|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2008) 4 ΑΑΔ 143
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
[Συνεκδικαζόμενες Υποθέσεις Αρ. 1647/2006 και 1648/2006]
17 Μαρτίου, 2008
[Γ. ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
KENΔΕΑΣ ΖΑΜΠΥΡΙΝΗΣ
Aιτητής
ν.
ΔΗΜΟΥ ΠΑΦΟΥ
Καθ' ων η αίτηση
Χρ. Γεωργιάδης για τον αιτητή και στις δυο προσφυγές.
Α. Δημητριάδης για τους καθ' ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.: Ο αιτητής διεγράφη από το Δημοκρατικό Συναγερμό και τέθηκε θέμα διαφοροποίησης στις συγκροτήσεις διαφόρων Επιτροπών του Δήμου Πάφου στις οποίες, ενόψει αυτής της ιδιότητας, διορίστηκε. Στη Διαχειριστική Επιτροπή και στην Επιτροπή Προσωπικού, αφού παρεχόταν τέτοια δυνατότητα, προσετέθη άλλο μέλος που ανήκε στο Δημοκρατικό Συναγερμό. Όμως η Εκτελεστική Επιτροπή όπως την προβλέπει το άρθρο 3(4) του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96, όπως τροποποιήθηκε, και η Επιτροπή Εργοδότησης Εργατών, όπως την προβλέπει το άρθρο 56 (βλ. και άρθρο 45) του περί Δήμων Νόμου του 1985 (Ν. 111/85 όπως τροποποιήθηκε) (ο Νόμος), είναι τριμελείς και δεν παρεχόταν δυνατότητα πρόσθετου μέλους.
Το Συμβούλιο του Δήμου, με την απόφασή του ημερομηνίας 27.6.06, με 12 ψήφους υπέρ, μια εναντίον, εκείνη του αιτητή και μια αποχή αποφάσισε την αντικατάστασή του με μέλος της δημοτικής ομάδας του Δημοκρατικού Συναγερμού και προέβη σε συνακόλουθο διορισμό. Η συνεδρία περατώθηκε με την ομόφωνη ικανοποίηση της επιθυμίας του αιτητή να διοριστεί, ως ανεξάρτητος, στην Επιτροπή Πολιτισμού. Αντικείμενο των δυο προσφυγών που άσκησε ο αιτητής, οι οποίες συνεκδικάστηκαν, είναι η αντικατάστασή του στην Εκτελεστική Επιτροπή και στην Επιτροπή Εργοδότησης Εργατών.
Ο αιτητής, με κεντρικό σημείο την άποψή του πως η προσβαλλόμενη απόφαση απέβλεψε στην παροχή ή στην κατοχύρωση δικαιώματος πολιτικού κόμματος που είναι, όπως εισηγείται, στοιχείο εξωγενές στο νομοθετικό πλέγμα που διέπει τον καταρτισμό των Επιτροπών, υποστήριξε πως η απόφαση παραβιάζει την αρχή της χρηστής διοίκησης, πως εκδόθηκε με υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας, κατά πλάνη περί το Νόμο, κατά παράβαση των αρχών της ισότητας και με πάσχουσα αιτιολογία. Οι καθ' ων η αίτηση αρνήθηκαν όλους τους ισχυρισμούς του αιτητή, τόνισαν πως εκεί που παρεχόταν η δυνατότητα παρέμεινε για να διοριστεί και ως μέλος πρόσθετης Επιτροπής και επικαλέστηκαν την επιφύλαξη στο άρθρο 45(1) του Νόμου. (βλ. και την τρίτη επιφύλαξη στο α. 44(1). Προβλέπεται σ' αυτή ότι
«. κατά τον διορισμόν των τοιούτων επιτροπών θα επιλέγωνται, κατά το δυνατόν, σύμβουλοι ανήκοντες εις όλα τα αυτοτελή κόμματα, συνασπισμούς κομμάτων, συνδυασμούς ανεξαρτήτων και ανεξάρτητοι κατ' αναλογίαν, εφ' όσον τούτο είναι δυνατόν, προς την αριθμητικήν αυτών αντιπροσώπευσιν εις το συμβούλιον».
Έθεσα στα μέρη το δημόσιας τάξης ζήτημα της εκτελεστότητας της απόφασης σε συνάρτηση και προς το έννομο συμφέρον του αιτητή και κατατέθηκαν συμπληρωματικές αγορεύσεις. Οι καθ' ων η αίτηση, με αναφορά στις νομοθετικές πρόνοιες που διέπουν το θέμα, υποστήριξαν πως η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι εκτελεστή αλλά εσωτερικό μέτρο ρύθμισης των εργασιών του Δήμου που δεν μπορεί, με έννομο συμφέρον, να ελεγχθεί στο πλαίσιο προσφυγής κατά το Άρθρο 146 του Συντάγματος. Ο αιτητής, με αναφορά στις πρόνοιες του Νόμου και στη νομολογία ως προς τη φύση της εκτελεστής διοικητικής πράξης αλλά και το έννομο συμφέρον, εισηγήθηκε πως «η αντικατάσταση μέλους μιας Επιτροπής αναπόφευκτα επηρεάζει την άσκηση του λειτουργήματος και των δικαιωμάτων του μέλους» και, επομένως, «επιφέρει έννομες συνέπειες και θίγει τον πυρήνα της σχέσης του προς την ιδιότητα του μέλους του Δημοτικού Συμβουλίου» με επακόλουθο «ηθική προσωπική βλάβη». Σ' αυτό το πλαίσιο επικαλέστηκε ως ενισχυτική της θέσης του την απόφαση του Δικαστή Φωτίου στην Παύλος Μελά ν. Δήμου Αθηένου, Προσφυγή 610/2006, ημερομηνίας 21.8.2007.
Το ανέλεγκτο των εσωτερικών μέτρων της διοίκησης είναι παγίως νομολογημένο και ενώ δεν φαίνεται να υπάρχει προηγούμενο τέτοιας υφής θα μπορούσε από τη σειρά των αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου ως προς αυτό, να σημειωθούν αποφάσεις αναφερόμενες στο εσωτερικό ζήτημα της ανάθεσης καθηκόντων. (Βλ.Chrystalla Yiallourou v. Republic (1976) 3 CLR 214, Costea v. Republic (1983) 3(A) CLR 115, Ανδρέας Σοφρωνίου ν. Δήμου Έγκωμης, Προσφυγή 815/86, ημερομηνίας 31.8.89), Συμεών ν. Δημοκρατίας (1999) 4(Β) ΑΑΔ 854, Κόκκαλου ν. Δημοκρατίας (1994) 4 ΑΑΔ 2007, Ελένη Χριστοδούλου ν. Δημοκρατίας, Προσφυγή 594/89, ημερομηνίας 22.6.1990).
Ιδιαίτερη ανάλυση του θέματος βρίσκουμε στην απόφαση της Ολομέλειας στη Vrahimis v. Republic (1984) 3(B) CLR 1428 (βλ. και Νικοδήμου ν. Δημοκρατίας (2001) 3(A) ΑΑΔ 571). Αφορούσε στην πειθαρχία στα Σχολεία και αποφασίστηκε πως ως θέμα νομικής αρχής αλλά και πολιτικής του δικαίου, δεν θα έπρεπε αυτή να υπόκειται σε δικαστική αναθεώρηση. Εξηγήθηκε συναφώς η διάκριση μεταξύ πράξεων που είναι εκτελεστές και άλλων που ως εσωτερικά μέτρα διοίκησης ή διαχείρισης, δεν υπόκεινται σε αναθεωρητικό έλεγχο. Μεταφέρω το σχετικό απόσπασμα από την απόφαση της Ολομέλειας που εξέδωσε ο Δικαστής Πικής, όπως ήταν τότε:
«Administrative law draws a distinction between declarations of the administration, definitive of the rights of the subjects and, acts of internal administration or management, having no noticeable effects in law. Only acts of the former category are subject to review. Acts of the latter category, although they may have repercussions upon freedom of movement and choice of the subject, have no bearing on his status and leave his rights unaffected. The epithet "internal" is employed to characterize acts incidental to and falling within the framework of a defined legal relationship; it is designed to denote the contrast with acts creative of a legal relationship and, therefore, executory. Professor Forsthoff, in his treatise on "The Administrative Act" (English translation by C. Heinzi, pages 10 and 11), classifies acts according to whether they are referable to a basic relationship or an operational relationship. Only acts of the former category are subject to review».
Σε μετάφραση:
«Το διοικητικό δίκαιο διακρίνει μεταξύ δηλώσεων της διοίκησης, προσδιοριστικών των δικαιωμάτων των πολιτών και πράξεων εσωτερικής διοίκησης ή διαχείρισης που δεν έχουν διακριτές επιπτώσεις κατά νόμο. Μόνο πράξεις της πρώτης κατηγορίας υπόκεινται σε αναθεώρηση. Πράξεις της δεύτερης κατηγορίας, αν και μπορεί να έχουν επιπτώσεις στην ελευθερία διακίνησης και επιλογής του πολίτη, δεν επιδρούν στην ιδιότητά του και αφήνουν τα δικαιώματά του ανεπηρέαστα. Το επίθετο «εσωτερικές» χρησιμοποιείται για το χαρακτηρισμό πράξεων παρεμφερών και που εμπίπτουν στο πλαίσιο μιας καθορισμένης νομικής σχέσης. Προορίζονται να δηλώσουν την αντιδιαστολή προς πράξεις που δημιουργούν μια νομική σχέση και, επομένως, εκτελεστές. Ο Καθηγητής Forsthoff, στο έργο του «The Administrative Act» κατατάσσει τις πράξεις ανάλογα με το κατά πόσο αναφέρονται σε κάποια βασική σχέση ή σε κάποια λειτουργική σχέση. Μόνο πράξεις της πρώτης κατηγορίας υπόκεινται σε αναθεώρηση».
Ο Νόμος αφήνει στο Συμβούλιο του Δήμου την απόφαση για τη δημιουργία Επιτροπών και, πάντως, εκεί όπου την ορισμένη Επιτροπή την προβλέπει ο Νόμος, το διορισμό των μελών που θα την απαρτίζουν. Με πρόδηλη τη δυνατότητα διαφοροποίησης. Βλέπε ειδικά τα άρθρα 44, 45 και 56 του Νόμου και το άρθρο 3(4) του Κεφ. 96. Προφανώς προς καλύτερη διεκπεραίωση αρμοδιοτήτων που κατά περίπτωση κρίνεται προσφορότερο, κατά το Νόμο ή και την κρίση του Συμβουλίου του Δήμου, αναλόγως, να διεκπεραιώνονται αντί από το ίδιο, από Επιτροπές. Αναγνώριση της δυνατότητας άσκησης αναθεωρητικού ελέγχου σε τέτοιες περιπτώσεις, θα σήμαινε αναζήτηση σκεπτικού κατάλληλου κατά περίπτωση, που θα περιλάμβανε οτιδήποτε θα μπορούσε να αναφέρεται σε επιλογή για διορισμό του ενός αντί του άλλου από τα μέλη του Συμβουλίου του Δήμου, στη μια ή στην άλλη Επιτροπή. Ακόμα και σε σχέση με τη δημιουργία των Επιτροπών αλλά και τον αριθμό των μελών τους, όπου αυτά είναι δυνητικά. Και αυτά, σε ένα τομέα όπου η όποια ρύθμιση προφανώς δεν συναρτάται προς έννομες προσωπικές διεκδικήσεις μέλους του Συμβουλίου, του οποίου το καθεστώς, όπως το προσδιορίζει η εκλογή του, ασφαλώς δεν διαταράσσεται, πολύ λιγότερο σε βαθμό που να πλήττεται ο πυρήνας του. Κάτω από το πρίσμα της νομολογίας μας, θεωρώ πως η απόφαση ως προς Επιτροπές και το ποια μέλη, κατά περίπτωση, θα αποτελούν τα μέλη τους, είναι μέτρο εσωτερικό και ως τέτοιο δεν συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη υποκείμενη σε αναθεώρηση δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Σημειώνω συναφώς τη διαφορά της παρούσας προς την Παύλος Μελά ν. Δήμου Αθηένου, (ανωτέρω). (Βλ και Κυριάκος Δρουσιώτης ν. Συμβουλίου Εμπορίας Πατατών κ.α., Προσφυγή 643/99, ημερομηνίας 31.10.00). Εκεί αναλήφθηκε δικαιοδοσία επειδή η παύση του αιτητή από ορισμένη Επιτροπή του Δήμου δεν θεωρήθηκε ότι ήταν το αποτέλεσμα της ρυθμιστικής αρμοδιότητας για καθορισμό Επιτροπών και των μελών τους αλλά κύρωση για πειθαρχικό παράπτωμα που ακριβώς ακυρώθηκε επειδή δεν του είχε δοθεί η δυνατότητα να ακουστεί. Δεν έχει η παρούσα υπόθεση τέτοια διάσταση ώστε και το θέμα να δικαιολογείται να εξεταστεί από τέτοια άποψη. Οι προσφυγές δεν είναι παραδεκτές και απορρίπτονται με €1500 συνολικά έξοδα περιλαμβανομένου και του Φ.Π.Α..
Γ. Κωνσταντινίδης, Δ.
ΜΣι.