|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 973/2007)
30 Ιουνίου, 2009
[ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στής]
ΛΕΛΛΑ ΚΑΡΑΓΙΑΝΝΙΔΗ,
Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΕΠΑΡΧΙΑΚΟΥ ΓΡΑΦΕΙΟΥ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΑΣ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
Ι. Νικολάου, για την Αιτήτρια.
Θ. Πιπερή, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ'ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.: Η Λέλλα Καραγιαννίδη (αιτήτρια) προσβάλλει την εγκυρότητα της απόφασης του Επαρχιακού Λειτουργού του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Λευκωσίας (Πολεοδομική Αρχή) της 25/5/2007, με την οποίαν απορρίφθηκε αίτηση της για ανέγερση νηπιαγωγείου σε ακίνητη περιουσία της στην Αγλαντζιά.
(α) Τα γεγονότα και οι λόγοι της προσφυγής.
Η αιτήτρια υπέβαλε αίτηση για πολεοδομική άδεια για την ανέγερση νηπιαγωγείου σε ιδιόκτητο τεμάχιο της που βρίσκεται στην τοποθεσία "Σπήλιος του Καλοήρου" στην Αγλαντζιά. Η Πολεοδομική Αρχή απέρριψε την αίτηση γιατί, (α) δεν ικανοποιούνταν οι πρόνοιες της παραγράφου 12.4 του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας όσον αφορά το πλάτος του εφαπτόμενου δρόμου, την απόσταση από δημόσιο σχολείο και τον επηρεασμό των ανέσεων των κατοίκων της περιοχής και γιατί, (β) δεν ικανοποιούνταν οι πρόνοιες του Πίνακα 1 του Παραρτήματος Δ΄ του Τοπικού Σχεδίου αναφορικά με το διαθέσιμο ακάλυπτο χώρο ανά μαθητή. Εναντίον της πιο πάνω απόφασης η αιτήτρια υπέβαλε ιεραρχική προσφυγή και το Υπουργείο Εσωτερικών ζήτησε τις απόψεις της Πολεοδομικής Αρχής, η οποία αντέκρουσε τα επιχειρήματα της αιτήτριας και εισηγήθηκε την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής. Ο Διευθυντής του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως, του οποίου επίσης ζητήθηκαν οι απόψεις, εισηγήθηκε την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής με παράλληλη τροποποίηση των λόγων απόρριψης της αίτησης και συμπερίληψη ενός επιπρόσθετου λόγου άρνησης που σχετιζόταν με την ύπαρξη δύο άλλων νηπιαγωγείων στην ίδια περιοχή.
Όλες οι σχετικές λεπτομέρειες περιλήφθηκαν σε σχετικό σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών, το οποίο πρότεινε στην Υπουργική Επιτροπή την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής και την τροποποίηση των λόγων άρνησης σύμφωνα με τις προτάσεις του Διευθυντή.
Η αρμόδια Υπουργική Επιτροπή αποφάσισε την απόρριψη της ιεραρχικής προσφυγής και εξουσιοδότησε την Πολεοδομική Αρχή να τροποποιήσει τους λόγους άρνησης της αιτούμενης πολεοδομικής άδειας. Ακολούθως ο Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Εσωτερικών κοινοποίησε στην αιτήτρια την πιο πάνω απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής και στη συνέχεια η Πολεοδομική Αρχή απέστειλε την επίδικη γνωστοποίηση ημερομηνίας 25/5/2007, με την οποία απέρριψε την αίτηση της αιτήτριας για τους πιο κάτω λόγους:
"(500) Το αιτούμενο νηπιαγωγείο χωροθετείται σε αδιέξοδο δρόμο του τοπικού οδικού δικτύου, πλάτους μόνο 10,00 μ. όπου η αναμενόμενη διακίνηση οχημάτων προς την ανάπτυξη θα επηρεάσει δυσμενώς τις ανέσεις των γειτονικών ιδιοκτησιών, κατά παράβαση των προνοιών της παραγράφου 12.4 του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας, που προβλέπει ότι η προσπέλαση σε νηπιαγωγεία θα γίνεται κατά κανόνα από δευτερεύοντες δρόμους, με πλάτος τουλάχιστον της τάξης των 12 μέτρων και των προνοιών της Πολιτικής 12.13 (ε) και της παραγράφου 1 (ε) του Παραρτήματος Β του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας που αφορούν την προστασία των ανέσεων παρακείμενων χρήσεων / ιδιοκτησιών. Στην προκειμένη περίπτωση δεν είναι δυνατό να μην εφαρμοσθεί η κατά κανόνα πολιτική, λόγω του σχεδιασμού και των γεωμετρικών χαρακτηριστικών του τοπικού οδικού δικτύου.
(501) Η παράγραφος 12.4.1 του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας, προνοεί όπως οι προϋποθέσεις της παραγράφου 12.13 τηρούνται στο μέγιστο δυνατό βαθμό. Στην προκειμένη περίπτωση, ο προτεινόμενος συνολικός ακάλυπτος χώρος (αυλή και κήπος) ανά μαθητή, ανέρχεται στα 13,40 τ.μ. αντί 16,00 τ.μ. που καθορίζεται από τον Πίνακα 1 του Παραρτήματος Δ, του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας. Η απόκλιση αυτή θεωρείται σημαντική, δεδομένου ότι ισοδυναμεί, με βάση τη δυναμικότητα του νηπιαγωγείου σε 2,60 τ.μ. Χ 30 μαθητές 78 τ.μ. ακάλυπτου χώρου (16% του απαιτούμενου συνολικού ακάλυπτου χώρου, εμβαδού 480 τ.μ.).
(502) Η περιοχή στην οποία προτείνεται το νηπιαγωγείο ήδη εξυπηρετείται από άλλα δύο νηπιαγωγεία και συνεπώς ο βαθμός εξυπηρέτησης της περιοχής από υφιστάμενα νηπιαγωγεία, ο οποίος αποτελεί ένα από τα κριτήρια του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας για τη χωροθέτηση των νηπιαγωγείων (Πολιτική 12.4.2), δεν δικαιολογεί την εκτός των κανόνων που καθορίζονται στο Τοπικό Σχέδιο αντιμετώπιση της αίτησης."
Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια αμφισβητεί την ορθότητα της πιο πάνω απόφασης, ισχυριζόμενη ότι η απόφαση πάσχει λόγω έλλειψης δέουσας έρευνας και αιτιολογίας, πλάνη περί το Νόμο και αναιτιολόγητη μεταβολή της στάσης του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως κατά παράβαση του άρθρου 26(1)(β) του Νόμου 158(Ι)/99.
(β) Η μεταβολή των απόψεων του Διευθυντή.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η επίδικη απόφαση αντίκειται προς τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου γιατί μεταξύ των διαφόρων εγγράφων του φακέλου υπάρχουν δύο επιστολές του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως με διιστάμενες απόψεις για την έκβαση της αίτησης, χωρίς να υπάρχει οποιαδήποτε αιτιολογία για την αιφνίδια μεταβολή της στάσης του από θετική σε αρνητική. Αυτή η αλλαγή των απόψεων του Διευθυντή δικαιολογείται από την πλευρά των καθ'ων η αίτηση με την εισήγηση ότι έγινε για σκοπούς επίσπευσης της εξέτασης της ιεραρχικής προσφυγής και αφού μεσολάβησε επιτόπια έρευνα και εξέταση των δεδομένων και χαρακτηριστικών της αίτησης.
Όπως προκύπτει από τα διοικητικά έγγραφα, υπάρχουν δύο σχετικές επιστολές του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως προς το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών, με τις οποίες ο Διευθυντής παραθέτει τις απόψεις και τις παρατηρήσεις του αναφορικά με την ιεραρχική προσφυγή της αιτήτριας.
Κρίνω σκόπιμο να παραθέσω το περιεχόμενο των πιο πάνω επιστολών, που έχει άμεση σχέση με την έκβαση της παρούσας διαδικασίας.
Η πρώτη επιστολή έχει ημερομηνία 12/2/2007 και το περιεχόμενο της έχει ως εξής:
"Αναφέρομαι στην επιστολή σας με Αρ. Φακ. 5.33.4.2.188 και ημερομηνία 19.9.2006, η οποία είναι σχετική με την Ιεραρχική Προσφυγή που περιγράφεται στον τίτλο της παρούσας, όπως και στην Έκθεση της Πολεοδομικής Αρχής με Αρ. Φακ. ΛΕΥ/0951/2006 και ημερομηνία 3.11.2006 και παραθέτω πιο κάτω τις απόψεις/ παρατηρήσεις μου.
2. Η παράγραφος 12.4 του Τοπικού Σχεδίου Λευκωσίας επιτρέπει την χωροθέτηση ιδιωτικού νηπιαγωγείου σε περιοχή κατοικίας, νοουμένου ότι θα τηρούνται, μεταξύ άλλων, και οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
(α) Η προσπέλαση θα γίνεται κατά κανόνα από δευτερεύοντα δρόμο με πλάτος τουλάχιστον της τάξης των 12 μέτρων, νοουμένου ότι υπάρχει δρόμος αυτού του πλάτους στη γύρω περιοχή (Πολιτική 12.4.1)
Ο λόγος άρνησης (500) αναφέρεται σε πλάτος 12,80μ. αντί 12,00μ. Η πιο πάνω διατύπωση των σχετικών προνοιών του Τοπικού Σχεδίου δεν καθιστά το συγκεκριμένο πλάτος δρόμου απαραίτητη προϋπόθεση στη χωροθέτηση νηπιαγωγείων.
(β) Όπου είναι εφικτό τα νηπιαγωγεία πρέπει να γειτνιάζουν με δημοτικά σχολεία και δημόσιους χώρους πρασίνου (Πολιτική 12.4.2).
Στη συγκεκριμένη περιβαλλοντική περιοχή που βρίσκεται το τεμάχιο δεν υπάρχει σήμερα δημοτικό σχολείο. Το μοναδικό προτεινόμενο νέο σχολείο της βαθμίδας αυτής προβλέπεται στο χώρο του Αρχηγείου της Αστυνομίας (Παράρτημα 1). Η γειτνίαση νηπιαγωγείου με δημοτικό σχολείο δεν αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση σύμφωνα με το Τοπικό Σχέδιο. Εφόσον οι πρόνοιες του Σχεδίου επιτρέπουν τη μη τήρηση του χωροθετικού αυτού κριτηρίου, δεν μπορεί να στηριχθεί το μέρος του λόγου άρνησης με αρ. (500) που αναφέρεται στη μη ύπαρξη «δημόσιου σχολείου» κοντά στο προτεινόμενο νηπιαγωγείο.
(γ) Για τις περιπτώσεις νηπιαγωγείων που χωροθετούνται σε περιοχές κατοικίας θα τηρούνται, στο μέγιστο δυνατό βαθμό, οι προϋποθέσεις της παραγράφου 12.13 (Παράγραφος 12.4.1 του Τοπικού Σχεδίου), στις οποίες περιλαμβάνονται και τα πρότυπα του Παραρτήματος Δ.
Τούτο δίνει την ευχέρεια στην Πολεοδομική Αρχή, να επιτρέψει με τη σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού κάποιο βαθμό απόκλισης από τις πιο πάνω προϋποθέσεις. Στη συγκεκριμένη περίπτωση το εν λόγω Υπουργείο δεν φέρει ένσταση για την απαιτούμενη ανάπτυξη (Παράρτημα 2).
(δ) Κατά την εξέταση των αιτήσεων για νηπιαγωγεία η Πολεοδομική Αρχή θα λαμβάνει υπόψη ανάμεσα σε άλλα και τον βαθμό εξυπηρέτησης μιας περιοχής και υφιστάμενα νηπιαγωγεία (Πολιτική 12.4.2). Κάθε νηπιαγωγείο θα εξυπηρετεί περιοχές ακτίνας 300-500 μέτρων περίπου (Πολιτική 12.4.1). Από την Έκθεση της Πολεοδομικής Αρχής δε φαίνεται να έχει γίνει οποιαδήποτε σχετική έρευνα.
3. Εν όψει των πιο πάνω διαπιστώσεων εισηγούμαι την αποδοχή της παρούσας Ιεραρχικής Προσφυγής και με βάση το περιεχόμενο της παραγράφου 2 πιο πάνω, εισηγούμαι όπως η Πολεοδομική Αρχή προβεί σε επανεξέταση της αίτησης."
Η πιο πάνω επιστολή φέρει σφραγίδα παραλαβής από το Υπουργείο Εσωτερικών ημερομηνίας 14/2/2007. Όμως στη συνέχεια προστέθηκαν πάνω σε αυτήν δύο χειρόγραφες σημειώσεις από δύο άγνωστους λειτουργούς ότι, "η παρούσα είναι άκυρη και αντικαταστάθηκε με τα ερ. 47-44" και "να αγνοηθεί και θα αντικατασταθεί με άλλη επιστολή". Ως αποτέλεσμα κοινοποιήθηκε στο Υπουργείο Εσωτερικών η δεύτερη επιστολή του Διευθυντή, ημερομηνίας 8/3/2007, η οποία ενώ είχε πανομοιότυπο περιεχόμενο με την προηγηθείσα, κατέληγε σε αντίθετη εισήγηση. Παραθέτω στη συνέχεια το ουσιαστικό μέρος της, στο οποίο αναφέρεται ότι,
".........................
4. Από έρευνα έχει διαπιστωθεί ότι στην περιοχή που προτείνεται το υπό αναφορά νηπιαγωγείο υπάρχουν δρόμοι του δευτερεύοντος οδικού δικτύου με πλάτος της τάξης των 12,00μ. (δρόμος που δείχνεται με κόκκινο χρώμα στο Παράρτημα Δ της Έκθεσης της Πολεοδομικής Αρχής), όπως και άλλοι δρόμοι με μικρότερο πλάτος (11μ.), αλλά με σημαντικό ρόλο στη διακίνηση οχημάτων εντός των περιβαλλοντικών περιοχών, στους οποίους η χωροθέτηση νηπιαγωγείου είναι προτιμητέα. Έχει επίσης διαπιστωθεί ότι στην περιοχή μεταξύ της Ξενοδοχειακής Σχολής και της Λεωφόρου Κυρηνείας, σε απόσταση 400μ. από το προτεινόμενο νηπιαγωγείο, υφίσταται τριτάξιο νηπιαγωγείο και παιδοκομικός σταθμός (Παράρτημα 1). Το εν λόγω νηπιαγωγείο το οποίο γειτνιάζει με δημόσιο χώρο πρασίνου και εκκλησία και εφάπτεται σημαντικού δευτερεύοντα δρόμου, βρίσκεται από χωροθετικής άποψης σε πλεονεκτικότερη θέση από το προτεινόμενο. Το εν λόγω νηπιαγωγείο κρίνεται ότι εξυπηρετεί ικανοποιητικά την πιο πάνω περιοχή δεδομένου ότι σημαντικός αριθμός οικοπέδων σ' αυτήν δεν έχουν ακόμη αναπτυχθεί. Σημειώνεται επίσης ότι, με βάση την ακτίνα των 500μ. που καθορίζει το Τοπικό Σχέδιο, το υφιστάμενο νηπιαγωγείο δύναται να εξυπηρετεί ολόκληρη την προαναφερθείσα περιοχή (περιοχή μεταξύ της Ξενοδοχειακής Σχολής και της Λεωφόρου Κυρηνείας). Εν όψει των πιο πάνω καθώς και των προβλημάτων που αναμένεται να προκαλεί το αιτούμενο νηπιαγωγείο στις ανέσεις των γειτονικών τεμαχίων (λόγω της χωροθέτησης του σε αδιέξοδο δρόμο), κρίνεται ότι δε θα πρέπει να χορηγηθεί πολεοδομική άδεια για την εν λόγω ανάπτυξη.
5. Εν όψει των πιο πάνω διαπιστώσεων, εισηγούμαι όπως η παρούσα Ιεραρχική Προσφυγή απορριφθεί και παράλληλα τροποποιηθούν οι λόγοι απόρριψης της αίτησης ως ακολούθως:
.........................."
Από την παράθεση του πιο πάνω περιεχομένου των επιστολών προκύπτει ότι στο σχετικό φάκελο υπήρχαν δύο αντίθετες γνωμοδοτήσεις και ότι η Υπουργική Επιτροπή έχει ενεργήσει με βάση συγκρουόμενα στοιχεία του φακέλου. Εξυπακούεται ότι η υιοθέτηση της μιας από τις δύο εισηγήσεις, χωρίς αναφορά στους λόγους απόρριψης της άλλης, καθιστά τη ληφθείσα απόφαση αναιτιολόγητη και η αιτιολογία που ελλείπει δεν μπορεί να συμπληρωθεί από τα στοιχεία του φακέλου. Όπως έχει υποδειχθεί στην απόφαση NEMITSAS LIMITED ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (Προσφυγή 1517/99 της 13/6/2001), με αναφορά στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 188:
"«Ελλείπουσα αιτιολογία δεν δύναται να συμπληρωθεί εκ συγκρουόμενων προς άλληλα στοιχείων του φακέλου: 377, 464(45), 295(54), διότι εν τη περιπτώσει ταύτη, η αναπλήρωσις της αιτιολογίας υπό του ακυρωτικού ενέχει ουσιαστικήν στάθμισιν μη επιτρεπτήν: 267(45). Ούτω π.χ. αναιτιολόγητος τυγχάνει απόφασις εκδοθείσα εν όψει δύο αντιθέτων γνωμοδοτήσεων αρμοδίως συνταχθεισών, μη μνημονεύουσα τον λόγον της απορρίψεως της μιας εκ τούτων: 1391(48)»).
Υπάρχει και τρίτος λόγος για τον οποίο η προσβαλλόμενη απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη.
Η Τεχνική Επιτροπή ήταν γνωμοδοτικό όργανο και τα μέλη της ενεργούσαν υπό συμβουλευτική ιδιότητα και αυτός είναι ο ρόλος που θα πρέπει να τους είχε αναγνωρίσει και ο Υπουργός.
Ωστόσο η πιο πάνω διαφωνία του εκπροσώπου του Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού φανερώνει ότι αντιμετωπίζουμε μια κατάσταση όπου υπάρχουν δύο αντίθετες γνωμοδοτήσεις και υιοθέτηση της μιας από τις δύο χωρίς αναφορά στους λόγους της απόρριψης της μιας από τις δύο.
Σε τέτοια περίπτωση η ληφθείσα απόφαση τυγχάνει αναιτιολόγητη (Βλ. Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο", 3η έκδοση, παραγ. 642. Βλ. και Σαρμά "Η Συνταγματική και Διοικητική Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας", Β΄ έκδοση, σελ. 132: "Κατά την παγία νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 482/1996, 369/1978, 1704/1981) επί απλής γνωμοδοτήσεως το αποφασίζον όργανον δεν οφείλει μεν να συμμορφωθεί προς την γνωμοδότησιν ή επί πλειόνων γνωμοδοτήσεων προς ωρισμένην εκ τούτων, πλην υποχρεούται να αιτιολογήση την απόκλισιν του από της ληφθείσης γνώμης και δη εφ' όσον η γνώμη αυτή προέρχεται εξ οργάνου συντεθειμένου εκ προσώπων, κεκτημένων ειδικάς γνώσεις και εμπειρίαν"."
Στην υπό εξέταση περίπτωση φαίνεται καθαρά ότι οι θέσεις του Διευθυντή όπως εκφράζονται στις δύο πιο πάνω επιστολές είναι αντίθετες, χωρίς να καταδεικνύονται οι λόγοι που οδήγησαν στη μεταβολή της στάσης του. Τα όσα έχουν υποβληθεί εκ μέρους των καθ'ων η αίτηση αποτελούν απλώς ισχυρισμούς και επιχειρήματα που προβάλλονται από τη δικηγόρο του διοικητικού οργάνου και δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στη διαδικασία εξέτασης της νομιμότητας της προσβαλλόμενης απόφασης (Βλ. σχετικά, J M C Polytrade v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 301, Droussiotis v. Republic (1967) 3 C.L.R. 15, Metalock (Near East) Limited v. Republic (1969) 3 C.L.R. 351, 359, Morris v. Registrar of Trade Marks (1985) 3 C.L.R. 732, 737, Georghiou and Another v. Republic (1986) 3 C.L.R. 2354, Liberty P.L.C. v. Registrar of Trade Marks (1986) 3 C.L.R. 2564 και Φράγκου ν. Δημοκρατίας (1998 3 Α.Α.Δ. 270).
Η προσφυγή επιτυγχάνει και η επίδικη απόφαση ακυρώνεται με €1.500, συν Φ.Π.Α., προς όφελος της αιτήτριας.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ