|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2009) 4 ΑΑΔ 106
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 1008/2006)
10 Φεβρουαρίου 2009
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
Γ.Α. ΣΤΑΜΑΤΗΣ & ΣΙΑ ΛΤΔ,
Αιτητές,
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΥΓΕΙΑΣ,
2. ΔΙΕΥΘΥΝΤΗ ΦΑΡΜΑΚΕΥΤΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
--------------------------
Στ. Παναγίδης, για τους Αιτητές.
Ε. Ζαχαριάδου (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας,
για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
--------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Το μοναδικό σημείο που εγείρεται προς εξέταση και απόφαση με τη γραπτή αγόρευση των αιτητών, παρά την έγερση και άλλων νομικών σημείων στην ίδια την προσφυγή, είναι ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει λόγω παράνομης σύνθεσης του Συμβουλίου Φαρμάκων που έλαβε την απόφαση.
Συνοπτικά, οι καθ΄ ων διά του Συμβουλίου Φαρμάκων αποφάσισαν στις 3.4.06 την επιβολή διοικητικού προστίμου στους αιτητές εκ £500 και πρόσθετου διοικητικού προστίμου εκ £20 ημερησίως για κάθε ημέρα που αυτοί συνέχιζαν να πωλούν το φαρμακευτικό προϊόν Rennie Tabs προς την εταιρεία Βάσος Ηλιάδης Λτδ. Οι αιτητές εισήγαγαν το πιο πάνω προϊόν για σειρά ετών ως αντιπρόσωποι της φαρμακευτικής εταιρείας Roche, διαθέτοντας το σε υπεραγορές και περίπτερα μέσω της εταιρείας Εύρηκα. Από το 2005, το ίδιο προϊόν αγοραζόταν από την εταιρεία Bayer, από δε τις 18.11.05, η διανομή του γινόταν από τη Βάσος Ηλιάδης Λτδ. Οι καθ΄ ων με σχετική επιστολή τους διατύπωσαν την άποψη ότι αυτή η διάθεση γινόταν κατά παράβαση του άρθρου 84(1)(γ) των περί Φαρμάκων Ανθρώπινης Χρήσης (Έλεγχος Ποιότητας, Προμήθειας και Τιμών) Νόμων του 2001-2005. Οι αιτητές αντέδρασαν πληροφορώντας τους καθ΄ ων ότι το προϊόν έχει ειδική άδεια κυκλοφορίας με βάση Ευρωπαϊκές εγγραφές, με χώρα αναφοράς το Ηνωμένο Βασίλειο στο οποίο και κυκλοφορεί ως φαρμακευτικό προϊόν της κατηγορίας GSL (General Sale List Medicine). Ως εκ τούτου πωλείται νόμιμα και ελεύθερα σε υπεραγορές, περίπτερα, ακόμη και από μηχανάκια διανομής επί πληρωμή. Παρά ταύτα οι καθ΄ ων κατέληξαν στην επιβολή του πιο πάνω διοικητικού προστίμου.
Σύμφωνα με το συνήγορο των αιτητών, το καθιδρυθέν Συμβούλιο Φαρμάκων με βάση το άρθρο 4 του πιο πάνω Νόμου αρ. 70(Ι)/01, αποτελείται από έντεκα άτομα με πρόεδρο το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Υγείας και μέλη το Διευθυντή Φαρμακευτικών Υπηρεσιών, το Διευθυντή του Γενικού Χημείου, τέσσερεις εγγεγραμμένους γιατρούς, δύο προερχόμενους από τη δημόσια υπηρεσία, και, τέσσερεις εγγεγραμμένους φαρμακοποιούς εκ των οποίων δύο προέρχονται επίσης από τη δημόσια υπηρεσία. Σύμφωνα με το άρθρο 5 του ιδίου Νόμου, το Συμβούλιο βρίσκεται σε απαρτία με την παρουσία του προέδρου και έξι μελών, συνέρχεται σε τόπο και χρόνο που ορίζει ο πρόεδρος (τουλάχιστον όμως τρεις φορές το χρόνο), οι αποφάσεις του λαμβάνονται κατά πλειοψηφία, ο δε πρόεδρος έχει και νικώσα ψήφο.
Οι αιτητές διατείνονται ότι στη συνεδρία του ημερ. 30.11.05, όταν το Συμβούλιο Φαρμάκων στη συνεδρία του αποφάσισε την ενοχή των αιτητών, ήταν παρόντες ο πρόεδρος και έξι μέλη εκ των οποίων και η Παναγιώτα Κοκκίνου, Πρώτη Φαρμακοποιός, αλλά στη μεταγενέστερη συνεδρία του ημερ. 21.3.06, όταν επιβλήθηκε η ποινή, η Π. Κοκκίνου απουσίαζε, ενώ καταγράφονταν ως παρόντες ο Δρ. Α. Πιερίδης, Διευθυντής του Νεφρολογικού Τμήματος, και ο Δρ. Κ. Ζαμπάρτας, Διευθυντής του Καρδιολογικού Τμήματος. Απορρέει από τις πιο πάνω διαφοροποιημένες συνθέσεις του Συμβουλίου Φαρμάκων στις δύο αυτές συνεδρίες του, παρανομία στη σύνθεση χωρίς μάλιστα τα επιπρόσθετα μέλη στη συνεδρία ημερ. 21.3.06 να είχαν ενημερωθεί ως προς τα προηγηθέντα. Αλλά και η μη συμμετοχή της Π. Κοκκίνου κατά τη συνεδρία που επεβλήθη η ποινή, καθιστούσε το αποτέλεσμα άκυρο εφόσον κανείς δεν θα μπορούσε να πει με ακρίβεια πώς θα τοποθετείτο αυτή ως προς την επιλογή του είδους, αλλά και την επιβολή και το ύψος της ποινής.
Οι καθ΄ ων διά της δικηγόρου των, αποδέχονται τα γεγονότα μέσα από τη δική τους γραπτή αγόρευση, αλλά δεν συμμερίζονται τη θέση περί παρανόμου συνθέσεως του Συμβουλίου Φαρμάκων διότι σε κάθε περίπτωση στις δύο συνεδρίες υπήρχε η νενομισμένη απαρτία, η οποία επαρκεί έστω και αν δεν συμμετέχουν σε κάθε περίπτωση τα ίδια μέλη. Από την άλλη, η αρχή ότι η σύνθεση ενός συλλογικού οργάνου πρέπει να παραμένει αναλλοίωτη καθ΄ όλη τη διάρκεια της συζήτησης μέχρι και τη λήψη της σχετικής απόφασης, διαφοροποιείται όταν τα μέλη τα οποία λαμβάνουν την απόφαση είναι πλήρως ενημερωμένα σχετικά με όλα τα δεδομένα που είναι αναγκαία για να ληφθεί η τελική απόφαση. Οι καθ΄ ων θεωρούν ότι η απουσία της Π. Κοκκίνου κατά την τελική συνεδρία δεν προκαλεί ρήγμα στη σύνθεση εφόσον δεν συμμετείχε απλά στη λήψη της, ενώ αντίθετα τα δύο μέλη τα οποία παρουσιάστηκαν στην τελική συνεδρία ήταν πλήρως ενημερωμένα σχετικά με όλα τα στοιχεία της διαδικασίας και μπορούσαν να αποφασίσουν και να καθορίσουν το ύψος της ποινής.
Όπως προκύπτει από τα επισυνημμένα έγγραφα στη γραπτή αγόρευση των αιτητών, αλλά και από το διοικητικό φάκελο που κατατέθηκε κατά τις διευκρινίσεις ως Τεκμ. «Α», υπήρξαν τρεις συνεδρίες του Συμβουλίου Φαρμάκων σε σχέση με το θέμα. Η πρώτη ημερ. 30.11.05 εξέτασε την έκθεση επιθεωρήτριας μετά από έλεγχο των υποστατικών της Βάσος Ηλιάδης Λτδ, κατά τον οποίο διαπιστώθηκε ότι οι αιτητές πωλούσαν το συγκεκριμένο προϊόν στην εταιρεία αυτή η οποία και δεν διέθετε άδεια χονδρικής πώλησης, το δε προϊόν δεν περιλαμβανόταν στο Δεύτερο Πίνακα του Κεφ. 254, ώστε να μπορεί να πωλείται ελεύθερα εκτός φαρμακείων. Στη συνεδρία εκείνη το Συμβούλιο Φαρμάκων με σύνθεση, όπως προαναφέρθηκε, τον πρόεδρο και έξι μέλη περιλαμβανομένης της Π. Κοκκίνου, αλλά όχι των γιατρών Πιερίδη και Ζαμπάρτα, αποφάσισε όπως ζητήσει από τους αιτητές να τερματίσουν άμεσα την παράβαση κάτω από το άρθρο 84(1)(γ) του Νόμου αρ. 70(Ι)/01, αλλά και να επιβάλει σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 97 του ιδίου Νόμου, διοικητικό πρόστιμο στους αιτητές αφού τους έδινε πρώτα την ευκαιρία να προβούν σε σχετικές γραπτές παραστάσεις. Στην ενδιάμεση συνεδρία που έγινε στις 7.3.06, ήταν παρόντες τα ίδια μέλη που ήσαν στην προηγούμενη συνεδρία, με επιπρόσθετα όμως μέλη τους γιατρούς Πιερίδη και Ζαμπάρτα. Σε αυτή τη συνεδρία το Συμβούλιο Φαρμάκων κάτω από τον θεματικό υπότιτλο «Απάντηση της ετ Γ.Α. Σταμάτης σχετικά με την πρόθεση του Συμβουλίου για επιβολή διοικητικού προστίμου», αποφάσισε να εξετάσει το θέμα στην προσεχή του συνεδρία αφού διαπίστωνε στο μεταξύ κατά πόσο οι αιτητές είχαν διακόψει την πώληση του φαρμάκου. Στην τελευταία συνεδρία ημερ. 21.3.06 όταν επεβλήθη το πρόστιμο, παρόντα, όπως προαναφέρθηκε, ήταν όλα τα μέλη που ήσαν παρόντα και στην ενδιάμεση συνεδρία ημερ. 7.3.06, πλην της Π. Κοκκίνου.
Το εγερθέν ζήτημα επιλύεται στη βάση του άρθρου 22 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158(Ι)/99, αλλά και της σχετικής νομολογίας. Το άρθρο 22, με πλαγιότιτλο «αλλαγή στη σύνθεση», προνοεί ότι η συζήτηση και η απόφαση για ορισμένο θέμα πρέπει να διεξάγεται από την αρχή μέχρι το τέλος από τα ίδια μέλη του συλλογικού οργάνου. Όπου η διαδικασία παρατείνεται σε πέραν της μιας συνεδρίες, η δε σύνθεση μετά την πρώτη συνεδρία αλλάζει με συμμετοχή ατόμων που ήταν απόντα προηγουμένως, δεν μπορεί να ληφθεί έγκυρη απόφαση κατά την τελική συνεδρία, εκτός και εάν επαναληφθεί ολόκληρη η διαδικασία και συζήτηση απαρχής. Αυτό όμως δεν είναι αναγκαίο όταν η συνεδρία ασχολήθηκε με προκαταρκτικά θέματα ή όταν τα μέλη που λαμβάνουν την τελική απόφαση έχουν πλήρως ενημερωθεί σχετικά με όλα τα στοιχεία που είναι αναγκαία.
Στο σύγγραμμα του Ε. Σπηλιωτόπουλου: «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου» 12η έκδ. Τόμος 1, σελ. 146, παρ. 129 αναφέρονται τα εξής:
«Λ ε ι τ ο υ ρ γ ί α. Όλα τα μέλη του συλλογικού οργάνου που παίρνουν την απόφαση πρέπει να έχουν παραστεί σε όλη την εξέταση της υπόθεσης, από την αρχή ως το τέλος, διότι μόνο με τον τρόπο αυτόν εξασφαλίζεται η πλήρης ενημέρωση κάθε μέλους ώστε να κριθεί η υπόθεση με τη γνώση και στάθμιση των στοιχείων που προκύπτουν κατά την εξέταση της. Εάν η εξέταση της υπόθεσης παραταθεί σε περισσότερες διαδοχικές συνεδριάσεις, η τυχόν εναλλαγή των μετεχόντων μελών δεν επηρεάζει τη νομιμότητα της σύνθεσης του συλλογικού οργάνου (ΚΔΔ/σίας άρθρο 14 § 5). Τα μέλη όμως που μετέχουν στην τελευταία συνεδρίαση και δεν μετείχαν σε προηγούμενες συνεδριάσεις πρέπει να δηλώσουν ρητώς, με δήλωσή τους που καταχωρίζεται στα πρακτικά ότι ενημερώθηκαν πλήρως ως προς τα ουσιώδη σημεία των συζητήσεων που έγιναν στις συνεδριάσεις στις οποίες δεν μετείχαν (ΚΔΔ/σίας άρθρο 5 § 2, 4205/2002).
Το αυτό απαντάται και στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 112, όπου εξηγείται ότι η συμμετοχή μελών σε συνεδριάσεις επιφέρει αλλοίωση στη σύνθεση του οργάνου, εφόσον τα μέλη αυτά δεν είχαν συμμετάσχει σε προηγούμενες συνεδριάσεις επί του αυτού θέματος.
Το όλο πλαίσιο της νομιμότητας της συνθέσεως συλλογικού οργάνου έχει εξεταστεί και αποφασιστεί από την Πλήρη Ολομέλεια στην υπόθεση Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. Δημοκρατίας μέσω Επιτροπής Προστασίας του Ανταγωνισμού (2004) 3 Α.Α.Δ. 53, όπου εξηγήθηκε ότι η κακή σύνθεση μπορεί να εμφανίζει δύο όψεις, η μια εκ των οποίων αφορά την περίπτωση όπου δεν κλήθηκαν κανονικά και νομότυπα όλα τα μέλη του συλλογικού οργάνου και η άλλη την περίπτωση της συμμετοχής μέλους σε επόμενες συνεδρίες χωρίς να είχε προηγουμένως ενημερωθεί για τα όσα είχαν λάβει χώραν στην απουσία του. Το ζήτημα της νόμιμης σύνθεσης είναι βεβαίως δημόσιας τάξης εφόσον άπτεται της εγκυρότητας και της αρμοδιότητας του οργάνου που λαμβάνει την απόφαση. (Σύνδεσμος Ασφαλιστικών Εταιρειών Κύπρου ν. Επιτροπής Προστασίας Ανταγωνισμού (2002) 3 Α.Α.Δ. 314).
Δεν χωρεί αμφιβολία ότι στα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης διαπιστώνεται καίριο πλήγμα στη νομιμότητα της σύνθεσης του Συμβουλίου Φαρμάκων κατά τη λήψη της τελικής απόφασης της επιβολής της ποινής του διοικητικού προστίμου, που είναι και η προσβαλλόμενη πράξη. Όπως έχει λεπτομερώς καταγραφεί προηγουμένως στο σκεπτικό, κατά την τελική αυτή συνεδρία ήταν παρόντες οι γιατροί Πιερίδης και Ζαμπάρτας, οι οποίο όμως ήσαν απόντες κατά την πρώτη εξέταση του θέματος στις 30.11.05, όταν διαπιστώθηκε από το Συμβούλιο Φαρμάκων η παραβίαση του άρθρου 84(1)(γ) του Νόμου αρ. 70(Ι)/01 και στην οποία επίσης λήφθηκε και η κρίσιμη απόφαση όπως το Συμβούλιο Φαρμάκων προχωρήσει να επιβάλει στους αιτητές διοικητικό πρόστιμο, μετά βεβαίως την παροχή ευχέρειας σε αυτούς να προβούν σε γραπτές παραστάσεις. Η συμμετοχή των δύο προαναφερθέντων γιατρών στην τελική απόφαση όπου αποφασίστηκε η επιβολή του προστίμου διαφοροποίησε άρδην τη σύνθεση κατά παράβαση της νομολογίας, αλλά και των προνοιών του άρθρου 22 του Νόμου αρ. 158(Ι)/99.
Πρόσθετα, η απουσία της Π. Κοκκίνου από τη συνεδρία ημερ. 21.3.06, επίσης προκαλεί ρήγμα στη σύνθεση, όσον αφορά τη νομιμότητα της, διότι ενώ είχε λάβει μέρος στη διαπίστωση της παράβασης εν τούτοις απουσίαζε από την εξέταση της επιβολής της ποινής, που ήταν άλλωστε και το ζητούμενο σε τελική κατάληξη. Με άλλα λόγια, η διαπίστωση της παράβασης στην αρχική συνεδρία ημερ. 30.11.05, ήταν διαπίστωση παράβασης μετά από συζήτηση «ορισμένου θέματος» σύμφωνα με το άρθρο 22, και είχε στόχευση την επιβολή κυρώσεων στο τέλος της ημέρας, διαφορετικά δεν θα είχε νόημα η απλή διαπίστωση της παράβασης. Όπως διαπιστώθηκε και στην υπόθεση της Πλήρους Ολομέλειας Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. Δημοκρατίας - πιο πάνω - η απουσία μέλους από τη συνεδρία της Επιτροπής Προστασίας Ανταγωνισμού όταν εκδόθηκε η απόφαση για την επιβολή ποινής, ενώ αυτό ήταν παρόν σε προηγούμενη συνεδρία, όταν κρίθηκε η ενοχή της ΑΤΗΚ, έπληττε το θεμέλιο της όλης διαδικασίας εφόσον, μεταξύ άλλων, ήταν άγνωστο πώς η παρουσία του στη συνεδρία κατά την οποία επεβλήθη η ποινή, θα ήταν δυνατό να επηρεάσει το αποτέλεσμα της απόφασης.
Η θέση της κας Ζαχαριάδου ότι υπήρχε απαρτία σε κάθε συνεδρία του Συμβουλίου Φαρμάκων, δεν βοηθά το ζήτημα ούτε θεραπεύει τη διαπιστωθείσα κακή σύνθεση, διότι η ύπαρξη απαρτίας είναι μόνο το ένα σκέλος, πρωταρχικό βεβαίως, για να μπορεί το συλλογικό όργανο να συζητήσει ορισμένο θέμα και να λάβει επί τούτου απόφαση. Η απαρτία θεωρείται, όπως αναφέρει και το άρθρο 23(1) του Νόμου αρ. 158(Ι)/99, προϋπόθεση νόμιμης συνεδρίασης του συλλογικού οργάνου. Περαιτέρω, η θέση της συνηγόρου των καθ΄ ων ότι οι γιατροί Πιερίδης και Ζαμπάρτας ήταν πλήρως ενημερωμένοι σχετικά με όλα τα στοιχεία της διαδικασίας και ήσαν επομένως σε θέση να αποφασίσουν και να καθορίσουν το ύψος της ποινής, δεν έχει έρεισμα στα ίδια τα πρακτικά των επίμαχων συνεδριών. Πουθενά στη συνεδρία ημερ. 21.3.06, δεν αναφέρεται ότι οι δύο γιατροί ενημερώθηκαν με οποιοδήποτε τρόπο και σε οποιαδήποτε έκταση για τα προηγηθέντα της επιβολής ποινής, ενώ τέτοια ενημέρωση δεν φαίνεται να έγινε ούτε στην ενδιάμεση συνεδρία ημερ. 7.3.06, όπου το μόνο που καταγράφεται σχετικά είναι ότι το Συμβούλιο Φαρμάκων αποφάσισε να εξετάσει το θέμα της επιβολής διοικητικού προστίμου σε επόμενη συνεδρία και αφού διαπιστωνόταν κατά πόσο οι αιτητές είχαν διακόψει την πώληση του φαρμάκου. Επομένως η υπόθεση Ξυστούρης ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 896, που παρέθεσε η κα Ζαχαριάδου σε σχέση με το θέμα της ενημέρωσης, δεν έχει εφαρμογή στα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης.
Η μόνη ενημέρωση που παρουσιάζεται από το διοικητικό φάκελο να είχε γίνει και αυτή όμως εκ των υστέρων ήταν στη συνεδρία ημερ. 17.10.06, όπου το Συμβούλιο Φαρμάκων και πάλι με διαφοροποιημένη σύνθεση, στην οποία δεν μετείχε ούτε η Κοκκίνου, ούτε οι δύο προαναφερθέντες γιατροί, έτυχε ενημέρωσης ότι είχε επιβληθεί πρόστιμο στους αιτητές, οι οποίοι και προσέφυγαν στο Ανώτατο Δικαστήριο (δέστε κυανούν 62 του Τεκμ. «Α»).
Κρίνεται επομένως ότι η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε με κακή σύνθεση του Συμβουλίου Φαρμάκων και πρέπει να ακυρωθεί.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με €1.500 έξοδα πλέον Φ.Π.Α. υπέρ των αιτητών και εναντίον των καθ΄ ων.
Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(β) του Συντάγματος.
Στ. Ναθαναήλ,
Δ.
/ΕΘ