|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπóθεση Αρ. 919/2003)
9 Μαίου, 2005
[ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΥΝΤΕΧΝΙΑ ΩΡΟΜΙΣΘΙΟΥ ΚΥΒΕΡΝΗΤΙΚΟΥ
ΠΡΟΣΩΠΙΚΟΥ ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΑΜΥΝΑΣ,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,
2. ΓΕΝΙΚΟΥ ΛΟΓΙΣΤΗ,
Καθ'ων η αίτηση.
Σ. Δράκος, για τους Αιτητές.
Α. Χριστοφόρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Καθ'ων η αίτηση.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ.: Με την παρούσα προσφυγή η Συντεχνία Ωρομίσθιου Κυβερνητικού Προσωπικού Υπουργείου Άμυνας (η Συντεχνία) προσβάλλει την ορθότητα της απόφασης του Γενικού Λογιστή της Δημοκρατίας της 31/7/2003, με την οποία απορρίφθηκε αίτημα της για την αποκοπή από τη μισθοδοσία των μελών της των σχετικών συνδρομών, προς όφελος της Συντεχνίας.
(α) Τα γεγονότα.
Η Συντεχνία έχει εγγραφεί σύμφωνα με τις πρόνοιες του περί Συντεχνιών Νόμου του 1965 την 28/11/1995. Μεταξύ των σκοπών της Συντεχνίας, όπως αυτοί αναφέρονται στο καταστατικό της, περιλαμβάνεται η προάσπιση των συμφερόντων, η βελτίωση της θέσης και των όρων και συνθηκών εργασίας και ζωής των μελών της και η δημιουργία ταμείου για τους σκοπούς της Συντεχνίας, μέσω συνδρομών, εισφορών, δωρεών, κοινωνικών και πολιτιστικών εκδηλώσεων και άλλων δραστηριοτήτων. Επίσης στην παράγραφο 13 του Καταστατικού αναφέρεται ότι οι οικονομικοί πόροι της Συντεχνίας είναι "η μηνιαία συνδρομή που ορίζεται σε 1% πάνω στις ολικές απολαβές του μέλους και εισπράττεται, είτε με δόσεις κάθε φορά που το μέλος παίρνει μισθό, μέσω του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους, είτε συνολικά, έναντι διπλότυπης απόδειξης, μέσα στους πρώτους τρεις μήνες του οικονομικού έτους". Το Δεκέμβριο του 1995 η Συντεχνία υπέβαλε στο Γενικό Λογιστήριο αίτημα για αποκοπή των συνδρομών των μελών της από τη μισθοδοσία τους για λογαριασμό της Συντεχνίας. Το πιο πάνω αίτημα απορρίφθηκε. Η Συντεχνία αμφισβήτησε την εγκυρότητα της πιο πάνω απόφασης με την προσφυγή Συντεχνία Ωρομίσθιου Κυβερνητικού Προσωπικού Υπουργείου Άμυνας ν. Δημοκρατίας (Προσφυγή αρ. 593/2096). Απορρίπτοντας την προσφυγή στις 9/6/1998 το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι το αίτημα για την απευθείας αποκοπή των συνδρομών από τη μισθοδοσία των μελών των αιτητών για λογαριασμό της Συντεχνίας τους δεν είχε έρεισμα στο νόμο ή σε οποιαδήποτε διάταξη κανονιστικού περιεχομένου. Επεσήμανε επίσης ότι το αίτημα εστερείτο νομικού υπόβαθρου και είχε ως στόχο την απλή εξυπηρέτηση των αιτητών, που προφανώς ήθελαν να απαλλαγούν από τη φροντίδα της είσπραξης των συνδρομών με δικούς τους μηχανισμούς και κατέληξε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ανάγεται στην εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία του κράτους και κατά συνέπεια εκφεύγει του δικαστικού ελέγχου με βάση το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Η πιο πάνω απόφαση αποτέλεσε το αντικείμενο της έφεσης Συντεχνία Ωρομίσθιου Κυβερνητικού Προσωπικού Υπουργείου Άμυνας (2001) 3 ΑΑΔ 139, στην οποία επιβεβαιώθηκε η ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης ότι καμιά νομοθετική ή κανονιστική διάταξη δεν παρείχε δικαίωμα στη διοίκηση να ικανοποιήσει την απαίτηση της Συντεχνίας.
Η Συντεχνία ακολούθως προσέφυγε στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων το οποίο απέρριψε την αίτηση.
Μετά την πιο πάνω απόρριψη οι δικηγόροι της Συντεχνίας επανέλαβαν το αίτημα για την αποκοπή των μηνιαίων συνδρομών των μελών τους με την επιστολή τους ημερομηνίας 7/2/2003, το περιεχόμενο της οποίας παραθέτω αυτούσιο:
"Αγαπητοί Κύριοι
Έχουμε οδηγίες από τους πελάτες μας Συντεχνία Ωρομίσθιου Κυβερνητικού Προσωπικού Υπουργείου Άμυνας, όπως σας αναφέρουμε τα πιο κάτω:
Με βάση τα πιο πάνω υποβάλλουμε για λογαριασμό των πελατών μας αίτημα για αποκοπή των μηνιαίων συνδρομών των μελών τους από το Γενικό Λογιστήριο του Υπουργείου Οικονομικών όπως είναι η πρακτική (established practice) σας και εφαρμόζεται σε σχέση με άλλα μέλη άλλων συντεχνιών.
Είναι πιστεύουμε δίκαιο υπό τις περιστάσεις όπως εξετάσετε το αίτημα αυτό των πελατών μας υπό το φως όλων των στοιχείων που φαίνονται από την παρούσα επιστολή, καθώς και το περιεχόμενο των επισυνημμένων εγγράφων, και το Άρθρο 28 του Συντάγματος για ίση μεταχείριση.
Περιμένουμε την απάντηση σας το συντομότερο δυνατό."
Η σύντομη απάντηση του Γενικού Λογιστή της 31/7/2003 ήταν η ακόλουθη:
"Θέμα: Αποκοπή συνδρομών μελών της Συντεχνίας Ωρομίσθιου Κυβερνητικού Προσωπικού Υπουργείου Άμυνας
Αναφέρομαι στην επιστολή σας ημερ. 7.2.2003, σχετικά με το πιο πάνω θέμα και σας πληροφορώ ότι η θέση μας εξακολουθεί να είναι η ίδια όπως αναφέρεται στην ταυτάριθμη επιστολή μας ημερ. 30.12.1999. Σχετική επίσης είναι και η προς εσάς επιστολή ημερ. 21.2.2002, του Τμήματος Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού στην αρμοδιότητα του οποίου εμπίπτει το όλο θέμα."
(β) Οι λόγοι της προσφυγής.
Με την παρούσα προσφυγή η Συντεχνία αμφισβητεί την ορθότητα της πιο πάνω απόφασης ισχυριζόμενη ότι στερείται της δέουσας αιτιολογίας, ότι στηρίζεται σε πλάνη περί τα πράγματα και/ή το Νόμο, ότι είναι αποτέλεσμα μη διεξαγωγής δέουσας έρευνας και ότι παραβιάζει το δικαίωμα της ίσης μεταχείρισης το οποίο κατοχυρώνεται με το άρθρο 28 του Συντάγματος.
(γ) Η προδικαστική ένσταση.
Οι καθ'ων η αίτηση ισχυρίζονται προδικαστικά ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι επιβεβαιωτική προηγούμενων αποφάσεων όπως αυτές διαμόρφωσαν την αρχική θέση της διοίκησης και έτσι η επιστολή των καθ'ων η αίτηση της 31/7/2003 στερείται εκτελεστού χαρακτήρα.
Οι δικηγόροι της Συντεχνίας ισχυρίζονται ότι το θέμα της εκτελεστότητας δεν έχει συμπεριληφθεί στην ένσταση και έτσι δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο εξέτασης, ότι η Συντεχνία έθεσε ενώπιον της διοίκησης νέα στοιχεία και γεγονότα τα οποία ήταν άγνωστα προηγουμένως και ότι υπάρχει άνιση μεταχείριση σε σχέση με άλλες Συντεχνίες (ΣΕΚ, ΠΕΟ, ΔΕΟΚ και ΠΑΣΙΚΥ) προς όφελος των οποίων το Γενικό Λογιστήριο αποκόπτει τις σχετικές συνδρομές από τη μισθοδοσία τους.
Οι εισηγήσεις που έχουν προβληθεί εκ μέρους της Συντεχνίας δεν μπορούν να γίνουν αποδεκτές.
Το θέμα της εκτελεστότητας μιας διοικητικής πράξης μπορεί να εξετασθεί σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας ακόμα και αυτεπάγγελτα από το Δικαστήριο, γιατί αποτελεί θέμα δημόσιας τάξης. Όπως τονίσθηκε στη Δημοκρατία ν. Ματθαίου (1990) 3 ΑΑΔ 2452, 2464,
"Θέματα δημόσιας τάξης - δικαιοδοσία του Δικαστηρίου, όπως είναι η εκτελεστότητα της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, η ύπαρξη έννομου συμφέροντος, το εκπρόθεσμο της καταχώρισης της προσφυγής, εξετάζονται και πρέπει να εξετάζονται από το Δικαστήριο αυτεπάγγελτα (ex proprio motu) - βλ., μεταξύ άλλων, Eleni Vrahimi & Another and the Republic (Attorney - General) (1967) 3 C.L.R. 691; Nikos Lambrakis v. Republic (Educational Service Committee) (1970) 3 C.L.R. 72; Cyprus Transport Co. Ltd & Another v. Republic (Permits Authority) (1970) 3 C.L.R. 163; Razis & Another v. Republic (1982) 3 C.L.R. 45)."
Αναφορικά με το ερώτημα αν η απάντηση της διοίκησης της 31/7/2003 περιέχει οποιαδήποτε εκτελεστή απόφαση θα πρέπει να τονισθεί η από το 1995-1996 υιοθέτηση αρνητικής στάσης εκ μέρους της διοίκησης στο αίτημα της Συντεχνίας. Όταν πρωτοεγέρθηκε το θέμα, ζητήθηκε η άποψη του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Κρίνω σκόπιμο να παραθέσω προς τούτο τη σχετική απάντηση του Γενικού Διευθυντή του πιο πάνω Υπουργείου της 23/9/96.
"Σύσταση νέας Συντεχνίας με τίτλο
"Συντεχνία Ωρομίσθιου Κυβερνητικού Προσωπικού
Υπουργείου Άμυνας"
Έχω οδηγίες να αναφερθώ στην αλληλογραφία που λήγει με την επιστολή σας με αρ. φακ. 9.29.05 και ημερ. 16.9.96 σχετικά με το πιο πάνω θέμα και να σας πληροφορήσω ότι:
(α) Δεν υπάρχει στον περί Συντεχνιών Νόμο οποιαδήποτε πρόνοια για αποκοπή των συνδρομών των μελών μιας συντεχνίας από το Γενικό Λογιστήριο της Δημοκρατίας για λογαριασμό της.
(β) Το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων δεν έχει υπόψη του οποιαδήποτε σύμβαση που να υποχρεώνει τον εργοδότη να αποκόπτει συνδρομές από τους εργαζόμενους του προς όφελος οιασδήποτε συντεχνίας.
(γ) Το Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων πιστεύει ότι εναπόκειται στις δύο πλευρές (συντεχνία και εργοδότης) να συμφωνήσουν, μέσα στα πλαίσια των ελεύθερων εργασιακών σχέσεων, κατά πόσο ο εργοδότης θα αποκόπτει τις συνδρομές για εξυπηρέτηση της συντεχνίας με κυριότερο σκοπό τη δημιουργία και διατήρηση καλών σχέσεων.
(δ) Παρόμοιο θέμα προέκυψε στο παρελθόν και με την Παγκύπρια Συντεχνία Νοσοκόμων (ΠΑ.ΣΥ.ΝΟ.). Αντίγραφα σχετικών εγγράφων επισυνάπτονται για εύκολη αναφορά."
Το Ανώτατο Δικαστήριο στο οποίο προσέφυγαν οι αιτητές, μετά την πρώτη απόρριψη του αιτήματος (Προσφ. Αρ. 593/96) επικρότησε την πιο πάνω τοποθέτηση του Υπουργείου Εργασίας τονίζοντας πως το αίτημα θα μπορούσε να ικανοποιηθεί μόνο στο πλαίσιο ιδιωτικής συμφωνίας μεταξύ του κράτους ως εργοδότη και των αιτητών. Το επιχείρημα ότι υπήρχε "καθιδρυμένη πρακτική" προς όφελος άλλων συντεχνιών που επικαλούνται εκ νέου στην παρούσα οι αιτητές, ως νέο στοιχείο, είχε προβληθεί και απορριφθεί, τόσο στην Προσφ. Αρ. 593/96 όσο και στην Α.Ε. αρ. 2689 που ακολούθησε, στην οποία η Ολομέλεια έκρινε ότι:
"Όπως ορθά υποδεικνύεται από το πρωτόδικο Δικαστήριο με αναφορά στη νομολογία,
"Η διαμόρφωση πολιτικής και η καθιέρωση διοικητικής πρακτικής είναι παραδεκτή ως οδηγός για διοικητικές ενέργειες εφόσον διαμορφώνεται μέσα στα πλαίσια του Νόμου και δεν αντίκειται προς τις πρόνοιες του."
(Δημοκρατία ν. Παπαφώτης, Α.Ε. 1740 της 30/5/97. Ίδε επίσης Vorkas and others v. The Republic [1984] 3 CLR 757).
Οι εφεσείοντες προσβάλλουν την υπό εξέταση απόφαση ως αντισυνταγματική γιατί πλήττει την αρχή της ισότητας. Η εισήγηση αυτή δεν ευσταθεί εφόσον διαπιστώνεται ότι ο Νόμος δεν παρείχε έρεισμα για αποκοπή μισθού ούτε αντανακλούσε διοικητική πρακτική διαμορφωμένη μέσα στα πλαίσια του Νόμου."
Όταν η Συντεχνία επανέφερε μετά την πιο πάνω απόφαση το αίτημα για την αποκοπή των συνδρομών των μελών της, ο Διευθυντής Υπηρεσίας Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού απάντησε στις 21/2/2002, ότι η αποκοπή συνδρομών δεν αποτελεί νόμιμο δικαίωμα των Συντεχνιών και υποχρέωση της διοίκησης. Η επαναφορά εκ μέρους της Συντεχνίας του ιδίου θέματος στις 7/2/2003 δεν διαφοροποιεί τα δεδομένα. Η Συντεχνία χωρίς να θέτει ενώπιον της διοίκησης οποιαδήποτε νέα στοιχεία, ζητά ουσιαστικά να επανεξετασθεί το ζήτημα, εμμένοντας στην άποψη ότι υφίσταται πρακτική "established practice" που εφαρμόζεται σε σχέση με άλλες συντεχνίες. Η απάντηση του Γενικού Λογιστή της 31/7/2003, της οποίας αξιώνεται η ακύρωση, είναι σαφώς πληροφοριακής και βεβαιωτικής φύσης και δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιέχει οποιαδήποτε εκτελεστή απόφαση. Απλά, δηλώνει την εμμονή της διοίκησης στην προηγούμενη στάση της στο αίτημα που ήταν εξ αρχής σταθερά αρνητική για τους λόγους που υποδείχθηκαν στη Συντεχνία.
Σύμφωνα με τις καθιερωμένες αρχές για να είναι δυνατή η προσβολή μιας διοικητικής απόφασης αυτή πρέπει να είναι εκτελεστή και εκτελεστή είναι η πράξη με την οποία δημιουργείται, τροποποιείται ή καταργείται μια υπάρχουσα νομική κατάσταση. (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας (1929-1959) σελ. 236-237). Ως εκ τούτου πράξεις πληροφοριακού, επεξηγηματικού και βεβαιωτικού περιεχομένου δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο προσφυγής. (Βλ. Pieris v. Republic (1983) 3 CLR 1054 και
Solomonides v. Republíc (1986) 3 CLR 1025).Στην παρούσα περίπτωση η επιστολή του Γενικού Λογιστή της 31/7/2003 απλώς επιβεβαιώνει την υφιστάμενη κατάσταση, όπως αυτή είχε διαμορφωθεί αρχικά από τη στάση της διοίκησης και τις μετέπειτα δικαστικές αποφάσεις και δεν μεταβάλλει ή τροποποιεί το νομικό καθεστώς, ούτε προσδίδει εκτελεστότητα στην υπό αμφισβήτηση απόφαση της διοίκησης. Όπως υποδείχθηκε από το Δικαστήριο στην προσφυγή 593/96, το θέμα θα μπορούσε να ρυθμιστεί μέσα στα πλαίσια σύμβασης μεταξύ της Συντεχνίας και του κράτους.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα σε βάρος της αιτήτριας Συντεχνίας.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.
/ΔΓ