|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2009) 4 ΑΑΔ 90
5 Φεβρουαρίου, 2009
[ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΓΙΩΡΓΟΣ ΓΕΩΡΓΙΑΔΗΣ,
Αιτητής,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΕΠΑΡΧΙΑΚΟΥ ΛΕΙΤΟΥΡΓΟΥ ΤΟΥ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΚΑΙ ΟΙΚΗΣΕΩΣ ΛΕΜΕΣΟΥ,
Καθ' ου η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 632/2007)
Συνταγματικό Δίκαιο ― Στέρηση ιδιοκτησίας, κατά παράβαση του Άρθρου 23 του Συντάγματος ― Η αντικείμενη στο Σύνταγμα επιβολή πολεοδομικού όρου, ο οποίος δεσμεύει την αντίστοιχη ιδιοκτησία, χωρίς καν να δρομολογείται η αναγκαστική απαλλοτρίωσή της.
Διοικητικό Δίκαιο ― Η αρχή της χρηστής διοίκησης ― Άρθρο 50 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/99 ― Περιστάσεις της παραβίασής του στην κριθείσα περίπτωση.
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Κατάχρηση εξουσίας ― Περιστάσεις, υπό τις οποίες κρίθηκε ότι στοιχειοθετείται στην εξετασθείσα υπόθεση.
Ο αιτητής αξίωσε την ακύρωση της πολεοδομικής άδειας, με την οποία δεσμευόταν το επίδικο ακίνητό του, προκειμένου να χρησιμοποιηθεί στο μέλλον για την ανέγερση σχολείου και πλατείας.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Η πολεοδομική αρχή εν προκειμένω, υιοθετώντας εισήγηση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού, προχώρησε στην έκδοση αδείας, που ουσιαστικά στόχευε στην υλοποίηση των μακροπρόθεσμων επιδιώξεων του πιο πάνω υπουργείου. Ενώ βέβαια, η υλοποίηση τέτοιων στόχων προϋπόθετε την απαλλοτρίωση του συγκεκριμένου τεμαχίου του αιτητή. Και αν ακόμη υπήρχε δημοσιευμένο διάταγμα απαλλοτρίωσης, που εδώ δεν είναι η περίπτωση, αφού μόνο πρόθεση εκδηλώθηκε, το δικαίωμα ιδιοκτησίας παραμένει αναλλοίωτο. Το τεμάχιο εξακολουθεί να ανήκει κατά κυριότητα στον εγγεγραμμένο ιδιοκτήτη, μέχρι τη συμπλήρωση της διαδικασίας της απαλλοτρίωσης, με την καταβολή της αναλογούσης αποζημίωσης. Ακόμη και αυτή η ύπαρξη διατάγματος απαλλοτρίωσης, δεν συνιστά νόμιμη δικαιολογία για την άρνηση έκδοσης αδείας διαχωρισμού.
2. Στην προκείμενη περίπτωση, η συμπερίληψη στην άδεια διαχωρισμού του συγκεκριμένου όρου για τη δημιουργία ενός οικοπέδου με στόχο την ανέγερση σχολείου, είναι έκδηλο και σαφές ότι, η από πλευράς πολεοδομικής αρχής επιβολή του, καταδεικνύει κατάφορη παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης, όπως προσδιορίζεται στο Άρθρο 50 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν.158(1)/99.
Το περί δικαίου αίσθημα πλήττεται, γιατί, ο προτεινόμενος όρος διαχωρισμού για τη δημιουργία ενός οικοπέδου που θα χρησιμοποιηθεί για την ανέγερση σχολείου, σαφώς οδηγεί σε μια ανεπιεική και άδικη λύση. Εισάγεται δηλαδή ένας ολικός περιορισμός του ιδιοκτησιακού καθεστώτος του αιτητή, που θα ισχύσει στο προσεχές ακαθόριστο, αβέβαιο γεγονός, την προτιθέμενη απαλλοτρίωση του συγκεκριμένου κτήματος. Επιβάλλεται συνεπώς παγοποίηση των δικαιωμάτων του ιδιοκτήτη, μέχρι την υλοποίηση μακροπρόθεσμων στόχων της διοίκησης, που για να επιτευχθούν, επομένως να νομιμοποιηθούν, προϋποθέτουν την απαλλοτρίωση του κτήματος του αιτητή.
3. Στην πραγματικότητα διά μέσου της πολεοδομικής απόφασης υλοποιήθηκαν οι στόχοι του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού και είναι τελικώς αποτέλεσμα κατάχρησης εξουσίας εκ μέρους της πολεοδομικής αρχής. Η διαπίστωση του γεγονότος αυτού δεν οδηγεί σε ακυρότητα μόνο του επιβληθέντος όρου, συμπαρασύρει και επιφέρει και την ακύρωση του συνόλου της αδείας διαχωρισμού.
Η προσφυγή επέτυχε με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Γεωργίου v. Δήμου Λάρνακος (Αρ. 2) (1998) 3 Α.Α.Δ. 821,
Σοφοκλή v. Δημοκρατίας (2005) 4 A.A.Δ. 276,
Νικολαΐδη v. Δημοκρατίας κ.ά. (1990) 3 Α.Α.Δ. 1766,
Παπασάββα v. Επάρχου Πάφου (1990) 3 Α.Α.Δ. 504,
Ελευθερίου v. Δήμου Λάρνακος, Υπόθ. Αρ. 298/93, ημερ. 10.7.1998.
Προσφυγή.
Σ. Φασουλιώτης, για τον Αιτητή.
Δ. Καλλίγερος, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τον Καθ' ου η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.: Ο αιτητής, παραπονείται ότι η πολεοδομική αρχή ικανοποιώντας, τυπικώς το αίτημα του για έκδοση αδείας διαχωρισμού της ακίνητης περιουσίας του στον Άγιο Αθανάσιο, του αποστέρησε τη δυνατότητα αξιοποίησης της περιουσίας του. Με την επιβολή δε της υποχρέωσης διαμόρφωσης ολόκληρου του τεμαχίου σε ένα μόνο οικόπεδο, το οποίο θα χρησιμοποιηθεί αποκλειστικά και μόνο για την ανέγερση δημόσιου σχολείου και μιας δημόσιας πλατείας/χώρου πρασίνου, του αποστέρησε ολοκληρωτικά την ιδιοκτησία του.
Τα γεγονότα της υπόθεσης είναι απλά και δεν αμφισβητούνται. Ο αιτητής ως ιδιοκτήτης του τεμαχίου με αρ. εγγρ. 583 στον Άγιο Αθανάσιο της επαρχίας Λεμεσού συνολικής έκτασης 11.929 τ.μ. υπέβαλε, στις 17.5.2005, στην πολεοδομική αρχή, την πολεοδομική αίτηση με αριθμό φακέλου ΛΕΜ/0931/2005 για το διαχωρισμό του πιο πάνω τεμαχίου του σε 11 οικόπεδα.
Η πολεοδομική αρχή απέστειλε ανάλογη επιστολή με στόχο τη διαβούλευση με διάφορους εμπλεκόμενους φορείς έτσι ώστε να εκφραστούν οι απόψεις τους. Ήταν ο ισχυρισμός των διαφόρων φορέων ότι ενόψει του γεγονότος ότι στο Τοπικό Σχέδιο Λεμεσού, το συγκεκριμένο τεμάχιο του αιτητή είχε, ως προορισμό τη χρήση του για δημόσιο σχολείο, η πολεοδομική αρχή καθυστερούσε τη λήψη απόφασης. Στις 30.9.2005 ο αιτητής υπέβαλε παράπονο στην Επίτροπο Διοίκησης, η οποία στις 31.3.2006 γνωστοποίησε την απόφαση της, επισημαίνοντας ότι η αποστέρηση της περιουσίας του αιτητή με την προοπτική χρησιμοποίησης του για την ανέγερση δημόσιου σχολείου είναι αντίθετη προς τις πρόνοιες του Συντάγματος. Η πολεοδομική αρχή, μεταξύ άλλων, ζήτησε τις απόψεις του Υπουργείου Παιδείας το οποίο, με επιστολή ημερ. 20.7.2006, γνωστοποίησε στην πολεοδομική αρχή ότι ο συγκεκριμένος χώρος χρειαζόταν, μεσοπρόθεσμα, για την ανέγερση τρίτου δημοτικού σχολείου και θα προωθείτο διαδικασία απαλλοτρίωσης του. Στις 24.10.2006 ο Δήμος Αγίου Αθανασίου γνωστοποίησε, με επιστολή του στην πολεοδομική αρχή, ότι δεν χρειάζεται πλέον ο συγκεκριμένος χώρος για την ανέγερση και τρίτου δημοτικού σχολείου, συστήνοντας ταυτόχρονα την έγκριση αδείας που υποβλήθηκε από τον αιτητή. Στις 13.2.2007 η Επίτροπος Διοίκησης ζητά ενημέρωση για το θέμα και τελικώς στις 28.2.2007 η πολεοδομική αρχή έκδωσε την υπό αμφισβήτησε άδεια διαχωρισμού. Σύμφωνα με την οποία, επιβλήθηκε όρος για τη μετατροπή του τεμαχίου του σε ένα οικόπεδο, το οποίο θα χρησιμοποιηθεί αποκλειστικά και μόνο για την ανέγερση δημοσίου σχολείου και μιας δημοσίας πλατείας/χώρου πρασίνου.
Ο αιτητής ζήτησε με επιστολή του δικηγόρου του ημερ. 20.4.2007 την ανάκληση της πιο πάνω πράξεως και τελικώς στις 8.5.2007 καταχώρισε την παρούσα προσφυγή.
Ο αιτητής υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αποτέλεσμα κατάχρησης εξουσίας και ταυτοχρόνως εκδόθηκε κατά παράβαση του Αρθρου 23 του Συντάγματος, αφού ουσιαστικά, όπως πρόβαλε ο δικηγόρος του, δεν εγκρίθηκε η αίτηση του αλλά απορρίφθηκε με τον όρο μελλοντικής ανέγερσης σχολείου. Υποστήριξε περαιτέρω ο κ. Φασουλιώτης ότι το Τοπικό Σχέδιο δεν μπορεί να αποτελεί λόγο δέσμευσης της ιδιοκτησίας ή αποκλεισμού της αιτηθείσας ανάπτυξης χωρίς απαλλοτρίωση, ενώ η συμπεριφορά της διοίκησης συνιστά ουσιαστικά στέρηση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας του αιτητή. Τέλος, εισηγήθηκε ότι η πρόθεση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού να προχωρήσει στην απαλλοτρίωση είναι μια γενική και αβέβαιη μελλοντική ενέργεια, που δεν μπορεί να αποστερήσει από τον αιτητή του δικαιώματος χρήσης και απόλαυσης της ιδιοκτησίας του.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Δημοκρατίας ουσιαστικά αναγνωρίζει την αναγκαιότητα έκδοσης διατάγματος απαλλοτρίωσης για τη χρησιμοποίηση ενός συγκεκριμένου τεμαχίου, όπως στην κρινόμενη περίπτωση, πλην όμως εισηγείται ότι η πολεοδομική αρχή δεν διαθέτει τρόπο διαφυγής από τις δεσμευτικές πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου, οι οποίες κατευθύνουν και καθορίζουν τις επιλογές της. Η μη αμφισβήτηση των προνοιών του Τοπικού Σχεδίου επηρεάζει τη θέση του αιτητή, κατέληξε επί του προκειμένου. Η απαλλοτρίωση προκαταβολικά όλων των ιδιοκτησιών οι οποίες επηρεάζονται από το τοπικό σχέδιο για την ανέγερση σχολείων, που θα υλοποιηθούν στο μέλλον, είναι ανέφικτη και δεν μπορεί να υλοποιηθεί, όπως είπε ο συνήγορος.
Η πολεοδομική αρχή υιοθετώντας εισήγηση του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού, προχώρησε στην έκδοση αδείας που ουσιαστικά στόχευε στην υλοποίηση των μακροπρόθεσμων επιδιώξεων του πιο πάνω υπουργείου. Ενώ βέβαια, η υλοποίηση τέτοιων στόχων προϋπόθετε την απαλλοτρίωση του συγκεκριμένου τεμαχίου του αιτητή.
Και αν ακόμη υπήρχε δημοσιευμένο διάταγμα απαλλοτρίωσης, που εδώ δεν είναι η περίπτωση, αφού μόνο πρόθεση εκδηλώθηκε, το δικαίωμα ιδιοκτησίας παραμένει αναλλοίωτο. Το τεμάχιο εξακολουθεί να ανήκει κατά κυριότητα στον εγγεγραμμένο ιδιοκτήτη, μέχρι τη συμπλήρωση της διαδικασίας της απαλλοτρίωσης με την καταβολή της αναλογούσης αποζημίωσης. Ακόμη και αυτή η ύπαρξη διατάγματος απαλλοτρίωσης δεν συνιστά νόμιμη δικαιολογία για την άρνηση έκδοσης αδείας διαχωρισμού. (Βλ. Γεωργίου v. Δήμου Λάρνακος (Αρ. 2) (1998) 3 Α.Α.Δ. 821).
Στην προκείμενη περίπτωση, η συμπερίληψη στην άδεια διαχωρισμού του συγκεκριμένου όρου για τη δημιουργία ενός οικοπέδου με στόχο την ανέγερση σχολείου, είναι έκδηλο και σαφές ότι, η από πλευράς πολεοδομικής αρχής επιβολή του, καταδεικνύει κατάφορη παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης, όπως προσδιορίζεται στο Αρθρο 50 του περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου, Ν.158(1)/99, το οποίο προβλέπει:
«Οι αρχές της χρηστής διοίκησης επιβάλλουν στα διοικητικά όργανα, κατά την άσκηση της διακριτικής τους εξουσίας, να ενεργούν σύμφωνα με το περί δικαίου αίσθημα, ώστε κατά την εφαρμογή των σχετικών νομοθετικών διατάξεων σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση να αποφεύγονται ανεπιεικείς και άδικες λύσεις.»
Στο Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, του Ε. Σπηλιωτόπουλου, 12η έκδοση, παρ. 513, αναφέρεται το πιο κάτω απόσπασμα που περικλείει τις παραμέτρους προσδιορισμού της χρήσης της διακριτικής ευχέρειας ενός οργάνου.
«Κατά την επικρατούσα ορολογία, υπάρχει κακή χρήση της διακριτικής ευχέρειας, όταν γίνεται δεκτό ότι ο κανόνας δικαίου που θεσπίζεται με την ατομική διοικητική πράξη δεν βρίσκεται σε αρμονία προς τον απρόσωπο κανόνα δικαίου, με τον οποίο παρέχεται διακριτική ευχέρεια στο διοικητικό όργανο για να εκδώσει διοικητική πράξη.»
Το περί δικαίου αίσθημα πλήττεται, γιατί, ο προτεινόμενος όρος διαχωρισμού για τη δημιουργία ενός οικοπέδου που θα χρησιμοποιηθεί για την ανέγερση σχολείου, σαφώς οδηγεί σε μια ανεπιεική και άδικη λύση. Εισάγεται δηλαδή ένας ολικός περιορισμός του ιδιοκτησιακού καθεστώτος του αιτητή που θα ισχύσει στο προσεχές ακαθόριστο, αβέβαιο γεγονός, την προτιθέμενη απαλλοτρίωση του συγκεκριμένου κτήματος. Επιβάλλεται συνεπώς παγοποίηση των δικαιωμάτων του ιδιοκτήτη, μέχρι την υλοποίηση μακροπρόθεσμων στόχων της διοίκησης που για να επιτευχθούν, επομένως να νομιμοποιηθούν, προϋποθέτουν την απαλλοτρίωση του κτήματος του αιτητή.
Η παγοποίηση των δικαιωμάτων του αιτητή, στη Σοφοκλή v. Δημοκρατίας (2005) 4 A.A.Δ. 276, με γεγονότα παρόμοια με την παρούσα υπόθεση, χαρακτηρίστηκαν από τον Νικολαΐδη, Δ., «ανεπίτρεπτη παγοποίηση των δικαιωμάτων της ιδιοκτήτριας».
Στην πραγματικότητα διά μέσου της πολεοδομικής απόφασης υλοποιήθηκαν οι στόχοι του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού και είναι τελικώς αποτέλεσμα κατάχρησης εξουσίας εκ μέρους της πολεοδομικής αρχής.
«Κατάχρηση εξουσίας, όπως αναλύθηκε στην υπόθεση Νικολαΐδη v. Δημοκρατίας κ.ά. (1990) 3 Α.Α.Δ. 1766, μπορεί να υπάρχει όταν η Διοίκηση στην άσκηση δημοσίας διακριτικής εξουσίας παραβαίνει το σκοπό του γράμματος και πνεύματος του νόμου. Η κρινόμενη διοικητική πράξη πρέπει να είναι κατά το άλλο νόμιμη αλλά να έχει εκδοθεί για καταχρηστικό λόγο και σκοπό, σκοπό κατάλληλο διαφορετικό από εκείνου που ο νομοθέτης θέλησε, έξω δηλαδή από τα τελεολογικά όρια του νόμου.»
«Στην περίπτωση που επιτυγχάνεται το αποτέλεσμα που θέλει ο νόμος, αλλά και άλλος σκοπός με την ίδια πράξη, εξετάζεται από το Δικαστήριο ποίο αποτέλεσμα ή σκοπός υπερέχει σε σπουδαιότητα στη συγκεκριμένη πράξη. Αν υπερέχει ο πραγματοποιούμενος άνομος σκοπός, η πράξη ακυρώνεται για κατάχρηση εξουσίας. Σκοπός που έχει σχέση με την εξυπηρέτηση δημόσιου συμφέροντος, είναι όμως άλλος από εκείνο που καθορίζουν οι νομοθετικές διατάξεις που επιτρέπουν την έκδοση της πράξης, στοιχειοθετεί κατάχρηση εξουσίας.»
Βλ. επίσης Παπασάββα v. Επάρχου Πάφου (1990) 3 Α.Α.Δ. 504.
Η διαπίστωση του γεγονότος αυτού δεν οδηγεί σε ακυρότητα μόνο του επιβληθέντος όρου, συμπαρασύρει και επιφέρει και την ακύρωση του συνόλου της αδείας διαχωρισμού. Βλ. Ελευθερίου v. Δήμου Λάρνακος, Υπόθεση Αρ. 298/93, ημερ. 10.7.1998.
Συνακόλουθα, η προσφυγή επιτυγχάνει. Η απόφαση των καθ' ων η αίτηση ημερ. 28.2.2007 ακυρώνεται.
Ποσό €1.700 ως έξοδα επιδικάζονται υπέρ του αιτητή και εναντίον της καθ'ης η αίτηση.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.