|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 1921/2008)
30 Οκτωβρίου 2009
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΑΒΒΑΣ ΑΝΔΡΕΑ ΗΛΙΑ,
Αιτητής,
- ΚΑΙ -
1. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΤΜΗΜΑΤΟΣ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
-----------------------------
Χρ. Χριστοφόρου, για τον Αιτητή.
Ν. Μαθηκολώνη (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
--------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Επιδιώκεται η ακύρωση της απόφασης των καθ΄ ων ημερ. 14.10.08, όπως αυτή περιέχεται στη σχετική επιστολή τους, με την οποία απορρίφθηκε το αίτημα του αιτητή για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας προς ανάπτυξη κατοικίας εντός του ακινήτου του στο χωριό Λάνια της επαρχίας Λεμεσού.
Ο αιτητής στις 20.6.06 υπέβαλε αίτηση για πολεοδομική άδεια για την ανέγερση ισόγειας κατοικίας στο ιδιόκτητο τεμάχιο του, αλλά αντιμετώπισε την κωλυσιεργεία των αρμοδίων αρχών οι οποίες προσπαθούσαν να εξετάσουν την αίτηση αποστέλλοντας την από τμήμα σε τμήμα. Συγκεκριμένα, λήφθηκαν αρχικά οι απόψεις του Διευθυντή του Τμήματος Δημοσίων Έργων, ο οποίος πληροφόρησε τους καθ΄ ων ότι δεν μπορούσε να συστήσει την αιτούμενη άδεια ενόψει του ότι το τεμάχιο θα επηρεαζόταν από την όδευση του προγραμματισμένου αυτοκινητόδρομου Λεμεσού-Σαϊττά. Μετά από εισήγηση του αναζητήθηκαν εκ νέου οι απόψεις του Τμήματος Δημοσίων Έργων έξι μήνες μετά, για να ληφθεί απάντηση ότι το έργο θα εξεταζόταν στην προγραμματισμένη για τις 18.9.07, μελέτη από την Επιτροπή Εκτίμησης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων. Με νέα επιστολή των καθ΄ ων προς το Τμήμα Δημοσίων Έργων ημερ. 26.11.07, του ζητήθηκε να εκφέρει εκ νέου τις απόψεις του, στη βάση δε της απάντησης του ημερ. 31.1.08, οι καθ΄ ων ειδοποίησαν τον μελετητή του έργου να προσκομίσει νέα χωροταξικά σχέδια που να είναι σύμφωνα με τις οδηγίες του Τμήματος Δημοσίων Έργων, ώστε να καταστεί δυνατή η χορήγηση της αιτούμενης πολεοδομικής άδειας.
Ο αιτητής, μέσω του δικηγόρου του, ζήτησε να πληροφορηθεί το λόγο που οι καθ΄ ων κωλύονταν ή αρνούνταν να χορηγήσουν την άδεια, μετά δε την απάντηση που έδωσαν στον αιτητή, οι καθ΄ ων απευθύνθηκαν επίσης στο Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών παραθέτοντας όλα τα γεγονότα ενόψει του ότι ο αιτητής είχε αποταθεί επίσης στο Γραφείο της Επιτρόπου Διοίκησης. Εν τέλει, οι καθ΄ ων αρνήθηκαν τη χορήγηση της αιτούμενης άδειας, επικαλούμενοι το γεγονός ότι η κατοικία που προτεινόταν να ανεγερθεί ενέπιπτε στη λωρίδα κατάληψης του αυτοκινητόδρομου Λεμεσού-Σαϊττά, αντί να απέχει τουλάχιστο 15 μέτρα από το όριο του, κατά παράβαση των προνοιών της Πολιτικής 10.3 της Δήλωσης Πολιτικής. Στους λόγους αρνήσεως χορήγησης της άδειας, οι καθ΄ ων σημείωσαν ότι ο λόγος άρνησης, ως ανωτέρω, είναι αποτέλεσμα της διαβούλευσης που έγινε με το Τμήμα Δημοσίων ΄Εργων, ενώ ο αιτητής δεν είχε ανταποκριθεί στην επιστολή των καθ΄ ων ημερ. 7.4.08, με την οποία ζητούσαν την προσκόμιση νέων χωροταξικών σχεδίων.
Παρά την πληθώρα των νομικών λόγων που αναφέρονται στην προσφυγή, η ουσία που αναδύεται από τη γραπτή αγόρευση του αιτητή, είναι η στέρηση της ιδιοκτησίας του τεμαχίου και του δικαιώματος εκμετάλλευσης του χωρίς να συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις του Άρθρου 23.4 του Συντάγματος για απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας του. Ο αιτητής εισηγείται ότι δεν υπήρξε παρά πρόθεση και προγραμματισμένη πιθανή μελλοντική οδική ανάπτυξη, που θα προϋπέθετε όμως την απαλλοτρίωση του ακινήτου, η οποία ουδέποτε έλαβε χώρα. Το ενδεχόμενο μελλοντικής κατασκευής αυτοκινητόδρομου δεν μπορεί να αποτελέσει λόγο δέσμευσης της ιδιοκτησίας, αποκλείοντας έτσι τη μελλοντική ανάπτυξη του χωρίς απαλλοτρίωση.
Οι καθ΄ ων αντιτείνουν στη βάση γενικών αρχών, ότι υπάρχει διάκριση μεταξύ στέρησης και περιορισμού του δικαιώματος ιδιοκτησίας, περιορισμοί δε μπορούν να τεθούν χωρίς να επηρεάζουν τον πυρήνα του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Στην προκείμενη περίπτωση υπάρχει περιορισμός και όχι στέρηση του δικαιώματος, περιορισμός που επιβλήθηκε για την ωφέλεια του κοινωνικού συνόλου και συγκεκριμένα για τη δημιουργία αυτοκινητόδρομου. Οι καθ΄ ων διατείνονται επίσης ότι πριν λάβουν την επίδικη πράξη διαβουλεύθηκαν κατ΄ επανάληψη με το Τμήμα Δημοσίων Έργων, ώστε να επιβεβαιώσουν την αναγκαιότητα δέσμευσης του τεμαχίου, στα πλαίσια δε των πληροφοριών που έλαβαν, ζήτησαν και από τον αιτητή να τροποποιήσει τα σχέδια του ώστε η κατοικία να τοποθετηθεί κατά τέτοιο τρόπο που να μην επηρεάζεται από τη μελλοντική όδευση του δρόμου, με στόχο να καταστεί δυνατή η χορήγηση της αιτούμενης άδειας. Η μη ανταπόκριση του αιτητή στην προσκόμιση νέων σχεδίων ήταν η αιτία της απόρριψης τελικώς της αιτήσεως, οι δε καθ΄ ων δεν είχαν άλλη επιλογή από του να απορρίψουν την αίτηση, ώστε το αρμόδιο Υπουργείο το οποίο έκρινε απαραίτητη τη δέσμευση του τεμαχίου του αιτητή, να προβεί άμεσα σε επίταξη ή απαλλοτρίωση.
Είναι πρόδηλο από τα προηγηθέντα ότι η προσβαλλόμενη πράξη έχει ληφθεί υπό το κράτος πλάνης περί το νόμο και αποτελεί προϊόν κατάχρησης εξουσίας. Το αναφαίρετο δικαίωμα στην ιδιοκτησία με βάση το Άρθρο 23 του Συντάγματος, όχι μόνο περιλαμβάνει το δικαίωμα απόκτησης και κατοχής, αλλά και το δικαίωμα, με αντίστοιχη υποχρέωση σεβασμού του, απόλαυσης και διάθεσης της ως καθορίζει το εδάφιο 1 του Άρθρου. Οποιαδήποτε στέρηση ή περιορισμός του δικαιώματος κατά το εδάφιο 2, δεν μπορεί να επιβληθεί εκτός ως προβλέπεται από το Άρθρο 23. Κατά το εδάφιο 3, η άσκηση του δικαιώματος μπορεί να υποβληθεί σε όρους, δεσμεύσεις ή περιορισμούς «.. απολύτως απαραιτήτους προς το συμφέρον της δημοσίας ασφαλείας ή της δημοσίας υγείας ή των δημοσίων ηθών ή της πολεοδομίας ή της αναπτύξεως και χρησιμοποιήσεως οιασδήποτε ιδιοκτησίας προς προαγωγή της δημοσίας ωφελείας ή προς προστασία των δικαιωμάτων τρίτων.» Αν η δέσμευση ή περιορισμός ή όρος μειώνει «ουσιωδώς» την οικονομική αξία της ιδιοκτησίας, καταβάλλεται το ταχύτερο δίκαιη αποζημίωση.
Οι ίδιοι οι καθ΄ ων αναγνωρίζουν μέσα από την ένσταση, αλλά και τη γραπτή αγόρευση τους, την αναγκαιότητα να προχωρήσει η αρμοδία αρχή στην απαλλοτρίωση ή επίταξη του τεμαχίου του αιτητή. Αυτό είναι εμφανές από τις σελ. 6-7, όπου καταγράφουν την προσπάθεια τους, που έγινε καλή τη πίστη, και με γνώμονα το αναγνωρισμένο δικαίωμα του αιτητή στην ιδιοκτησία του, «.. να μην απορρίψουν την αίτηση». Μάλιστα, ρητά αναφέρεται από αυτούς στην αρχή της σελ. 7, ότι «.. οι καθ΄ ων η αίτηση δεν είχαν άλλη επιλογή από του να απορρίψουν την εν λόγω αίτηση και έπραξαν τα δέοντα έτσι ώστε το αρμόδιο Υπουργείο, εφόσον έκρινε την δέσμευση του ιδιωτικού τεμαχίου απαραίτητη, να προβεί αμέσως είτε σε επίταξη είτε σε απαλλοτρίωση» (έμφαση του Δικαστηρίου).
Επομένως, τα όσα ταυτόχρονα εισηγούνται ότι είναι δυνατή η συνέχιση δέσμευσης του τεμαχίου αναγόμενης της δέσμευσης αυτής σε αναγκαίο περιορισμό που δεν στερεί την περιουσία του αιτητή, οι δε καθ΄ ων έχουν πράξει τα δέοντα «. έτσι ώστε το αρμόδιο υπουργείο να προωθήσει τη διαδικασία επίταξης/απαλλοτρίωσης ..» είναι αντιφατικά και λανθασμένα. Οι δεσμεύσεις ή περιορισμοί πρέπει να είναι απολύτως απαραίτητοι, σύμφωνα με το εδάφιο 3 του Άρθρου 23 και μόνο εφόσον επιβάλλεται διά νόμου. Εδώ, δεν έχει αναφερθεί οποιαδήποτε σχετική νομοθετική διάταξη για την επιβολή της δέσμευσης του τεμαχίου και η επίκληση ότι αυτό είναι αναγκαίο για την κάλυψη του προγραμματισμένου δρόμου, δεν μπορεί παρά να περάσει μέσα από τη διαδικασία της απαλλοτρίωσης για να αποκτήσει νομιμότητα. Και δεν είναι ορθή βεβαίως η θέση των καθ΄ ων ότι δεν έχουν στερήσει το δικαίωμα στην ιδιοκτησία και στην ανάπτυξη του τεμαχίου εφόσον στην ουσία απαγόρευσαν οι ίδιοι την ανέγερση κατοικίας με τον ισχυρισμό ότι αυτή «.. προτείνεται να ανεγερθεί στη λωρίδα κατάληψης του αυτοκινητόδρομου Λεμεσού-Σαϊττά αντί να απέχει τουλάχιστον 15.00 μ. από το όριο αυτού κατά παράβαση των προνοιών της Πολιτικής 10.3 της Δήλωσης Πολιτικής».
Η μελλοντική όμως ανάπτυξη αυτοκινητόδρομου δεν είναι δυνατόν, στην απουσία πρόθεσης της διοίκησης να προχωρήσει σε άμεση απαλλοτρίωση ή επίταξη, να αποτελέσει νόμιμο περιορισμό. Η έννοια του περιορισμού που πρέπει να είναι απόλυτα απαραίτητος, δεν θα είχε νόημα αν περιέκλειε απλώς πρόθεση για δυνητική ανάπτυξη και όχι συγκεκριμένη και σαφή απόφαση εκ μέρους της διοίκησης που να βρίσκει εφαρμογή στο νόμιμο μέτρο της απαλλοτρίωσης. Ο περιορισμός που εδώ επικαλούνται οι καθ΄ ων σε σχέση με την απόσταση των 15.00 μ. σύμφωνα με τη Δήλωση Πολιτικής, θα είχε νόημα αν και εφόσον προϋπήρχε διάταγμα απαλλοτρίωσης ολόκληρου ή μέρους του ακινήτου που επηρεαζόταν από τη μελλοντική ανάπτυξη.
Σειρά αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου πιστοποιεί ότι σε παρόμοιες συνθήκες δεν είναι δυνατό να γίνει επίκληση της προοπτικής μελλοντικής ανάπτυξης ως νομιμοποιητικού όρου για δέσμευση ακινήτου χωρίς την προς τούτο απαλλοτρίωση του. Στην απόφαση της Ολομέλειας στην Αλίκη Γεωργίου ν. Δήμου Λάρνακας (αρ. 2) (1998) 3 Α.Α.Δ. 821, εξηγήθηκε σαφέστατα ότι η υλοποίηση πρόθεσης (εκεί πρόκειτο για προτιθέμενη ανάπτυξη κατασκευής αντλιοστασίου), «.. προϋπέθετε βέβαια την απαλλοτρίωση του τεμαχίου στο οποίο αφορούσε η ανάπτυξη. Και εφόσον εκδιδόταν διάταγμα απαλλοτρίωσης θα ήταν πάντα ανοικτή η δυνατότητα ελέγχου της νομιμότητας του ως εκτελεστής διοικητικής πράξης.». Με δεδομένο μάλιστα ότι το διάταγμα απαλλοτρίωσης με τη δημοσίευση του δεν αλλάζει το ιδιοκτησιακό καθεστώς του ακινήτου που το επηρεάζει, ενώ «.. η ύπαρξη διατάγματος απαλλοτριώσεως δεν συνιστά νόμιμη δικαιολογία για την άρνηση έκδοσης άδειας οικοδομής, διαχωρισμού ή και πολεοδομικής άδειας.». Πόσο μάλλον εδώ που υπήρξε άρνηση χορήγησης της πολεοδομικής άδειας, χωρίς καν να είχε εκδοθεί γνωστοποίηση απαλλοτρίωσης.
Καθίσταται πρόδηλο, επομένως, ότι προηγείται απόφαση του αρμοδίου οργάνου για απαλλοτρίωση και μετέπειτα η αναμενόμενη υλοποίηση του στόχου που τίθεται που προϋποθέτει βέβαια τις εκ των προτέρων ενέργειες της διοίκησης για επίτευξη του. Σε παρόμοιες περιπτώσεις, όπως στην Ata Leza Ltd ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 34/97, ημερ. 11.8.2000, κρίθηκε ότι ο καθορισμός χώρου για την ανέγερση σχολικών κτιρίων συνεπάγεται την ολοκληρωτική στέρηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας και επομένως η απορριπτική απόφαση της Πολεοδομικής Αρχής να μην επιτρέψει τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας λόγω επηρεασμού του από το Τοπικό Σχέδιο Λεμεσού προς χωροθέτηση λυκείου, αντέβαινε το δικαίωμα της ιδιοκτησίας. Στη Μαρούλλα Σοφοκλή ν. Δημοκρατίας, υπόθ. αρ. 1141/03, ημερ. 15.4.05, κρίθηκε ορθή η θέση της αιτήτριας ότι Τοπικό Σχέδιο που προνοούσε για το ενδεχόμενο μελλοντικής ανέγερσης σχολείου, δεν μπορούσε να αποτελέσει καλό λόγο δέσμευσης της ιδιοκτησίας ή αποκλεισμού αιτήματος για ανάπτυξη της χωρίς προηγούμενη απαλλοτρίωση. Κρίθηκε, μάλιστα, ότι η άρνηση της δυνατότητας οποιασδήποτε μελλοντικής ανάπτυξης λόγω του καθορισμού του χώρου του τεμαχίου ως χώρου για ανέγερση σχολείου «... ουσιαστικά επάγεται την εξ ολοκλήρου στέρηση του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, στέρηση η οποία όμως, είναι επιτρεπτή εφόσον συντρέχουν οι προϋποθέσεις του Άρθρου 23.4 για απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας.». Υιοθετήθηκε η απόφαση Ελευθερίου ν. Δήμου Λάρνακας, υπόθ. αρ. 293/93, ημερ. 10.7.98, όπου παραμερίστηκε όρος σε πολεοδομική άδεια και κατ΄ επέκταση ολόκληρης της απόφασης της διοίκησης, ο οποίος επέβαλλε τη διαφύλαξη του τεμαχίου για ανέγερση σχολείου σύμφωνα με τις πρόνοιες του Τοπικού Σχεδίου Λάρνακας. Κρίθηκε ότι ο καθορισμός χώρου για ανέγερση σχολείων αποτελεί εξ ολοκλήρου στέρηση δικαιώματος ιδιοκτησίας και προϋποθέτει την απαλλοτρίωση της. Προς την ίδια κατάληξη και η υπόθεση Ευφροσύνη Παρπαρίνου ν. Δήμου Λάρνακας, υπόθ. αρ. 664/01, ημερ. 20.5.02, όπου και πάλι ακυρώθηκε σχετική απόφαση δέσμευσης χώρου για σκοπούς ανέγερσης λυκείου με βάση το Τοπικό Σχέδιο της πόλης της Λάρνακας, αυτής θεωρουμένης ότι «... ισοδυναμεί με στέρηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας και όχι απλώς περιορισμούς στη χρήση της απόλυτα απαραίτητους προς το συμφέρον, μεταξύ άλλων, της Πολεοδομίας ή της ανάπτυξης και χρήσης της περιουσίας για σκοπούς δημόσιας ωφέλειας.».
Οι πιο πάνω αποφάσεις υιοθέτησαν επίσης τα λεχθέντα στην υπόθεση The Holy See of Kitium v. Municipal Council of Limassol 1 R.S.C.C. 15, ότι σε κάθε περίπτωση αίτησης για πολεοδομική άδεια, αποτελεί τόσο πραγματικό ζήτημα, όσο και θέμα βαθμού, κατά πόσο οι όροι που τίθενται ή, γενικότερα, η απόφαση της αρμοδίας αρχής, μπορούν να χαρακτηριστούν ως περιορισμοί στην έννοια του εδαφίου 3 του Άρθρου 23 ή αποτελούν στέρηση εντός της εννοίας του εδαφίου 4, οπότε και είναι αναγκαία η απαλλοτρίωση της ιδιοκτησίας.
Στα δεδομένα της παρούσας υπόθεσης, εφόσον και οι ίδιοι οι καθ΄ ων αναγνωρίζουν την αναγκαιότητα απαλλοτρίωσης, είναι φανερό ότι η άρνηση της χορήγησης της πολεοδομικής άδειας, έστω με την επίφαση που η προσβαλλόμενη πράξη καταγράφει, ισοδυναμεί με εξ ολοκλήρου στέρηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας και είναι ως εκ τούτου παράνομη και άκυρη. Είναι δε αξιοκατάκριτο το γεγονός ότι η αίτηση έτυχε εξέτασης από τους καθ΄ ων κατά τρόπο που οδήγησε σε μεγάλη καθυστέρηση μέχρι τη λήψη της τελικής απόφασης. Συγκεκριμένα, ενώ η αίτηση υποβλήθηκε στις 20.6.06, η προσβαλλόμενη πράξη δεν λήφθηκε παρά μόνος τις 14.10.08, αναγκάζοντας στο μεταξύ τον αιτητή να αποταθεί και στην Επίτροπο Διοίκησης, αλλά και τους καθ΄ ων να αποστέλλουν υπενθυμητικές επιστολές στα διάφορα αρμόδια τμήματα για να επισπεύσουν την τελική τους θέση. Ένας αιτητής δεν ενδιαφέρεται βεβαίως για το ποιο ή ποια ή και πόσα τμήματα εμπλέκονται στο χειρισμό της αίτησης του. Απευθυνόμενος στο αρμόδιο κυβερνητικό τμήμα, αναμένει την εξέταση της αίτησης του το ταχύτερο και εντός των προνοιών της προθεσμίας που καθορίζει το Άρθρο 29 του Συντάγματος.
Ενόψει όλων των πιο πάνω η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα €1.500 πλέον Φ.Π.Α. υπέρ του αιτητή και εναντίον των καθ΄ ων.
Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(β) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ