|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Υπόθεση Αρ. 423/2003)
9 Φεβρουαρίου, 2005
[ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤA ΑΡΘΡA 23, 25, 26, 28, 29 KAI 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΛΕΚΤΩΡ ΦΑΡΜΑΚΕΥΤΙΚΗ ΛΤΔ ΚΑΙ ΑΛΛΟΙ,
Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΥΓΕΙΑΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
____________________
Αχ. Δημητριάδης με Γ. Σεραφείμ, για τους Αιτητές.
Ε. Ζαχαριάδου (κα.), για τους Καθ' ων η αίτηση.
____________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Δ.: Οι αιτητές είναι νομικά ή φυσικά πρόσωπα τα οποία ασχολούνται με την εισαγωγή, πώληση και διανομή φαρμακευτικών προϊόντων και έχουν σχετικές άδειες χονδρικής πώλησης τέτοιων προϊόντων. Είναι επίσης μέλη του Συνδέσμου Φαρμακευτικών Εταιρειών Κύπρου ο οποίος υπάγεται στο Κυπριακό Εμπορικό και Βιομηχανικό Επιμελητήριο.
Με την αίτηση τους ζητούν τις εξής θεραπείες:
"(A) Δήλωση και/ή Απόφαση και/ή Διάταγμα του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση και/ή το διάταγμα των Καθ΄ ων η Αίτηση που περιέχεται στην ΚΔΠ 197/2003 και δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας αρ. 3686 στις 28.2.2003 για τους λόγους που αναφέρονται πιο κάτω είναι άκυρη και/ή παράνομη και/ή εστερημένη οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος, ΚΑΙ/΄Η
(Β) Δήλωση και/ή Απόφαση και/ή Διάταγμα του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση και/ή η γνωστοποίηση των Καθ΄ων η Αίτηση, η οποία περιέχεται στην ΚΔΠ 198/2003 και που δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας αρ. 3686 στις 28.2.2003 για τους λόγους που αναφέρονται πιο κάτω είναι άκυρη και/ή παράνομη και/ή εστερημένη οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος, ΚΑΙ/΄Η
(Γ) Δήλωση και/ή Απόφαση και/ή Διάταγμα του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση και/ή η γνωστοποίηση και/ή το διάταγμα των Καθ΄ ων η Αίτηση, η οποία περιέχεται στο επισυναπτόμενο ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ Α και που απεστάλει ταχυδρομικώς από τους Καθ΄ ων η Αίτηση και παρελήφθει από τους Αιτητές κατά ή περί την 30η Απριλίου 2003 είναι άκυρη και/ή παράνομη και/ή εστερημένη οποιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος, ΚΑΙ/΄Η
(Δ) Οποιοδήποτε άλλο διάταγμα ή θεραπεία μέσο, που το Σεβαστό Δικαστήριο θα θεωρήσει εύλογο και δίκαιο υπό τις περιστάσεις.»
Κατά τους αιτητές, οι καθ΄ ων η αίτηση ενήργησαν καθ΄ υπέρβαση και/ή κατάχρηση εξουσίας και αντίθετα προς τις αρχές του διοικητικού δικαίου και του Συντάγματος. Περιπλέον, σύμφωνα με τις θέσεις των αιτητών, οι καθ΄ ων η αίτηση ενήργησαν υπό καθεστώς πλάνης περί τα πράγματα και/ή τον Νόμο και στηρίχθηκαν σε πεπλανημένη ή λανθασμένη βάση και/ή κριτήρια και/ή παρέλειψαν να διεξαγάγουν τη δέουσα έρευνα και οι αποφάσεις τους στερούνται αιτιολογίας.
Στην ένσταση των καθ΄ ων η αίτηση αναφέρονται τρεις προδικαστικές ενστάσεις:
(α) Ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη επειδή προσβάλλονται κανονιστικές διοικητικές πράξεις.
(β) Ότι η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη, και
(γ) ΄Οτι οι αιτητές προσβάλλουν αριθμό πράξεων οι οποίες δεν είναι συναφείς.
΄Ανευ βλάβης των προαναφερομένων προδικαστικών ενστάσεων, οι καθ΄ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις και/ή αποφάσεις λήφθηκαν ορθά και νόμιμα, σύμφωνα με τις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος και κατ΄ εφαρμογή των σχετικών νόμων και κανονισμών μετά από τη δέουσα έρευνα και άσκηση της διακριτικής εξουσίας των καθ΄ ων η αίτηση, αφού λήφθηκαν υπόψη όλα τα σχετικά γεγονότα και περιστατικά της υπόθεσης. Κατά τους καθ΄ ων η αίτηση οι προσβαλλόμενες πράξεις και/ή αποφάσεις είναι πλήρως και δεόντως αιτιολογημένες και δεν λήφθηκαν καθ΄ υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας.
Η δεύτερη προδικαστική ένσταση, ότι δηλαδή η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη, έχει εγκαταλειφθεί και ορθά εφόσον οι προσβαλλόμενες αποφάσεις δημοσιεύτηκαν στις 28.2.2003 και η προσφυγή καταχωρήθηκε στις 13.5.2003, δηλαδή εντός της χρονικής προθεσμίας των 75 ημερών.
Απασχόλησε το Δικαστήριο κατά πρώτο λόγο η πρώτη προδικαστική ένσταση σύμφωνα με την οποία οι προσβαλλόμενες πράξεις είναι Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις και όχι Ατομικές Διοικητικές Πράξεις και ως εκ τούτου δεν είναι δυνατό να προσβληθούν με αίτηση δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Ο Υπουργός Υγείας ενήργησε με βάση τον Περί Φαρμάκων Ανθρώπινης Χρήσης (΄Ελεγχος Ποιότητας, Προμήθειας και Τιμών) Νόμο του 2001 (Ν 70(Ι)/2001). Το άρθρο 88 του προαναφερόμενου Νόμου δίνει εξουσία στον Υπουργό Υγείας με διάταγμα που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, μεταξύ άλλων, να καθορίζει το ανώτατο ποσοστό κέρδους από τη χονδρική και τη λιανική πώληση φαρμακευτικών προϊόντων. Επίσης ο Υπουργός έχει εξουσία να μειώνει ή να καθηλώνει τις τιμές φαρμακευτικών προϊόντων (Δέστε άρθρο 88(2) (α) και (β) του Νόμου 70(Ι)/2001). Το άρθρο 89 προνοεί τα κριτήρια για τον καθορισμό της μέγιστης δυνατής τιμής των φαρμακευτικών προϊόντων, δηλαδή τα κριτήρια που οφείλει να λάβει υπόψη, μεταξύ άλλων, ο Υπουργός ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχει το άρθρο 88. Το άρθρο 89 (6) του ιδίου Νόμου προνοεί ότι ο Υπουργός με γνωστοποίηση που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας έχει εξουσία να γνωστοποιεί τυχόν ιδιαίτερα κριτήρια και μεθόδους σχετικά με τις τιμές φαρμακευτικών προϊόντων.
Στις 28.2.2003 δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας υπ΄ αρ. 3686 η Κ.Δ.Π. 197/2003 με την οποία ο Υπουργός Υγείας, ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχονται από το άρθρο 88(2) (α) του προαναφερομένου Νόμου, όπως τροποποιήθηκε, εξέδωσε διάταγμα στο οποίο το ανώτατο ποσοστό κέρδους το οποίο μπορεί να αποκομισθεί από χονδρική πώληση οποιονδήποτε φαρμακευτικών προϊόντων καθορίζεται σε 25% λογιζόμενο πάνω στη βασική τους τιμή. Το διάταγμα τίθετο σε ισχύ την 1.5.2003. Στις 28.2.2003 επίσης δημοσιεύτηκε στην ίδια Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας η Κ.Δ.Π. 198/2003, δηλαδή γνωστοποίηση σύμφωνα με το άρθρο 89(6) του προαναφερομένου Νόμου με την οποία ο Υπουργός Υγείας γνωστοποιούσε τα ειδικότερα κριτήρια και μέθοδο σχετικά με τις τιμές φαρμακευτικών προϊόντων.
Είναι θεμελιωμένο ότι υπάρχει διάκριση μεταξύ των Κανονιστικών Πράξεων και των Ατομικών Διοικητικών Πράξεων. Οι Κανονιστικές Πράξεις θέτουν κανόνες που κατά το πλείστο είναι κανόνες δικαίου και δημιουργούν καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Αντίθετα οι Ατομικές Διοικητικές Πράξεις δημιουργούν υποκειμενικές νομικές καταστάσεις, δηλαδή εξατομικεύουν τον κανόνα και τον προσαρμόζουν στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση (Δέστε Νίκου Χρ. Χαραλάμπους, «Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης», Δεύτερη έκδοση αναθεωρημένη και συμπληρωμένη, σελ. 236-238). Το χαρακτηριστικό γνώρισμα της Κανονιστικής Πράξης, το οποίο τη διακρίνει από την Ατομική, είναι η γενικότητα. Δεν πρόκειται για αριθμητική αλλά για εννοιολογική γενικότητα που παρέχει στη διοικητική πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της όχι σε συγκεκριμένες ατομικές περιπτώσεις αλλά σε περιπτώσεις αόριστες που είτε υπάρχουν είτε δυνατόν να υπάρξουν στο μέλλον. Το νομικό περιεχόμενο της Κανονιστικής Πράξης δεν εξαντλείται με μια και μόνη εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις γενικές προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη (Δέστε Lanitis Farm Ltd v. Δημοκρατίας (1982) 3 Α.Α.Δ. 124, Σοφοκλής Δημητριάδης και Υιός και ΄Αλλοι ν. Δημοκρατίας (1969) 3 Α.Α.Δ. 557 και Dhali Hogs v. Δημοκρατίας (1984) 3 Α.Α.Δ. 905).
Υπάρχουν πράξεις που παρά το ότι απευθύνονται σε μεγάλο αριθμό ατόμων δεν θεωρούνται ως Κανονιστικές διότι δεν πληρούν το κριτήριο της εννοιολογικής γενικότητας, δηλαδή δεν υπάρχει η δυνατότητα εφαρμογής τους σε αόριστο αριθμό περιπτώσεων. Τέτοιες πράξεις χαρακτηρίζονται ως σύνολο Ατομικών Διοικητικών Πράξεων ή Ατομικές Πράξεις γενικού περιεχομένου (Δέστε Π.Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Δεύτερη έκδοση αναθεωρημένη και συμπληρωμένη, σελ. 190-192).
Στην υπόθεση Dhali Hogs (ανωτέρω) τονίστηκε ότι πράξεις νομοθετικής φύσεως δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Στην υπόθεση Lanitis Farm Ltd (ανωτέρω) έγινε αναφορά στο σύγγραμμα Στασινοπούλου, Το Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων (1951) όπου στη σελ. 105 επεξηγούνται οι Κανονιστικές Πράξεις Νομοθετικής Φύσεως. Τέτοιες πράξεις, όπως αποφασίστηκε στην υπόθεση εκείνη, δεν υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Στην υπόθεση Ελένη Γεωργίου κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Υποθ. αρ. 576/96, ημερ. 8.8.97 το ζήτημα που απασχόλησε το Δικαστήριο ήταν η εγκυρότητα γνωστοποίησης με την οποία επιβάλλετο το κλείσιμο των φαρμακείων των αιτητών (Παγκύπριου Συνδέσμου Φαρμακοποιών, Ιδιοκτητών Φαρμακείων) τα Σάββατα τα καθορισμένα στη γνωστοποίηση κατά την περίοδο της ισχύος της γνωστοποιήσεως που ήταν 1.5.96 - 30.9.96. Παρατηρήθηκε ότι η προαναφερόμενη γνωστοποίηση παρουσίαζε απόλυτη ταυτοσημία με την ατομική διοικητική πράξη δημιουργώντας υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Στην υπόθεση εκείνη έγινε επίσης αναφορά και στην απόφαση της Ολομέλειας στην υπόθεση Κanika Hotels Ltd v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169.
Εξέτασα με πολλή προσοχή τις δύο προσβαλλόμενες πράξεις, την Κ.Δ.Π. 197/2003 και την Κ.Δ.Π. 198/2003 και κατέληξα στο συμπέρασμα ότι αυτές δημιουργούν γενικές και απρόσωπες καταστάσεις, δηλαδή δεν εφαρμόζονται μόνο στην περίπτωση των αιτητών αλλά εφαρμόζονται γενικά και απρόσωπα. Το νομικό περιεχόμενο τους δεν εξαντλείται με μια και μόνη εφαρμογή αλλά μπορεί να εφαρμοστεί σε πολλές περιπτώσεις αόριστες και μελλοντικές. Δεν πρόκειται για διοικητικές πράξεις που δημιουργούν υποκειμενικές νομικές καταστάσεις δηλαδή δεν εξατομικεύουν το γενικό κανόνα και δεν τον προσαρμόζουν στη συγκεκριμένη ατομική περίπτωση των αιτητών. Περιπλέον δεν αποτελούν και σύνολο ατομικών διοικητικών πράξεων ή ατομικών πράξεων γενικού περιεχομένου.
Κατά την εκτίμηση μου οι δύο προαναφερόμενες Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις είναι νομοθετικής φύσεως και περιεχομένου και ως εκ τούτου δεν συνιστούν Εκτελεστές Διοικητικές Πράξεις υποκείμενες στο δικαστικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Συναφώς παρατηρώ ότι, σύμφωνα με τα άρθρα 90, 91 και 92 του προαναφερόμενου νόμου, παρέχεται ευχέρεια υποβολής αίτησης για καθορισμό της μέγιστης δυνατής χονδρικής ή λιανικής τιμής φαρμακευτικού προϊόντος που παρασκευάζεται στη Δημοκρατία ή που για πρώτη φορά εισάγεται. Σε περιπτώσεις τέτοιων αιτήσεων ο Υπουργός Υγείας λαμβάνει απόφαση κατόπιν εξέτασης των πληροφοριών και των σχετικών στοιχείων που του υποβάλλονται. Μου φαίνεται ότι το δικαίωμα προσφυγής των αιτητών, δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος, κατοχυρώνεται επαρκώς στα πλαίσια του προαναφερόμενου νομοθετικού πλαισίου.
Σε σχέση με το ισχυριζόμενο περιουσιακό δικαίωμα των αιτητών (σε υφιστάμενα φάρμακα) που επηρεάστηκε δυσμενώς από την απόφαση του Υπουργού, κρίνω ότι αυτό μπορεί να διεκδικηθεί με κατάλληλη πολιτική αγωγή.
΄Οσον αφορά την απόφαση και/ή γνωστοποίηση και/ή διάταγμα των καθ΄ ων η αίτηση που προσβάλλεται στην παράγραφο (Γ) της υπό εξέταση αίτησης θεωρώ ότι πρόκειται απλά για πράξη εκτέλεσης εκ μέρους των καθ΄ ων η αίτηση η οποία απορρέει από τις δύο προαναφερόμενες πράξεις. Πρόκειται για τιμοκατάλογο ο οποίος ετοιμάστηκε με βάση τις προαναφερόμενες δύο πράξεις και κοινοποιήθηκε στους αιτητές. Δεν μπορεί να θεωρηθεί ως εκτελεστή διοικητική πράξη η οποία υπόκειται σε δικαστικό έλεγχο δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος. Είναι απλά πράξη με την οποία η Διοίκηση επέφερε το έννομο αποτέλεσμα στο οποίο απέβλεπαν οι δύο προαναφερόμενες κανονιστικές διοικητικές πράξεις. Για τη διάκριση μεταξύ εκτελεστών πράξεων και πράξεων εκτέλεσης δέστε «Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης» (ανωτέρω), σελ. 116-117 και 128-129.
Εν όψει των όσων προσπάθησα να εξηγήσω θεωρώ ότι και οι τρεις πράξεις που προσβάλλονται με την αίτηση αυτή δεν υπόκεινται στο δικαστικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 146 του Συντάγματος και επομένως η προσφυγή θα πρέπει να απορριφθεί.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα εις βάρος των αιτητών.
Μ.Μ. ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.