|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 2406/2006)
3 Μαρτίου, 2009
[Ε. ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
VOUROS HEALTHCARE LTD,
Αιτήτρια,
v.
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ, ΔΙΑ
ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ ΤΩΝ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΓΕΩΡΓΙΑΣ, ΦΥΣΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ ΚΑΙ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ,
Καθ' ων η Αίτηση.
_________________________
Πάνος Παναγιώτου, για Αλέκο Μαρκίδη, για την Αιτήτρια.
Ειρήνη Νεοφύτου (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ' ων η Αίτηση.
_____________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ, Δ.: Η κατακύρωση του διαγωνισμού Αρ. 27/2006 για τη συλλογή, μεταφορά, επεξεργασία και τελική διάθεση υλικών ειδικού κινδύνου και νεκρών ζώων, για περίοδο τριών μηνών από την ημερομηνία ανάθεσης, (1/9/2006 - 30/11/2006), με δυνατότητα ανανέωσης για ακόμη ένα μήνα, στην ΄Επαυλη Κομήτης Λτδ., είχε ως αποτέλεσμα την καταχώριση, στις 31/8/2006, εκ μέρους των αιτητών, ιεραρχικής προσφυγής.
Στις 11/10/2006, η Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών, (η «Αναθεωρητική Αρχή), με απόφασή της, ακύρωσε την κατακύρωση του διαγωνισμού. ΄Εκρινε ότι η Αναθέτουσα Αρχή δεν αιτιολόγησε, ως είχε καθήκον, ότι ο επιτυχών προσφοροδότης δεν ενέπιπτε στο στοιχείο 1.γ. της παραγράφου Α2.1.2 των όρων του διαγωνισμού, το οποίο προέβλεπε ότι από το διαγωνισμό δύναται να αποκλειστεί διαγωνιζόμενος, ο οποίος έχει καταδικαστεί για αδίκημα σχετικό με την επαγγελματική του διαγωγή, βάσει αποφάσεως η οποία έχει ισχύ δεδικασμένου. Επίσης, έκρινε ότι η ερμηνεία που δόθηκε από την Αναθέτουσα Αρχή στον όρο ότι «΄Ολες οι μονάδες μεταποίησης πρέπει να διαθέτουν σύστημα αποχέτευσης των λυμάτων ...», με αποτέλεσμα να θεωρήσει ότι η επιτυχούσα εταιρεία πληρούσε το συγκεκριμένο όρο του διαγωνισμού, δεν ήταν ορθή. Σημειώνεται ότι, στο χρονικό διάστημα που μεσολάβησε από την καταχώριση της ιεραρχικής προσφυγής μέχρι την έκδοση της απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής, οι καθ' ων η αίτηση ανανέωσαν προηγούμενη σύμβαση που είχαν με την εταιρεία ΄Επαυλη Κομήτης Λτδ. για το ίδιο αντικείμενο. Με την εν λόγω ανανέωση, καλύφθηκαν οι μήνες Σεπτέμβριος και Οκτώβριος του 2006.
Στις 16/10/2006, δηλαδή μερικές μέρες μετά την ακυρωτική απόφαση, συνήλθε η Επιτροπή Αξιολόγησης, (η «Επιτροπή»), για επαναξιολόγηση των προσφορών. Στην έκθεσή της, μεταξύ άλλων, αναφέρονται τα εξής:-
«Στην προκήρυξη της συγκεκριμένης προσφοράς εζητείτο να έχει χρονική διάρκεια τρεις μήνες (αρχίζοντας από 1/9/2006) με δυνατότητα ανανέωσης για ακόμα ένα μήνα αν το θεωρούσε απαραίτητο η Αναθέτουσα Αρχή.
Οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες με την προσφορά τους 5/2006 είχαν ήδη συνάψει συμφωνία με την εταιρεία '΄Επαυλη Κομήτης Λτδ' για την Συλλογή, μεταφορά επεξεργασία και τελική διάθεση υλικών ειδικού κινδύνου και νεκρών ζώων. Η συμφωνία άρχιζε την 1/3/2006 και είχε διάρκεια έξι μήνες με δυνατότητα ανανέωσης ανά μήνα για άλλους τρεις μήνες σε περίπτωση που το έκρινε αναγκαίο η Αναθέτουσα Αρχή.
Η προσφορά 5/2006 είχε γίνει με την διαδικασία της διαπραγμάτευσης χωρίς προηγούμενη προκήρυξη κατόπιν έγκρισης του Συμβουλίου Προσφορών του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος. Είχε γίνει διαπραγμάτευση με την συγκεκριμένη εταιρεία γιατί εκείνο το χρονικό διάστημα ο μόνος που μπορούσε να ανταποκριθεί ήταν η εταιρεία '΄Επαυλη Κομήτης Λτδ'.
Οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες προκήρυξαν την προσφορά 27/2006 (παρόλο που καλύπτονταν ήδη με την συμφωνία που είχαν με την εταιρεία '΄Επαυλη Κομήτης Λτδ' -προσφορά 5/2006- μέχρι την έναρξη της σύμβασης 20/2004 από την εταιρεία Sigan Management) γιατί το θεώρησαν σωστό εφόσον με επιστολή της η εταιρεία Vouros Healthcare ανακοίνωνε την έναρξη των εργασιών του δικού της αποτεφρωτήρα και παρακαλούσε όπως λαμβάνεται υπόψη σε μελλοντικές σχετικές προσφορές.
Μετά την απόφαση του Συμβουλίου Προσφορών του Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, για κατακύρωση της προσφοράς 27/2006 στην εταιρεία '΄Επαυλη Κομήτης Λτδ', η εταιρεία Vouros Healthcare προσέφυγε στην Αναθεωρητική Αρχή με αρ. ιεραρχικής προσφυγής 73/2006. Αποτέλεσμα τούτου και μέχρι την έκδοση της απόφασης της Αναθεωρητικής Αρχής ήταν να αναγκαστούν οι Κτηνιατρικές Υπηρεσίες να υπογράψουν ανανέωση της σύμβασης 5/2006 με την εταιρεία '΄Επαυλη Κομήτης Λτδ' και για τον μήνα Σεπτέμβριο και για τον μήνα Οκτώβριο. Ουσιαστικά παραμένει ένας μήνας, ο Νοέμβριος για την Συλλογή, μεταφορά, επεξεργασία και τελική διάθεση υλικών ειδικού κινδύνου και νεκρών ζώων μέχρι την έναρξη λειτουργίας του αποτεφρωτήρα της εταιρείας Sigan Management (προσφορά 20/2004).
Ως εκ τούτου η Επιτροπή Αξιολόγησης λαμβάνοντας υπόψη ότι δεν υπάρχει πλέον χρονικό διάστημα για εκτέλεση της προσφοράς 27/2006 εισηγείται την ακύρωση της σύμφωνα και με τον γενικό όρο του διαγωνισμού Α5.5.1.δ ...»
Το Συμβούλιο Προσφορών, (το «Συμβούλιο), σε συνεδρία του στις 27/10/2006, αποδεχόμενο την πιο πάνω εισήγηση, ανέφερε, μεταξύ άλλων, τα εξής:-
«Το Συμβούλιο αφού συζήτησε διεξοδικά το θέμα ενέκρινε ομόφωνα την εισήγηση της Επιτροπής Αξιολόγησης για ακύρωση του διαγωνισμού.»
Για την ακύρωση του διαγωνισμού ειδοποιήθηκαν τόσο οι αιτητές όσο και η ΄Επαυλη Κομήτης Λτδ., στην οποία είχε προηγουμένως κατακυρωθεί η προσφορά.
Οι αιτητές, με την παρούσα προσφυγή, αμφισβητούν τη νομιμότητα της ακύρωσης του διαγωνισμού. Υποστηρίζουν ότι υπήρξε παραβίαση της παραγράφου Α5.5.1, στοιχείο δ. των εγγράφων τη προσφοράς, την οποία οι καθ' ων η αίτηση επικαλέστηκαν για ακύρωση του διαγωνισμού και η οποία προβλέπει ότι:-
«Α5.5 Ακύρωση διαγωνισμού
1. Η προκήρυξη του διαγωνισμού δεν δεσμεύει την Ενδιαφερόμενη Υπηρεσία στην υλοποίηση του αντικειμένου του διαγωνισμού. Ακύρωση του διαγωνισμού δύναται να αποφασιστεί για έναν ή περισσότερους από τους ακόλουθους λόγους:
.................................................................................................................
δ. όταν οι περιστάσεις κάτω από τις οποίες προκηρύχθηκε ο διαγωνισμός έχουν διαφοροποιηθεί σε βαθμό που το αντικείμενο του διαγωνισμού να μην είναι πλέον αναγκαίο, ή
....»
Εισηγούνται οι αιτητές ότι, στην παρούσα περίπτωση, δε συνέτρεχαν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των πιο πάνω προνοιών, ούτε τα όσα αναφέρονται στην ΄Εκθεση της Επιτροπής ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα. Από την ΄Εκθεση, παραλείπεται αναφορά στη δυνατότητα που προέβλεπε ο διαγωνισμός για ανανέωση της επίδικης προσφοράς ένα μήνα μετά το Νοέμβριο του 2006, όπως επίσης ότι, κατά την επανεξέταση, ήταν γνωστό στην Επιτροπή ότι η έναρξη λειτουργίας του αποτεφρωτήρα της εταιρείας Sigan Management δε θα ετίθετο σε λειτουργία το Δεκέμβριο του 2006, λόγω αδυναμίας της εν λόγω εταιρείας.
Ο λόγος αυτός δεν ευσταθεί. Εξέταση του συνόλου των γεγονότων καταδεικνύει ότι οι προϋποθέσεις της παραγράφου Α5.5.1 των εγγράφων του Διαγωνισμού εφαρμόζονται πλήρως στην περίπτωση. Η Επιτροπή, στην ΄Εκθεσή της, αναφέρεται ρητά στη χρονική διάρκεια του διαγωνισμού και στη δυνατότητα ανανέωσής του, αν αυτό, βέβαια, κρινόταν αναγκαίο από την Αναθέτουσα Αρχή. Η Επιτροπή έλαβε υπόψη της όλα όσα είχε ενώπιόν της, προτού υποβάλει την εισήγησή της.
΄Αλλος ισχυρισμός των αιτητών είναι ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αντίκειται στον περί της Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες, ΄Εργα και Υπηρεσίες) Νόμο του 2003, (Ν. 101(Ι)/2003), (όπως έχει τροποποιηθεί), (ο «Νόμος»), και/ή στον Κ. 26(1) και/ή (4) των περί της Σύναψης Συμβάσεων (Προμήθειες, ΄Εργα και Υπηρεσίες) (Γενικών) Κανονισμών του 2004, Κ.Δ.Π. 71/2004. Στα πλαίσια του συγκεκριμένου λόγου, γίνεται επίκληση των ΄Αρθρων 56(1) και 59 του Νόμου. Υποστηρίζουν οι αιτητές πως, από τις εν λόγω πρόνοιες, προκύπτει ότι οι ακυρωτικές αποφάσεις της Αναθεωρητικής Αρχής υπέχουν θέση ακυρωτικών αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου, έτσι ώστε, μετά την ακύρωση της κατακύρωσης του διαγωνισμού στην ΄Επαυλη Κομήτης Λτδ., οι καθ' ων η αίτηση είχαν υποχρέωση να επανεξετάσουν την υπόθεση υπό το φως του πραγματικού και νομικού καθεστώτος που ίσχυε κατά το χρόνο έκδοσης της ακυρωθείσας πράξης και όχι υπό το καθεστώς που διαμορφώθηκε κατά το χρόνο της επανεξέτασης.
Ούτε αυτός ο λόγος ευσταθεί. Οι αποφάσεις της Αναθεωρητικής Αρχής είναι αποφάσεις διοικητικού οργάνου και, ως τέτοιες, δεν εξομοιώνονται με τις αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, ώστε να έχουν τα ίδια αποτελέσματα με αυτές. Κατ' αρχάς, αυτές δεσμεύουν τα μέρη στα οποία απευθύνονται. ΄Οταν είναι ακυρωτικές, οι αναθέτουσες αρχές έχουν τη διακριτική ευχέρεια είτε να συμμορφωθούν, είτε να ασκήσουν προσφυγή εναντίον τους στο Ανώτατο Δικαστήριο, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο ΄Αρθρο 60 του Νόμου. Η εμβέλεια των αποφάσεων της Αναθεωρητικής Αρχής εξετάστηκε στην AGF Trading and Engineering Ltd v. Υπουργείου Υγείας, Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις Αρ. 1257/05 και 1258/05, 4/12/07. Αποφασίστηκε, μετά από αναφορά σε πρωτόδικες αποφάσεις, ότι:-
«Τα αρμόδια διοικητικά όργανα δεν παραμένουν εσαεί δεσμευμένα προς όποια προηγούμενη κρίση τους. Είναι παγίως νομολογημένο πως μπορούν να διαφοροποιήσουν αρχικές κρίσεις, νοουμένου ότι βασίμως αιτιολογούν ειδικά τη μεταστροφή.»
Στην παρούσα περίπτωση, οι καθ' ων η αίτηση επέλεξαν να συμμορφωθούν με την απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής και να επανεξετάσουν τις προσφορές.
Μετά την εισήγηση της Επιτροπής, το Συμβούλιο, όπως είχε δικαίωμα, σύμφωνα με τον όρο Α5.5.1, στοιχείο δ, ακύρωσε το διαγωνισμό και το ερώτημα που θα πρέπει να απαντηθεί είναι κατά πόσο, υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης, η ακύρωση εδικαιολογείτο.
Είναι νομολογιακά γνωστό - (βλ. Leisureland Hotel ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 538· Odessey Agr. Air Spraying Ltd ν. Δημοκρατίας (1994) 3 Α.Α.Δ. 583 και Τουμαζής ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 408) - ότι η ανάκληση μιας διοικητικής πράξης είναι επιβεβλημένη, όταν διαπιστώνεται παρανομία, εκτείνεται, όμως, και ευρύτερα, όταν αυτή δικαιολογείται από το δημόσιο συμφέρον, με αναφορά σε συγκεκριμένο έρεισμα.
Στην Odessey Agr. Air Spraying Ltd ν. Δημοκρατίας, (πιο πάνω), αναφέρονται σχετικά τα εξής:- (σελ. 594-595)
«Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η προκήρυξη προσφορών είναι πράξη κανονιστικού περιεχομένου που δεσμεύει τη Διοίκηση, η δε ματαίωση από τη Διοίκηση της γενομένης πλειοδοσίας με τη ρητή ή σιωπηρά εγκατάλειψη της διαδικασίας των προσφορών ή με ανάκλησή της, χωρίς τη δέουσα αιτιολογία που, αντικειμενικά κρινόμενη, διαπιστώνεται ότι έγινε προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, δυνατό να ακυρωθεί δικαστικά δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος. Πρέπει επίσης να αναφέρουμε ότι η ύπαρξη στους ΄Ορους Προκήρυξης των Προσφορών όρου παρόμοιου με τον όρο 11.6 τον οποίο επικαλείται η ευπαίδευτη δικηγόρος των Εφεσιβλήτων στην παρούσα υπόθεση, δεν συνιστά από μόνη της επαρκή λόγο για την μη συμπλήρωση της διαδικασίας του διαγωνισμού με την έκδοση από τη Διοίκηση τελικής εκτελεστής πράξης κατακύρωσης της προσφοράς προς οποιοδήποτε από τους προσφοροδότες που υπέβαλαν έγκυρη προσφορά. ΄Οροι της Προκήρυξης Προσφοράς παρόμοιοι με τον όρο 11.6 στην παρούσα υπόθεση, ακόμα και στην περίπτωση που παρέχουν απεριόριστη διακριτική ευχέρεια στη Διοίκηση να μην αποδέχεται οποιαδήποτε έγκυρη προσφορά ή να ματαιώνει το διαγωνισμό με οποιοδήποτε τρόπο, δε δίδουν στη Διοίκηση δικαίωμα να ενεργεί αυθαίρετα. Αντίθετα, η άσκηση μιας τέτοιας εξουσίας υπόκειται στους περιορισμούς που θέτουν οι γενικές αρχές του Διοικητικού Δικαίου περιλαμβανομένων εκείνων της χρηστής διοίκησης. Σχετική επί του προκειμένου είναι η Αναθεωρητική ΄Εφεση αρ. 1033 LEISURELAND HOTEL ENTERPRISES LTD ν Κυπριακής Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 438.»
Στην παρούσα περίπτωση, προκύπτει, από την ΄Εκθεση της Επιτροπής, ότι η διάρκεια του συμβολαίου που θα υπέγραφε ο επιτυχών προσφοροδότης, σύμφωνα με την προκήρυξη του διαγωνισμού, έληγε την 30/11/2006, με δυνατότητα ανανέωσης για ακόμη ένα μήνα. Η δυνατότητα, βέβαια, αυτή επαφίετο στη διακριτική ευχέρεια της Αναθέτουσας Αρχής. Συνεπώς, ο χρόνος που παρέμενε ήταν μόνο ένας μήνας, ο Νοέμβριος, αφού για τους μήνες Σεπτέμβριο και Οκτώβριο η εργασία ανατέθηκε στην ΄Επαυλη Κομήτης Λτδ. Και να γίνει, έστω, δεκτό, όπως είναι η θέση των αιτητών, ότι ο αποτεφρωτήρας της εταιρείας Sigan Management δε θα μπορούσε να τεθεί σε ισχύ το Δεκέμβριο του 2006, και πάλιν τα γεγονότα φανερώνουν ότι η προσφορά δεν μπορούσε να ανανεωθεί πέραν της χρονικής διάρκειας που αναφέρεται στα έγγραφα του διαγωνισμού, δηλαδή πέραν του μηνός Δεκεμβρίου. Επομένως, αν η προσφορά κατακυρωνόταν στους αιτητές, μετά το τέλος της λήξης του συμβολαίου με τους καθ' ων η αίτηση, το οποίο θα ήταν η 30/11/2006 ή η 31/12/2006, αν ανανεωνόταν το συμβόλαιο, σε περίπτωση που ο αποτεφρωτήρας της εταιρείας Sigan Management δεν μπορούσε ακόμα να τεθεί σε ισχύ, οι καθ' ων η αίτηση θα έπρεπε να προκηρύξουν εκ νέου προσφορές για το διάστημα που μεσολαβούσε μέχρι την έναρξη λειτουργίας του. Βέβαια, από τα ενώπιόν μου στοιχεία, προκύπτει ότι ο υπό αναφορά αποτεφρωτήρας τέθηκε σε ισχύ την 1/12/2006.
Οι αιτητές προβάλλουν ακόμη ένα λόγο για ακύρωση, αυτόν της δέουσας έρευνας. Δεν προκύπτει, εισηγούνται, να εξετάστηκαν όλα τα γεγονότα πριν από τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης.
Και αυτός ο λόγος δε βρίσκω να ευσταθεί. Από τα πρακτικά του Συμβουλίου ημερομηνίας 27/10/2006, προκύπτει ότι έγινε διεξοδική συζήτηση του θέματος. Το σημαντικό, όπως το χαρακτηρίζουν οι αιτητές, ζήτημα της έναρξης της λειτουργίας του αποτεφρωτήρα της εταιρείας Sigan Management, επίσης, απασχόλησε. Η εκπρόσωπος της Επιτροπής, παρουσιάζοντας την ΄Εκθεσή της, ανέφερε, μεταξύ άλλων, ότι «... μέχρι την έναρξη της λειτουργίας του αποτεφρωτήρα της εταιρείας Sigan Management (Προσφορά αρ. 20/2004) απομένει ένας μήνας και το συμβόλαιο θα ανανεωθεί και για το Νοέμβριο». ΄Ηταν, συνεπώς, ενώπιον του Συμβουλίου, κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, ο χρόνος που παρέμενε για το διαγωνισμό. ΄Ολα τα γεγονότα, τα οποία είχαν σημασία για την άσκηση της διακριτικής εξουσίας του Συμβουλίου, εξετάστηκαν και λήφθηκαν υπόψη, έτσι ώστε ούτε ο ισχυρισμός περί πλάνης ως προς το πραγματικό καθεστώς που ίσχυε κατά τη λήψη της επίδικης απόφασης ευσταθεί.
Προβάλλουν, τέλος, οι αιτητές ότι η απόφαση όχι μόνο δε δικαιολογείται, αλλά αντίκειται και προς το δημόσιο συμφέρον, αφού είχε ως αποτέλεσμα τη διασπάθιση δημοσίου χρήματος. Η ακύρωση του επίδικου διαγωνισμού ανάγκασε τους καθ' ων η αίτηση να συνεχίσουν να χρησιμοποιούν τις υπηρεσίες του προηγούμενου προσφοροδότη, έναντι του ποσού των £Κ240,00 ανά τόνο, ενώ η δική τους προσφορά ήταν κατά πολύ χαμηλότερη - £Κ205,85 ανά τόνο.
Η γενικότητα, με την οποία προβάλλεται ο ισχυρισμός αυτός - δεν αναφέρεται ο αριθμός των τόνων, για τον οποίο θα αφορούσαν οι υπηρεσίες το Νοέμβριο - δεν παρέχει δυνατότητα εξέτασής του. Ενώπιον του Συμβουλίου, κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, υπήρχε και αυτό το στοιχείο και συνυπολογίστηκε. Η ακύρωση του διαγωνισμού, υπό τις περιστάσεις, ήταν εύλογη. ΄Αλλωστε, το αναθεωρητικό δικαστήριο δεν ασκεί πρωτογενή εξουσία αλλά έλεγχο νομιμότητας.
Η προσφυγή απορρίπτεται, με €700,00 έξοδα υπέρ των καθ' ων η αίτηση.
Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται, με βάση το ΄Αρθρο 146.4(α) του Συντάγματος.
Ε. Παπαδοπούλου,
Δ.
/ΜΠ