|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2005) 4 ΑΑΔ 345
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Συνε κδικαζόμενες Υποθέσεις
Αρ. 924/2003 και 1031/2003)
12 Μαΐου, 2005
[ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
(Υπόθεση αρ. 924/2003)
ELECTROMATIC LTD,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ ΚΑΙ ΕΡΓΩΝ,
Καθ΄ ων η αίτηση.
(Υπόθεση αρ. 1031/2003)
LELLA KENTONIS INVESTMENT CO LTD,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
Καθ΄ ων η αίτηση.
- - - - - -
Μ. Γεωργίου, για τους Αιτητές στην υπόθεση αρ. 924/2003.
Μ. Καλλιγέρου, για τους Αιτητές στην υπόθεση αρ. 1031/2003.
Λ. Χριστοδουλίδου, για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Οι προσφυγές στρέφονται εναντίον της απόφασης των καθ' ων η αίτηση που λήφθηκε στις 23.7.03 και κοινοποιήθηκε στους αιτητές στις 10.9.03, με την οποία ακυρώθηκε η προσφορά αρ.129/02 για την προμήθεια συστήματος φωτοεπισήμανσης. Οι προσφυγές έχουν κοινό πραγματικό και νομικό υπόβαθρο και γι' αυτό διατάχθηκε η συνεκδίκασή τους.
Η αρχική ημερομηνία υποβολής των προσφορών ήταν η 18.10.03. Εκδόθηκαν 3 διορθωτικά έγγραφα που αφορούσαν διευκρινήσεις μετά από σχετικά ερωτήματα ενδιαφερομένων, τροποποιήσεις των όρων και παράταση της ημερομηνίας υποβολής των προσφορών μέχρι τις 8.11.02. Στις 31.10.02 το Τμήμα Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών εξέδωσε το διορθωτικό έγγραφο αρ. 3 κατόπιν έγκρισης από το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών το οποίο αφορούσε:
«(α) μείωση του ποσού εγγύησης πιστής εκτέλεσης του συμβολαίου από 10% σε 5% λόγω του ύψους της προσφοράς και της αναμενόμενης ολοκλήρωσης του έργου σε πέντε χρόνια και
(β) τροποποίηση των όρων πληρωμής ώστε να είναι δυνατή η πληρωμή της αξίας κάθε φάσης μετά την ολοκλήρωσή της.»
Η παράταση της ημερομηνίας υποβολής της προσφοράς που ζητήθηκε από δυο προσφοροδότες (από τους 43 συνολικά που είχαν ανταποκριθεί) ώστε να μελετήσουν τις αλλαγές που είχαν γίνει στις προδιαγραφές, δεν έγινε δεκτή. Ανάμεσα στους 16 προσφοροδότες που υπέβαλαν στις 8.11.02 προσφορά ήταν και η εταιρεία Εlectromatic Ltd (αιτήτρια στην προσφυγή 924/03) και η εταιρεία Lella Kentonis Investment Co Ltd (αιτήτρια στην προσφυγή 1031/03) μαζί με την ITS Computers Ltd ως κοινοπραξία.
Μετά την υποβολή των προσφορών το Τμήμα Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών απέστειλε επιστολή ημερ. 15.11.2002 σε τρεις προσφοροδότες, μεταξύ των οποίων ήταν και οι αιτητές, με την οποία τους ζητήθηκε όπως υποβάλουν το Εντυπο Συμμόρφωσης πλήρως συμπληρωμένο, σύμφωνα με τα έγγραφα του διαγωνισμού. Πέραν της δήλωσης των προσφερομένων προδιαγραφών θα έπρεπε να είχαν δηλώσει και την αντίστοιχη παραπομπή στα τεχνικά φυλλάδια που είχαν υποβάλει, αλλιώς ο Διευθυντής του Τμήματος Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών τόνιζε στους τρεις προσφοροδότες ότι σύμφωνα με την σημ. 2 του ιδίου Schedule, πιθανόν η προσφορά τους να μη λαμβανόταν υπόψη. Οι τρεις εταιρείες ανταποκρίθηκαν θετικά. Στη συνέχεια τους ζητήθηκε να παρουσιάσουν το σύστημα που είχαν προσφέρει μαζί με δείγματα και το έπραξαν.
Κατόπιν γραπτών παραπόνων διαφόρων προσφοροδοτών, ο Γενικός Λογιστής ζήτησε γνωμάτευση από το Γενικό Εισαγγελέα ο οποίος έκρινε ότι η διαδικασία που είχε ακολουθηθεί έπασχε νομικά. Θεωρώ σκόπιμο να παραθέσω απόσπασμα από την εν λόγω επιστολή /γνωμάτευση της Νομικής Υπηρεσίας:
«Το ενδιαφερόμενο Τμήμα έχει επιφέρει τροποποιήσεις στα έγγραφα των προσφορών με αριθμό διορθωτικών εγγράφων ...............
Σύμφωνα με τις συνδυασμένες πρόνοιες των Κανονισμών 6(5) και 12(3) των περί Προσφορών του Δημοσίου (Γενικών) Κανονισμών του 1999 οι οποιεσδήποτε αλλαγές ή τροποποιήσεις στα έγγραφα του διαγωνισμού, εγκρίνονται από τον Πρόεδρο του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών και γνωστοποιούνται στους πιθανούς προμηθευτές ή εργολάβους τουλάχιστον δεκαπέντε μέρες πριν από την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας υποβολής των προσφορών.
Στην προκείμενη περίπτωση η έγκριση σας δόθηκε στις 30.10.2002 με επιστολή σας ιδίας ημερομηνίας και αρ. φακ. Τ.215/82/82, δηλαδή 9 μέρες πριν την τελευταία ημερομηνία υποβολής των προσφορών.
Σύμφωνα επίσης με επιστολή του ημερ. 1.2.2003 και αρ. 129/02 το Τμήμα Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών αναφέρει ότι «δεν θεωρήθηκε ότι οι τροποποιήσεις αυτές ήταν τέτοιες που θα έπρεπε να δοθεί παράταση.»
Οι πρόνοιες των κανονισμών στους οποίους αναφέρθηκα πιο πάνω δεν αφήνουν καμιά αμφιβολία ως προς το περιεχόμενό τους. Είναι σαφές από την διατύπωση τους ότι η περίοδος των 15 ημερών που προβλέπεται ως η ελάχιστη που πρέπει να υπάρχει πριν από την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας υποβολής των προσφορών, δεν συναρτάται ή συσχετίζεται με την σοβαρότητα ή είδος των τροποποιήσεων εις τα έγγραφα των προσφορών .................
.................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .............
Επομένως, είναι η γνώμη μου ότι η απόφαση του Τμήματος Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών να μην δώσει παράταση ήταν αυθαίρετη, αδικαιολόγητη και αντίθετη προς το Νόμο.
.................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .............
Οσον αφορά το δεύτερο ζήτημα που εγείρεται στην επιστολή σας, ότι δηλαδή το Τμήμα Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών απέστειλε επιστολή σε τρεις από τους προσφοροδότες, με την οποία τους ζητήθηκε εκ των υστέρων να υποβάλουν το Εντυπο Συμμόρφωσης (Statement of Compliance) πλήρως συμπληρωμένο, αναφέρω τα ακόλουθα:
Οι πρόνοιες του Schedule 17 στo Section V των εγγράφων (παρά την μάλλον κακή διατύπωση από απόψεως Αγγλικών της σημείωσης 2) είναι επιτακτικές. Οι προσφοροδότες έχουν την υποχρέωση να υποβάλουν το Statement of Compliance πλήρως συμπληρωμένο με την προσφορά τους.
Παράλειψη να πράξουν τούτο, δίδει το δικαίωμα απόρριψης της προσφοράς τους ως μη ανταποκρινόμενης.
.................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .............
Η εξήγηση που πρόβαλε ο εκπρόσωπος του Τμήματος κατά τη συνεδρία ημερ. 28.2.2002 στο γραφείο σας, αν την αντελήφθηκα ορθά, ότι δηλαδή η παράλειψη συμπλήρωσης του Schedule 17 δεν ήταν ουσιώδης, έρχεται σε αντίφαση με το περιεχόμενο των επιστολών του ιδίου του Τμήματος προς τους τρεις αυτούς προσφοροδότες ότι «....... θα έπρεπε να είχατε δηλώσει ..........» «Σε αντίθετη περίπτωση και σύμφωνα με την σημείωση 2 του ιδίου Schedule πιθανόν η προσφορά σας να μην ληφθεί υπόψιν».
Η ως άνω ενέργεια του Τμήματος να ζητήσει δηλαδή εκ των υστέρων από τρεις προσφοροδότες να συμπληρώσουν και/ή υποβάλουν στοιχεία της προσφοράς τους που είχαν παραλείψει, αντιβαίνει τις γενικές αρχές περί ίσης μεταχείρισης των προσφοροδοτών. Στην συγκεκριμένη περίπτωση οι τρεις αυτοί προσφοροδότες έχουν τύχει ευνοϊκής μεταχείρισης σε βάρος όλων των άλλων υπολοίπων προσφοροδοτών που είχαν υποβάλει τα εν λόγω στοιχεία και έχει δώσει σ΄ αυτούς το δικαίωμα να μετατρέψουν τις προσφορές τους από πιθανόν μη ανταποκρινόμενες, σε προσφορές πλήρως ανταποκρινόμενες.
Η ως άνω ενέργεια καταστρατηγεί κάθε έννοια του ελεύθερου ανταγωνισμού, της νομιμότητας και της χρηστής διοίκησης.
.................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .................................................. .............
Ενόψει των όλων όσων αναφέρω πιο πάνω έχω τη γνώμη ότι η διαδικασία που ακολουθήθηκε μέχρι τώρα πάσχει νομικά και σε περίπτωση που οποιοσδήποτε προσφοροδότης προσφύγει στην δικαιοσύνη, πιστεύω ότι η νομιμότητα των εν λόγω ενεργειών δεν είναι δυνατόν να υποστηριχθεί.»
Στη συνέχεια ζητήθηκε από τους προσφοροδότες η παράταση των προσφορών τους μέχρι 30.5.03 και όλοι, εκτός από ένα, ανανέωσαν την ισχύ της προσφοράς τους. Δόθηκαν αλλεπάληλες εγκρίσεις για παράταση της περιόδου ισχύος των προσφορών μέχρι τις 30.9.03.
Η Τεχνική Επιτροπή του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών στην επιστολή της ημερ. 16.7.2003 αφού σχολίασε τους λόγους για τους οποίους κάποιες προσφορές ήταν εκτός προδιαγραφών καθώς και το γεγονός ότι ορισμένες άλλες δεν μπορούσαν να αξιολογηθούν πλήρως χωρίς να ζητηθούν διευκρινίσεις, κατέληξε ότι ορισμένες προσφορές έχουν ασάφειες και αποκλίσεις από τις προδιαγραφές που αναφέρονται στην έκθεση αξιολόγησης.
Το θέμα συζητήθηκε στο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών στις 23.7.2003. Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αφού μελέτησε όλα τα έγγραφα που τέθηκαν ενώπιόν του, αποφάσισε ομόφωνα ακύρωση του διαγωνισμού σύμφωνα με τον Κανονισμό 22(4)(ε).
Οι αιτητές προβάλλουν κοινούς ισχυρισμούς αμφισβητώντας τη νομιμότητα της απόφασης των καθ΄ ων η αίτηση να ακυρώσουν την επίδικη προσφορά , οι οποίοι εστιάζονται στα πιο κάτω:
Ελλειψη δέουσας έρευνας και πάσχουσα αιτιολογία που βασίστηκε σε λανθασμένη νομική γνωμάτευση.
Πραγματική και νομική πλάνη.
Παραβίαση της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του πολίτη και της καλής πίστης.
Κατάχρηση εξουσίας και υπέρβαση διακριτικής ευχέρειας.
Η δικηγόρος των καθ' ων η αίτηση στην Προσφυγή αρ. 1031/03 ήγειρε προδικαστική ένσταση ότι η αιτήτρια στερείται εννόμου συμφέροντος γιατί η προσφορά είχε υποβληθεί από τις εταιρείες Lella Kentοnis Investments Co Ltd και I.T.S.Computers ltd από κοινού ενώ την προσφυγή καταχώρησε μόνο η αιτήτρια. Στον διοικητικό φάκελο φαίνεται ότι προσφοροδότης ήταν η κοινοπραξία μεταξύ της εταιρείας των αιτητών και της εταιρείας I.T.S.Computers ltd. Στη διαδικασία προσφορών ενήργησαν από κοινού και οι δυο εταιρείες ως μια νομική οντότητα και όχι αυτοτελώς. Με τη συγκεκριμένη πτυχή του εννόμου συμφέροντος μέλους προσφοροδότριας κοινοπραξίας ασχολήθηκε ο Κωνσταντινίδης, Δ., στην Ioannou & Paraskevaides Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 1096/03, ημερ. 29.1.04 από την οποία και το πιο κάτω απόσπασμα το οποίο υιοθετώ.
«
Ό,τι συζητείται στην παρούσα, είναι η περαιτέρω ανάγκη το έννομο συμφέρον να έχει προσβληθεί ευθέως και νομίζω πως επ' αυτού η ανάλυση στο ίδιο σύγγραμμα, της Γλυκερίας Σιούτη, από τη σελ. 130, αποδίδει τα κρατούντα όπως τα βρίσκουμε στην υπόλοιπη βιβλιογραφία αλλά και στην πάγια νομολογία μας. [βλ. ενδεικτικά Οικονομίδης ν. Επιτροπής Δημόσιας Υγείας Κάτω Ακουρδάλιας (1990) 3 ΑΑΔ 928].Παραθέτω το σχετικό απόσπασμα:
«
Το έννομο συμφέρον πρέπει, εκτός από προσωπικό, να είναι και άμεσο. Αυτό σημαίνει ότι δεν αρκεί να συνδέεται με το πρόσωπο του αιτούντος αλλά ότι πρέπει επιπλέον αυτή η σύνδεση να γίνεται απευθείας. Πρέπει ο ίδιος ο αιτών να υφίσταται τη βλάβη, που προκαλεί η διοικητική πράξη ή η παράλειψη και όχι άλλο πρόσωπο, με το οποίο συνδέεται ή συνδεόταν ο αιτών με ορισμένη σχέση. Κατ΄άλλη διατύπωση, το έννομο συμφέρον πρέπει να ανήκει απευθείας σε αυτόν, που ασκεί την αίτηση ακύρωσης και όχι σε τρίτο πρόσωπο και εμμέσως μόνο στον αιτούντα.Επομένως, άμεσο είναι το
έννομο συμφέρον, το οποίο ερείδεται ευθέως σε δικαιώματα ή γενικότερα σε έννομες καταστάσεις του αιτούντος, μεταξύ δε της διοικητικής πράξης ή παράλειψης που προσβάλλεται και της βλάβης αυτού, ο οποίος επιδιώκει την ακύρωση της, υφίσταται αιτιώδης σχέση, χωρίς να παρεμβάλλεται σ΄αυτήν συμφέρον τρίτου προσώπου.Όταν στην αιτιώδη σχέση μεταξύ της προσβαλλόμενης πράξης και της βλάβης, που επικαλείται ο αιτών, παρεμβάλλεται η ενέργεια και το
συμφέρον τρίτου, τότε το έννομο συμφέρον δεν είναι άμεσο, ακόμη και εάν ενδέχεται να ζημιωθούν τα έννομα συμφέροντα του αιτούντος εμμέσως ή αντανακλαστικώς. Το έννομο συμφέρον, σε αυτή την περίπτωση, δεν είναι άμεσο αλλά ενδεχόμενο διότι τυχόν ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης δεν θα είχε ως άμεση συνέπεια την επίτευξη του στόχου του αιτούντος, ο οποίος θα αποτελούσε απλή προσδοκία.»
Η προσφεύγουσα δεν ήταν προσφοροδότης η ίδια και δεν ήταν, βεβαίως, αποδέκτης της προσβαλλόμενης πράξης. Για να χρησιμοποιήσω τη συναφή φράση από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, φορέας των δικαιωμάτων αλλά και των υποχρεώσεων ήταν η κοινοπραξία ως ενιαία οντότητα, όσο και αν αυτή δεν είχε νομική προσωπικότητα. [βλ. σχετικά την Otis Elevator (Cyprus) Ltd ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Προσφυγή 430/00 ημερομηνίας 7.2.03]. Συνεπώς, ο επηρεασμός του συμφέροντος της προσφεύγουσας δεν είναι ευθύς. Κατ΄ανάγκην διέρχεται μέσα από τον επηρεασμό του συμφέροντος της κοινοπραξίας, προς την οποία δεν είναι δυνατό να εξομοιωθεί»
Η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Αριθμός 2923/86) που παρουσίασε η ευπαίδευτη συνήγορος των αιτητών ως ενδεικτική της διαφορετικής νομολογιακής προσέγγισης επί του θέματος που επικρατεί στο ελληνικό διοικητικό δίκαιο, διαφοροποιείται. Σε αυτήν προσφεύγουν ως αιτητές τόσο η ίδια η κοινοπραξία όσο και τα μέλη της. Στην προκειμένη περίπτωση η αιτούσα δεν είναι ακυρωτικά ο άμεσα αποδέκτης της πράξης αλλά σε αυτήν επεκτείνονται οι δυσμενείς συνέπειες της πράξης μόνο λόγω της συμμετοχής της στην κοινοπραξία και όχι ευθέως. Στη βάση αυτή, αποφαίνομαι ότι οι αιτητές απέτυχαν να αποδείξουν ότι έχουν άμεσο έννομο συμφέρον προσβολής της επίδικης απόφασης. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν θίγει άμεσα ή ευθέως έννομο συμφέρον των αιτητών, αφού παρεμβάλλεται συμφέρον τρίτου.
Αναφορικά με την ουσία της υπόθεσης, παρατηρώ ότι η αλλεπάλληλη αλλαγή των όρων του διαγωνισμού και τα διορθωτικά έγγραφα φανερώνουν τουλάχιστο προχειρότητα και έλλειψη προετοιμασίας σε μια διαδικασία τόσο σημαντικών προσφορών υψηλού κόστους. Η πορεία που πήρε η υπόθεση βρισκόταν σε αντίθετη τροχιά με όσα επιτάσσει η αρχή της ίσης μεταχείρισης και του δίκαιου ανταγωνισμού που διέπουν τους δημόσιους διαγωνισμούς.
Το περιεχόμενο της γνωμάτευσης που παρατέθηκε πιο πάνω μιλά αφ' εαυτού. Οι λόγοι που καταγράφονται δεν άφηναν άλλη επιλογή στο Συμβούλιο παρά να ενεργήσει σύμφωνα με το Καν. 22(1)(ε) των περί Προσφορών του Δημοσίου Κανονισμών (Κ.Δ.Π.104/99) προς ακύρωση του διαγωνισμού και επαναπροκήρυξη του.
Η ακύρωση ή ανάκληση δημόσιου διαγωνισμού δεν είναι βέβαια εφικτή χωρίς αποχρώντα λόγο: βλ. Leisureland Hotel Enterprises Ltd ν. Δημοκρατίας κ.α. (1993) 3 Α.Α.Δ. 538, Odessey Agricultural Air Spraying Ltd ν. Δημοκρατίας κ.α. (1994) 3 Α.Α.Δ. 583 και Τουμαζής ν. Δημοκρατίας, 1997 (3) ΑΑΔ, 408, όπου συνοψίζονται οι σχετικές αρχές. Η δυνατότητα ακύρωσης ή ανάκλησης είναι δεδομένη σε περιπτώσεις όπου διαπιστώθηκε παρανομία αλλά εκτείνεται και ευρύτερα, εφόσον το δημόσιο συμφέρον το δικαιολογεί με αναφορά σε συγκεκριμένο έρεισμα. Τα νομικά σφάλματα τα οποία υπέδειξε ο Γενικός Εισαγγελέας στην επιστολή του ήταν τέτοια που αναμφισβήτητα δικαιολογούσαν την ακύρωση του διαγωνισμού. Τα όποια ιδιωτικά συμφέροντα των προσφοροδοτών που επλήττοντο από τη απόφαση αυτή δεν αναιρούν την εξουσία του Συμβουλίου λόγω υπεροχής του δημοσίου συμφέροντος.
Η θέση των αιτητών ότι δεν υπήρξε δέουσα έρευνα δεν ευσταθεί. Το Συμβούλιο κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης είχε υπόψη του όλες τις προηγηθείσες ενέργειες καθώς και την σχετική αλληλογραφία (επιστολές Γενικού Λογιστή, του Τμήματος Ηλεκτρομηχανολογικών Υπηρεσιών καθώς και επιστολές διαμαρτυρίας εκ μέρους δικηγόρων άλλων προσφοροδοτών). Είχε επίσης προηγηθεί συνεδρία ημερ. 28.2.03 στο γραφείο του Γενικού Λογιστή όπου συζητήθηκαν εκτενώς οι παρατυπίες.
Σε ότι αφορά την αιτιολογία, η υιοθέτηση από το Συμβούλιο της γνωμάτευσης του Γενικού Εισαγγελέα θεωρείται ικανοποιητική. Εξάλλου, η αντίληψη περί παρανομίας στην διαδικασία και η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος είναι διάχυτη στα πρακτικά και σε όλο το διοικητικό φάκελο.
Η προσφυγή αρ. 1031/03 κρίνεται απαράδεκτη και απορρίπτεται λόγω ελλείψης εννόμου συμφέροντος των αιτητών. Η προσφυγή αρ. 924/03 αποτυγχάνει και απορρίπτεται για τους λόγους που εξέθεσα πιο πάνω. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται. Επιδικάζονται έξοδα εναντίον των αιτητών.
ΚΡ ΑΜΒΗΣ, Δ.
ΣΦ.