή έμμεση τιμωρία, χωρίς να του είχε δοθεί το δικαίωμα να ακουστεί και χωρίς να τηρηθεί η προβλεπόμενη προς τούτο διαδικασία.
Σύμφωνα με αδιαμφισβήτητα γεγονότα, ο αιτητής υπηρετούσε στο Τμήμα Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης (Τ.Α.Π.Μ.), ως Γραμματειακός Λειτουργός, από την 1.6.1983, στον Κλάδο Ιθαγενειών του Τμήματος. Με επιστολή ημερομηνίας 9.9.2008, των καθ΄ων η αίτηση, ο αιτητής πληροφορήθηκε ότι αποφασίστηκε η μετακίνησή του από το Τ.Α.Π.Μ. στο Τμήμα Εσωτερικών Προσόδων (Τ.Ε.Π.), από τις 11.9.2008. Όπως οι καθ΄ων η αίτηση ισχυρίζονται στην Ένστασή τους, προτού ληφθεί η απόφαση της μετακίνησης του αιτητή, είχε προηγηθεί η διενέργεια Μελέτης Οργάνωσης και Στελέχωσης με Γενικό Γραμματειακό Προσωπικό στο Τ.Α.Π.Μ. από τους καθ΄ων η αίτηση. Ισχυρίζονται επίσης ότι η μετακίνηση του αιτητή έγινε, αφού λήφθηκαν υπόψη οι διαπιστώσεις που προέκυψαν από τη μελέτη και μετά που λήφθηκαν τηλεφωνικά οι απόψεις του αιτητή, ο οποίος συμφώνησε και αποδέχθηκε τη μετακίνησή του στο Τ.Ε.Π. στο πλαίσιο κάλυψης των υπηρεσιακών αναγκών του Τμήματος εκείνου, σε Γενικό Γραμματειακό Προσωπικό.
Προδικαστική Ένσταση
Οι καθ΄ων η αίτηση εγείρουν προδικαστική ένσταση ως προς το παραδεκτό της παρούσας προσφυγής, εισηγούμενοι ότι η προσβαλλόμενη απόφαση μετακίνησης του αιτητή σε άλλη υπηρεσία, δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη. Με την αγόρευσή του, ο συνήγορος των καθ΄ων η αίτηση παρέπεμψε σε σχετικές προς το θέμα αυθεντίες, καθώς και νομολογία με την οποία η πράξη μετακίνησης ενός υπαλλήλου αντιδιαστέλλεται με την πράξη μετάθεσής του, εκ των οποίων μόνο η δεύτερη μπορεί να συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη.
Από τη δική του πλευρά, ο αιτητής ισχυρίζεται ότι η επίδικη πράξη της διοίκησης, συνιστά μόνο κατ΄ επίφαση ή κατ΄ όνομα μετακίνηση, αφού στην πραγματικότητα πρόκειται για συγκεκαλυμμένη δυσμενή μετάθεση που έγινε τιμωρητικά και για εξυπηρέτηση αλλότριου σκοπού. Ο πραγματικός λόγος για την υποτιθέμενη μετακίνηση, προσθέτει, ήταν η τιμωρητική μεταχείριση του αιτητή, η οποία του επιβλήθηκε αναρμοδίως και χωρίς να κληθεί να προβάλει τη θέση του. Συγκεκριμένα, όπως φαίνεται σε σχετικό έγγραφο στον διοικητικό φάκελο, υπήρχαν εναντίον του αιτητή καταγγελίες ως προς τη συμπεριφορά του, οι οποίες ουδέποτε του κοινοποιήθηκαν και σε σχέση με τις οποίες διορίστηκε ερευνών λειτουργός, αλλά τελικά ο αιτητής έλαβε και ευμενή σχόλια για την εργασία του και για τον τρόπο που αντιμετωπίζει το κοινό.
Σε σχέση με αυτή τη θέση του αιτητή, γίνεται αναφορά σε επιστολή ημερομηνίας 17.7.2008, η οποία στάληκε από το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών προς τον Αν. Διευθυντή του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού. Με την επιστολή εκείνη ο αποστολέας αναφερόταν σε λήψη σωρείας καταγγελιών που αφορούν τη συμπεριφορά του αιτητή έναντι του κοινού, η οποία συμπεριφορά, παρά τις γενόμενες υποδείξεις και προτροπές, συνεχιζόταν. Όπως δε πρόσθεσε ο Γενικός Διευθυντής, επιβαλλόταν η άμεση μετακίνησή του από το Τ.Α.Π.Μ., επειδή στο εν λόγω Τμήμα απαιτείτο η επίδειξη άψογης συμπεριφοράς. Σύμφωνα με τους καθ΄ων η αίτηση, αυτή η επιστολή καθόλου δεν λήφθηκε υπόψη ή συνέτεινε με οποιονδήποτε τρόπο στη μετακίνηση του αιτητή σε άλλο Τμήμα, η οποία έγινε για τους καθαρά υπηρεσιακούς λόγους που εξηγήθηκαν προηγουμένως.
Με το άρθρο 48(1) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου αρ. 1/1990, όπως τροποποιήθηκε, γίνεται πράγματι διάκριση μεταξύ "μετάθεσης" υπαλλήλου, η οποία συνεπάγεται αλλαγή τόπου διαμονής και "μετακίνησης", η οποία σημαίνει τη μετατόπιση ενός υπαλλήλου, η οποία δεν συνεπάγεται αλλαγή τόπου διαμονής. Με το άρθρο 48(2) του ίδιου Νόμου προνοείται ότι οι μεταθέσεις των υπαλλήλων διενεργούνται από την ΕΔΥ ύστερα από πρόταση της αρμόδιας Αρχής, δεόντως αιτιολογημένη. Με το άρθρο 48(3) προνοείται ότι οι μετακινήσεις των υπαλλήλων διενεργούνται από τον προϊστάμενο του οικείου Τμήματος, με απόφασή του δεόντως αιτιολογημένη.
Προς υποστήριξη της θέσης του ότι η επίδικη πράξη δε συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, προσβλητέα με προσφυγή, ο συνήγορος των καθ΄ων η αίτηση παρέπεμψε, κατά κύριο λόγο, στην απόφαση της Ολομέλειας του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Αναθεωρητική Έφεση, Άννα Νικοδήμου ν. Δημοκρατίας (2001) 3(Α) ΑΑΔ 571. Σε εκείνη την υπόθεση η φαρμακοποιός αιτήτρια είχε μετακινηθεί από τις Αποθήκες Φαρμάκων στη Λευκωσία, όπου υπηρετούσε, στα Εξωτερικά Ιατρεία Καϊμακλίου. Πρωτόδικα η προσφυγή της είχε απορριφθεί επειδή κρίθηκε ότι η μετακίνησή της συνιστούσε απλά εσωτερικό μέτρο της διοίκησης και, ως τέτοια, δεν μπορούσε να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής, αφού η μετακίνησή της δεν συνεπαγόταν αλλαγή της διαμονής ή κατοικίας της, ούτε αλλαγή της νομικής της θέσης σε σχέση με τα καθήκοντά της. Το Εφετείο συμφώνησε με αυτή την προσέγγιση. Αφού προέβηκε στην αντιδιαστολή μεταξύ "μετάθεσης" και "μετακίνησης", με αναφορά στις προαναφερθείσες πρόνοιες του άρθρου 48 του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου, πρόσθεσε και τα εξής:
"Η χρήση του όρου εκτελεστή διοικητική πράξη δηλώνει το αντίστροφο των μέτρων εσωτερικής τάξης τα οποία στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και δεν προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης (Π.Δ. Δαγτόγλου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 2η Έκδοση, παράγρ. 516 και ΣτΕ 1821/89 (Ολ.). Μια διοικητική πράξη έχει εξ ορισμού εξωτερικές έννομες συνέπειες. Η διάκριση μεταξύ διοικητικής πράξης και μέτρων εσωτερικής τάξης, όπως παρατηρεί ο Δαγτόγλου ανωτέρω, δεν είναι σαφής και εύκολη στο πλαίσιο των ειδικών, κυριαρχικών ή εξουσιαστικών σχέσεων, όπως είναι για παράδειγμα η υπαλληλική ή μαθητική σχέση. Πειθαρχικές ποινές στο πλαίσιο των σχέσεων αυτών έχουν εξωτερικές έννομες συνέπειες μόνο όταν θίγουν τον πυρήνα της σχέσης, δηλαδή τη σύσταση, ύπαρξη και περιεχόμενό της. Μόνο τότε αποτελούν διοικητικές πράξεις που προσβάλλονται παραδεκτώς με αίτηση ακύρωσης. Το αντίθετο ισχύει για τα μέτρα εσωτερικής τάξης (βλέπε επίσης ΣτΕ 97/1980).
Στην ελληνική νομολογία η απλή μετακίνηση υπαλλήλου που δεν επάγεται μεταβολή της οικογενειακής του κατάστασης δεν φέρει χαρακτήρα εκτελεστής διοικητικής πράξης, γι΄ αυτό και κρίθηκε ότι είναι απαράδεκτη η αίτηση για ακύρωση της (ΣτΕ 298/54).
Όπως επισημαίνεται και στην υπόθεση Δημητριάδου ν. Δημοκρατίας (Αρ.2) (1991) 4 Α.Α.Δ. 2110, 2113, η διάκριση μεταξύ της εξουσίας για μετάθεση που παρέχεται στην Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας και της εξουσίας για μετακίνηση που παρέχεται στον προϊστάμενο του Τμήματος, αντανακλά το διάφορο χαρακτήρα των δύο πράξεων, δηλαδή τον εσωτερικό χαρακτήρα του μέτρου της μετακίνησης και το ρυθμιστικό για τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του υπαλλήλου, χαρακτήρα της μετάθεσης. Η απόφαση επί παντός θέματος που άπτεται της υπόστασης δημόσιου υπαλλήλου βρίσκεται εντός της αρμοδιότητας της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας. Η μετακίνηση, σε αντίθεση με τη μετάθεση, συνιστά εσωτερικό μέτρο, μη υποκείμενο σε αναθεώρηση, λόγω έλλειψης εκτελεστότητας. Στην υπόθεση Vrahimis, a minor v. The Republic (1984) 3 C.L.R. 1428, 1435, όπου εξετάστηκε η διάκριση μεταξύ διοικητικής πράξης καθοριστικής νομικών δικαιωμάτων και εσωτερικής πράξης της διοίκησης, τονίστηκε η ετοιμότητα να αναληφθεί δικαιοδοσία όταν συγκεκριμένη πράξη έχει, παρά τα τυπικά της χαρακτηριστικά, εμφανείς συνέπειες στον πολίτη."
Το Εφετείο στην ανωτέρω απόφασή του στην υπόθεση Νικοδήμου ασχολήθηκε και με το γεγονός ότι, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 48(3) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου, η απόφαση περί μετακίνησης υπαλλήλου θα πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογημένη. Όμως, το Εφετείο έκρινε ότι η αξίωση του νομοθέτη για αιτιολόγηση οποιασδήποτε πράξης, δεν καθιστά από μόνη της μια τέτοια πράξη εκτελεστή. Εκτελεστή διοικητική πράξη είναι μόνο η πράξη η οποία επάγεται έννομες συνέπειες και η αξίωση για αιτιολόγηση δεν επιδρά επί της εκτελεστότητας.
Από δικής του πλευράς, ο συνήγορος του αιτητή παρέπεμψε, μεταξύ άλλων, και στην παλαιότερη απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην υπόθεση Niki Ladaki Philippou v. The Republic (1981) 3 CLR 153. Σε εκείνη την υπόθεση, το Ανώτατο Δικαστήριο ικανοποιήθηκε ότι από το σύνολο των ενώπιόν του κατατεθέντων στοιχείων, διαφαινόταν ότι η αιτήτρια θυματοποιήθηκε. Οι καθ΄ων η αίτηση, χωρίς να διερευνήσουν πλήρως την περίπτωσή της, την μετέθεσαν σε άλλη θέση, όχι εξυπηρετώντας το συμφέρον της υπηρεσίας, αλλ΄ απλά επειδή ο Υπουργός, για δικούς του λόγους, ήθελε να απαλλαγεί από τη γραμματέα του. Σε άλλη απόφαση, στην οποία παρέπεμψε ο συνήγορος του αιτητή, στην Υπόθεση Αρ. 1038/1998, Μάρκος Πετρίδης ν. Δημοκρατίας, ημερομηνίας 8.10.1999, η μετάθεση του αιτητή ακυρώθηκε επειδή ήταν προϊόν τιμωρίας και/ή διενεργήθηκε για αλλότριο σκοπό. Επειδή δηλαδή η μετάθεση συνδεόταν άμεσα με καταγγελία που είχε υποβληθεί εναντίον του αιτητή, αυτό οδηγούσε στο συμπέρασμα ότι η επίδικη μετάθεση ήταν πειθαρχικής φύσης. Σε μια τέτοια δε περίπτωση έπρεπε να είχε δοθεί η ευκαιρία στον αιτητή να ακουστεί από τους καθ΄ων η αίτηση, προτού αποφασισθεί κατά πόσο θα μετατίθετο ή όχι, διαφορετικά παραβιάζονται οι κανόνες Φυσικής Δικαιοσύνης.
Επανερχόμενος στα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης παρατηρώ τα εξής:
Η αρχή η οποία εξάγεται από τη νομολογία είναι ξεκάθαρη. Το προαναφερθέν απόσπασμα από την απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Άννα Νικοδήμου ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω, σελίδα 547) την συνοψίζει.
Στην υπό εξέταση περίπτωση επρόκειτο περί μετακίνησης για σκοπούς εσωτερικής ρύθμισης, με την οποία ο αιτητής μετακινήθηκε από ένα τμήμα ενός υπουργείου σε άλλο τμήμα άλλου υπουργείου. Κατ΄ουδένα λόγο δεν έχει επηρεαστεί η υπηρεσιακή του υπόσταση ούτε και τα καθήκοντα της θέσης στην οποία είχε διοριστεί με βάση τα σχέδια υπηρεσίας της θέσης παρουσιάζονταν να έχουν αλλάξει. Επηρεασμός του αιτητή επί το δυσμενέστερο δεν έχει αποδειχθεί. Ο αιτητής ισχυρίζεται ότι επρόκειται περί λήψης τιμωρητικού μέτρου εναντίον του. Όμως, πού έγκειται η τιμωρία; Ακόμα και αν ληφθεί υπόψη η επιστολή του Γενικού Διευθυντή, σύμφωνα με την οποία το Υπουργείο έγινε δέκτης παραπόνων από το κοινό σε σχέση με τη συμπεριφορά του αιτητή, αυτό δεν εκλήφθηκε ως να συνιστούσε οποιοδήποτε πειθαρχικό παράπτωμα, δεν λήφθηκαν εναντίον του οποιαδήποτε μέτρα και η μετακίνησή του ούτε πειθαρχικής φύσεως συγκεκαλυμμένο μέτρο παρουσιάζεται να είναι, ούτε και δυσμενές έχει αποδειχθεί ότι τυγχάνει.
Υπ΄ αυτές τις συνθήκες, και να μπορούσε να επιστρατευθεί οποιαδήποτε δυνατότητα αποστασιοποίησης από την ανωτέρω αρχή, δεν φαίνεται η παρούσα να είναι κατάλληλη περίπτωση για ένα τέτοιο εγχείρημα.
Η προδικαστική ένσταση επιτυγχάνει και η προσφυγή απορρίπτεται με €1.000 έξοδα εναντίον του αιτητή.
Κληρίδης,
Δ.
/ΧΤΘ