|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2005) 4 ΑΑΔ 229
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθ εση Αρ. 78 /2004)
28 Μαρτίου, 2005
[ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
TRYFON DISTRIBUTORS (1988) LIMITED,
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΔΙΑ
Καθ΄ ων η αίτηση.
- - - - - -
Γ. Κολοκασίδης, για τους Αιτητές.
Δ. Κούσιου, για τους Καθ΄ ων η αίτηση.
- - - - - -
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Τον Ιούνιο 2003, όταν οι αιτητές αποφάσισαν την εισαγωγή και διάθεση των βιταμινούχων σκευασμάτων Kruger στην Κύπρο, επικοινώνησαν με τις Φαρμακευτικές Υπηρεσίες του Υπουργείου Υγείας για να πληροφορηθούν κατά πόσο τα εν λόγω προϊόντα θα εισάγονταν ως τρόφιμα ή φάρμακα και τους απάντησαν ως εξής,
«Τα προϊόντα:
Θεωρούνται φαρμακευτικά προϊόντα.
Τα προϊόντα
Δεν θεωρούνται φαρμακευτικά προϊόντα.»
Στην ίδια επιστολή οι Φαρμακευτικές Υπηρεσίες καταληκτικά ανέφεραν ότι « ...το Συμβούλιο Φαρμάκων επιφυλάσσει το δικαίωμα να αλλάξει την άποψή του στην περίπτωση που αλλάξουν οι συνθήκες ή πληροφορίες σχετικά με τα προϊόντα αυτά, συμπεριλαμβανομένου και του τρόπου με τον οποίο προωθούνται». Οι αιτητές με άλλη επιστολή τους ημερ. 11.7.03, ζήτησαν την κατάταξη του προϊόντος «Kruger Οptiform Multi-Vitamins», το οποίο επίσης δεν θεωρήθηκε φαρμακευτικό. Στην απαντητική επιστολή των καθ' ων η αίτηση διατυπώθηκαν οι ίδιες επιφυλάξεις. Οι αιτητές, περί το Σεπτέμβριο του 2003, αφού εξασφάλισαν τις αναγκαίες άδειες από τις Υγειονομικές Υπηρεσίες, εισήξαν τα εν λόγω προϊόντα ως τρόφιμα, η διάθεση των οποίων θα γίνονταν κυρίως μέσω υπεραγορών.
Μετά από σχετικό έλεγχο στην αγορά, εντοπίστηκαν προϊόντα ΚRUGER σε περίπτερο. Στη συνάντηση που ακολούθησε μεταξύ των εκπροσώπων των αιτητών και των καθ' ων η αίτηση, οι αιτητές παραδέχθηκαν την τοποθέτηση των προϊόντων σε υποστατικά εκτός φαρμακείων και εξειδικευμένων υποστατικών πώλησης συμπληρωμάτων διατροφής. Τους επιστήθηκε η προσοχή στο περιεχόμενο της εγκυκλίου ημερ. 8.11.02 στην οποία, μεταξύ άλλων, καθορίζονταν τα ανώτατα όρια βιταμινών, ιχνοστοιχείων και επιτρεπόμενων φυτικών ουσιών που μπορεί να περιέχει έναν προϊόν για να ταξινομηθεί ως συμπλήρωμα διατροφής. Στην εγκύκλιο αυτή, αναφερόταν ρητά ότι τα προϊόντα τα οποία ταξινομούνται ως συμπληρώματα διατροφής, θα πρέπει να διατίθενται μόνο μέσω φαρμακείων ή άλλων εξειδικευμένων υποστατικών. Οι καθ΄ ων η αίτηση 2 με την επιστολή ημερ. 27.10.03, κάλεσαν τους αιτητές να αποσύρουν μέχρι τις 31.10.03 τα επηρεαζόμενα προϊόντα από όλα τα μη εξουσιοδοτημένα σημεία πώλησης, διαφορετικά θα προχωρούσαν στην κατάσχεση τους. Στις 3.11.03 στάληκε στους αιτητές η πιο κάτω επιστολή από τον Έφορο του Συμβουλίου Φαρμάκων,
«Επιθυμώ να σας ενημερώσω ότι:
Τα πιο κάτω σκευάσματα:
Kruger Calcium & Vitamin C tablets
Kruger Vitamin C tablets
Kruger Calcium tablets
Kruger Multivitamins tablets
Kruger Magnesium tablets
Kruger Optiform Multi-Vitamins
θεωρούνται φαρμακευτικά προϊόντα.
Για την εισαγωγή και κυκλοφορία φαρμακευτικών προϊόντων απαιτείται Αδεια Κυκλοφορίας η οποία εκδίδεται από το Συμβούλιο Φαρμάκων. Εντυπα αιτήσεων για έκδοση άδειας κυκλοφορίας μπορείτε να προμηθεύεστε από τις Φαρμακευτικές Υπηρεσίες. Η αίτηση πρέπει να συνοδεύεται από τα απαραίτητα στοιχεία και έγγραφα.»
Μετά την πιο πάνω απόφαση, οι καθ' ων η αίτηση άρχισαν κατασχέσεις των προϊόντων από διάφορες υπεραγορές και άλλα σημεία πώλησης τους.
Στις 22.12.03 το Ανώτατο Δικαστήριο εξέδωσε προσωρινό διάταγμα αναστολής της πιο πάνω απόφασης (ημερ. 3.11.03) στα πλαίσια της προσφυγής των αιτητών αρ. 996/03 αφού διαπιστώθηκε έκδηλη παρανομία της απόφασης ως εκδοθείσα από αναρμόδιο όργανο. Στο μεταξύ, το Συμβούλιο Φαρμάκων με την πιο κάτω απόφασή του ημερ. 11.11.03 ανακάλεσε την εγκύκλιο ημερ. 8.11.02.
«3. Πώληση Βιταμινούχων Προϊόντων σε Περίπτερα και Υπεραγορές
Το ΣΦ με εγκύκλιό του ημερ. 8 Νοεμβρίου, 2002 αποφάσισε να κατατάξει τα προϊόντα των οποίων η περιεκτικότητα σε βιταμίνες και ιχνοστοιχεία δεν ξεπερνά τα όρια ασφαλείας καθώς και προϊόντα τα οποία περιέχουν επιτρεπόμενες φυτικές ουσίες, ως συμπληρώματα διατροφής με την προϋπόθεση ότι αυτά θα διατίθενται μόνο μέσω φαρμακείων ή μέσω άλλων εξειδικευμένων υποστατικών.
Εν όψει των νέων εξελίξεων και λόγω των κινδύνων που εγκυμονεί στη Δημόσια Υγεία η διάθεση των εν λόγω προϊόντων από περίπτερα και υπεραγορές το Συμβούλιο αποφάσισε να ανακαλέσει την πιο πάνω εγκύκλιο. Ως εκ τούτου τα πιο πάνω προϊόντα θα θεωρούνται φάρμακα τα οποία θα διατίθενται μέσω φαρμακείων αφού πρώτα εξασφαλίζουν άδεια κυκλοφορίας από το ΣΦ.»
Η ανάκληση της εγκυκλίου κοινοποιήθηκε στους αιτητές με την πιο κάτω επιστολή ημερ. 23.12.03,
«Κύριοι,
Επιθυμώ να σας ενημερώσω ότι για λόγους συμμόρφωσης με την απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου ημερομηνίας 22/12/03, για έκδοση προσωρινού διατάγματος ανάκλησης της απόφασης του Εφόρου του Συμβουλίου Φαρμάκων ημ. 3/11/03 επιστρέφονται στην εταιρεία σας τα προϊόντα που κατασχέθηκαν με βάση την πιο πάνω απόφαση σύμφωνα με το επισυνημμένο έντυπο.
Παρακαλώ όπως ελέγξετε τις ποσότητες που επιστρέφονται και υπογράψετε για την παραλαβή τους.
Το έντυπο επιστροφής φαρμακευτικών προϊόντων που κατασχέθηκαν και αντίγραφο της παρούσας επιστολής θα κοινοποιηθούν από τις Φαρμακευτικές Υπηρεσίες στο «Περίπτερο Κατερίνα Λτδ».
Τα υπόλοιπα προϊόντα που κατασχέθηκαν από άλλα σημεία πώλησης με βάση την πιο πάνω απόφαση, παραμένουν υπό κατάσχεση με βάση την απόφαση του Συμβουλίου Φαρμάκων ημερομηνίας 11/11/2003.
Οι ποσότητες που παραμένουν στα υποστατικά της εταιρείας σας δεν μπορούν να εκτεθούν προς πώληση προτού εξασφαλίσετε Αδεια Κυκλοφορίας και Αδεια Χονδρικής Πώλησης από το Συμβούλιο Φαρμάκων σύμφωνα με το μέρος VII του Περί Φαρμάκων Ανθρώπινης Χρήσης (Ελεγχος Ποιότητας Προμήθειας και Τιμών) Νόμου Ν.70(1) του 2001.»
Η απόφαση που ενσωματώνεται στην εν λόγω επιστολή είναι αυτή που προσβάλλεται με την παρούσα προσφυγή. Η επιστολή ημερ. 23.12.03 συνιστά πράξη κοινοποίησης, η δε κατάσχεση των προϊόντων, πράξη εκτέλεσης, της απόφασης που λήφθηκε στις 11.11.03, το κύρος της οποίας αμφισβητείται. Η τελευταία είναι απόφαση ανακλητική της εγκυκλίου ημερ. 8.11.02. Ειδικότερα, όσον αφορά τους αιτητές, η επίδικη πράξη ανακαλεί τις αποφάσεις των καθ' ων η αίτηση που τους κοινοποιήθηκαν με επιστολές ημερ. 9.6.03 και 11.7.03 με τις οποίες δεν θεωρούσαν ότι τα εν λόγω προϊόντα ήταν φαρμακευτικά.
Η νομική υπόσταση της ανακλητικής απόφασης αποτέλεσε το κατ΄ ουσίαν επίδικο θέμα της υπόθεσης. Υποστηρίχθηκε από τους αιτητές ότι η εν λόγω απόφαση είναι παράνομη ενώ αντίθετη ήταν η θέση των καθ΄ ων η αίτηση οι οποίοι υποστήριξαν τη νομιμότητα της ανάκλησης ως γενόμενη για λόγους δημοσίου συμφέροντος εφόσον το θέμα ενδιέφερε ευρύτερα τη δημόσια υγεία.
Το θέμα της ευχέρειας της διοίκησης να ανακαλεί νόμιμες διοικητικές πράξεις κατ΄ επίκληση του δημοσίου συμφέροντος πραγματεύεται, η Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου στη μελέτη της στον Τιμητικό Τόμο του Συμβουλίου της Επικρατείας Τόμος ΙΙ (σελ.377-395), από όπου και τα παρακάτω αποσπάσματα:
«Οσον αφορά εις τας λοιπάς νομίμους διοικητικάς πράξεις - ακόμη και εις τας πράξεις της διακριτικής ευχέρειας της Διοικήσεως - που εδημιούργησαν διοικητικάς καταστάσεις και πάλιν γίνεται δεκτόν ότι η Διοίκησις δεν ημπορεί να τας ανακαλή ελευθέρως. Ισχύει, δηλαδή, το μη ανακλητόν τούτων.
Εν τούτοις, ο κανών αυτός κάμπτεται εις ωρισμένας περιπτώσεις εφ΄ όσον συντρέχουν λόγοι οι οποίοι αίρουν το «αμετάκλητον» των νομίμων πράξεων. Οι λόγοι αυτοί είναι δυνατόν να ενυπάρχουν εις το περιεχόμενον της πράξεως (πράξις υπό την επιφύλαξιν της ανακλήσεως, συναίνεσις του διοικουμένου, ανεκπλήρωτος όρος), οπότε είναι ευνόητος η ανάκλησις της πράξεως και δεν γεννώνται πολλαί δυσχέρειαι. Αλλ΄ είναι δυνατόν, επίσης, οι λόγοι ανακλήσεως να κείνται εκτός του περιεχομένου της πράξεως. Τοιαύται περιπτώσεις είναι : Αφ΄ ενός μεν η ανάκλησις της νομίμου πράξεως διότι μετεβλήθη η νομική ή η πραγματική κατάστασις, η οποία απετέλεσε την προϋπόθεσιν της εκδόσεως της πράξεως, αφ΄ ετέρου δε η ανάκλησις της νομίμου πράξεως διά λόγους δημοσίου συμφέροντος.»
Η νομολογία αποδέχεται ότι η ανάκληση
είναι νόμιμη εφ΄ όσον επιβάλλεται για λόγους δημόσιου συμφέροντος, ανεξαρτήτως χρόνου έκδοσης, κύρους και τυχόν κτηθέντων από αυτή δικαιωμάτων, είτε από το πρόσωπο στο οποίο αφορά, είτε από τρίτους (Ιωακείμ κ.α. ν. Δήμου Λευκωσίας, Υποθ. Αρ. 97/95, ημερ. 27.9.1996). Βέβαια, το σύμφυτο δικαίωμα της διοίκησης για ανάκληση διοικητικών πράξεων, προσλαμβάνει τη μορφή καθήκοντος για επανεξέταση ληφθείσας απόφασης, εφόσον προκύπτουν νέα γεγονότα που διασαλεύουν το θεμέλιο της απόφασης.Στην προκειμένη περίπτωση, οι καθ' ων η αίτηση δεν ανακάλεσαν παράνομη πράξη αλλά επανεκτίμησαν την κατάταξη των εν λόγω συμπληρωμάτων διατροφής λόγω επιγενόμενης παράβασης του όρου που αφορούσε στους επιτρεπόμενους χώρους διάθεσης τους. (Σχετικός όρος υπό τον τίτλο «ΚΑΤΑΤΑΞΗ ΠΡΟΙΟΝΤΩΝ» στην εγκύκλιο ημερ. 8.11.02 προνοούσε ότι «Τα προϊόντα τα οποία ταξινομούνται ως «συμπληρώματα διατροφής», θα πρέπει να διατίθενται μόνο μέσω φαρμακείων ή άλλων εξειδικευμένων υποστατικών»)*.
Οι αιτητές διέθεταν τα προϊόντα μέσω υπεραγορών και περιπτέρων παραβιάζοντας αυτό τον όρο ενώ ήταν γνωστό σε αυτούς ότι σε περίπτωση που άλλαζε ο τρόπος με τον οποίο προωθούνταν, ήταν ενδεχόμενη η αναθεώρηση της κατάταξής τους. Η ίδια η ανακληθείσα πράξη κατέληγε ως εξής: «Σας πληροφορώ επίσης ότι το Συμβούλιο Φαρμάκων επιφυλάσσει το δικαίωμα να αλλάξει την άποψη του στην περίπτωση που αλλάξουν οι συνθήκες ή πληροφορίες σχετικά με τα πιο πάνω προϊόντα συμπεριλαμβανομένου και του τρόπου με τον οποίο προωθούνται».
Συνάγεται ότι οι λόγοι της ανάκλησης ενυπήρχαν στο περιεχόμενο της ίδιας της πράξης ως εκ της πιο πάνω επιφύλαξης. Επίσης η επίδικη ανάκληση, ως ανάκληση νομίμου πράξεως, φαίνεται να υποστηρίζεται από την ανάγκη προάσπισης της δημόσιας υγείας, η οποία τίθεται σε κίνδυνο με την ανεξέλεγκτη πώληση βιταμινούχων σκευασμάτων από μη εγκεκριμένα υποστατικά χωρίς τις συμβουλές κάποιου φαρμακοποιού.
Η
ανάκληση νόμιμης πράξης ευμενούς προς το διοικούμενο δεν επιτρέπεται, αν η ανάκληση στηρίζεται σε μεταγενέστερη διαφορετική εκτίμηση των δεδομένων που υπήρχαν κατά την έκδοσή της και επί των οποίων η πράξη στηρίζεται (Κυνηγού κ.α. ν. Δημοκρατίας (1998) 3 ΑΑΔ 472). Αντίθετα επιτρέπεται κατ΄ εξαίρεση, για λόγους δημοσίου συμφέροντος.Η αντίθεση προς το δημόσιο συμφέρον μπορεί να στηρίζεται σε στοιχεία μεταγενέστερα εκείνων που υπήρχαν κατά την έκδοση της
πράξης, αλλά και στην ουσιαστική επανεκτίμηση των πραγματικών περιστατικών και συνθηκών που υπήρχαν ή συνέτρεχαν κατά την έκδοση της πράξης (ΣτΕ 441/1984, 3818/1987, 4084/1988. Βλ. επίσης Ε. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, έκτη έκδοση, 1993, σελ. 178).Η ανακλητική απόφαση θα πρέπει να εξειδικεύει επαρκώς τη σύγκρουση της ανακαλούμενης
πράξης με το δημόσιο συμφέρον (Στεφανίδης κ.α. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367). Απλή επίκληση λόγων δημοσίου συμφέροντος ως προϋπόθεση της ανάκλησης νόμιμης πράξης δεν αρκεί. Το δημόσιο συμφέρον θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά έτσι που να αποκαλύπτεται ο συλλογισμός και να επιτρέπεται ο δικαστικός έλεγχος (Panayiotis Georgiou (Catering) Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 221). Θα πρέπει μάλιστα να δίδεται και ειδική αιτιολογία (G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 116/89, ημερ. 25.4.1990).Αιτιολόγηση σημαίνει ότι η
ανάκληση θα πρέπει να περιέχει λεπτομερώς τα συγκεκριμένα περιστατικά που συγκροτούν την κατά νόμο έννοια του επικαλούμενου δημόσιου συμφέροντος που αποτελεί το νόμιμο έρεισμα της ανάκλησης (ΣτΕ 2413/1971, 3065/1977, Ζίττης κ.α. ν. Δημοκρατίας (2000) 3 ΑΑΔ 198).Το Δικαστήριο ελέγχοντας τους λόγους δημοσίου συμφέροντος, εξετάζει κατά πόσο τα περιστατικά που επικαλείται η διοίκηση, συγκροτούν την έννοια του εκάστοτε κατά νόμο σκοπούμενου συμφέροντος. Ελέγχει περαιτέρω αν η κρίση της διοίκησης περί της συνδρομής των περιστατικών των οποίων γίνεται επίκληση, βρίσκει έρεισμα στα στοιχεία του φακέλου. Τέλος ελέγχεται κατά πόσον οι λόγοι δημόσιου συμφέροντος προτείνονται για πρώτη φορά κατά την
ανάκληση ή είχαν ήδη εκτιμηθεί και ληφθεί υπ΄ όψιν κατά την έκδοση της ανακαλούμενης πράξης (Ζίττης κ.α. ν. Δημοκρατίας (ανωτέρω). Βλέπε ακόμη Δήμητρας Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, «Το δημόσιον συμφέρον και η ανάκλησις των διοικητικών πράξεων», Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979, ΙΙ, σελ. 355 και επ.).Η αναφορά στους λόγους προστασίας της δημόσιας υγείας είναι συγκεκριμένη και διασταυρώνεται πλήρως από τα στοιχεία του φακέλου. Οι λόγοι που οδήγησαν στην ανάκληση της απόφασης εκτίθενται εκτενέστερα στην επιστολή των καθ΄ ων η αίτηση ημερ. 27.10.03 όπου αναφέρεται,
«Το θέμα θεωρείται πολύ σοβαρό και εγκυμονεί κινδύνους για τη δημόσια υγεία για τους πιο κάτω λόγους:
Μερικά προϊόντα τα οποία είχαν καταταχθεί μη φαρμακευτικά, προωθούνται με τρόπο που τα κατατάσσει ως φαρμακευτικά για τα οποία απαιτείται άδεια κυκλοφορίας από το Συμβούλιο Φαρμάκων (π.χ. Calcium + Vitamin C).»
Το ακυρωτικό Δικαστήριο από τη στιγμή που διαπιστώνει ότι η ανάκληση οφειλόταν σε λόγους δημοσίου συμφέροντος δεν υπεισέρχεται σε έλεγχο σκοπιμότητας, δηλαδή αν θα μπορούσε να εξυπηρετηθεί ο συγκεκριμένος σκοπός και με άλλο τρόπο.
Θα πρέπει επίσης να αναφερθεί ότι το νομοθετικό κενό που υπήρχε κατά τον ουσιώδη χρόνο ως προς τα συμπληρώματα διατροφής ήρθαν να καλύψουν οι Περί Συμπληρωμάτων Διατροφής Κανονισμοί του 2004 (Κ.Δ.Π 449/04). Ο τρόπος που μεταχειρίστηκε η Διοίκηση το θέμα δικαιώνεται από την υφιστάμενη πλέον νομοθεσία αφού ο Καν. 10 προνοεί:
«10. Τηρουμένων των μεταβατικών διατάξεων του Κανονισμού 17, κανένα άλλο κατάστημα εκτός από φαρμακεία ή εξειδικευμένα καταστήματα πώλησης συμπληρωμάτων διατροφής δεν δύναται να διαθέτει ή/και πωλεί συμπληρώματα διατροφής.»
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται.
Α. ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.
ΣΦ.