|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2004) 4 ΑΑΔ 1031
14 Δεκεμβρίου, 2004
[ΦΩΤΙΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡ0 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. ΑΝΤΩΝΗΣ ΚΑΛΟΓΗΡΟΥ,
2. ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟ ΔΥΝΑΜΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ
ΚΑΛΟΓΗΡΟΥ ΛΤΔ.
Αιτητές,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΩΝ,
2. ΛΕΙΤΟΥΡΓΟΥ ΜΕΤΑΝΑΣΤΕΥΣΗΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 1230/2002)
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Έλλειψη αιτιολογίας ― Πότε αυτή μπορεί να συμπληρωθεί από το περιεχόμενο των φακέλων της διοίκησης ― Περιστάσεις υπό τις οποίες θεωρήθηκε αναιτιολόγητη η απόρριψη αιτήματος αλλοδαπού για παραχώρηση προσωρινής άδειας παραμονής και εργασίας στην κριθείσα περίπτωση.
Οι αιτητές ζήτησαν με την προσφυγή την ακύρωση της απόρριψης της αίτησης του αιτητή αρ.1 για παραχώρηση προσωρινής άδειας παραμονής και εργασίας.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Από απλή ανάγνωση της επίδικης επιστολής της 30/10/02, φαίνεται ότι αυτή στερείται παντελώς οιασδήποτε αιτιολογίας.
Είναι γεγονός ότι υπάρχει νομολογία και συγγράμματα που υποστηρίζουν ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρώνεται από το περιεχόμενο των φακέλων της διοίκησης. Όμως αυτό τότε μόνο πρέπει να γίνεται «εφόσον ευθέως και αμέσως προκύπτει από το φάκελο χωρίς περαιτέρω διερεύνηση και στάθμιση των στοιχείων του φακέλου».
Στην παρούσα περίπτωση δεν διευκρινίζεται με σαφήνεια στους φακέλους σε ποιά από τις τρεις περιπτώσεις της παραγράφου (ζ) του Άρθρου 6(1) του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου, Κεφ. 105 στηρίχθηκε η απόφαση. Δεν είναι για το δικαστήριο να επιλέξει και καταλήξει πάνω σε τι βάσισε την απόφασή του αρχικά το τμήμα και τελικά ο Υπουργός. Κατά συνέπεια η αιτιολογία είναι τέτοιας φύσης που δεν μπορεί να ελεχθεί η ορθότητά της από το δικαστήριο.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Φράγκου ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 270,
Πετεινός κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (2004) 4 Α.Α.Δ. 461.
Προσφυγή.
Γ. Στυλιανίδου, για τους Αιτητές.
Μ. Σπηλιωτοπούλου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΦΩΤΙΟΥ, Δ.: Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές ζητούν την ακύρωση της απόφασης των καθ' ων η αίτηση η οποία γνωστοποιήθηκε γραπτώς στη δικηγόρο τους με επιστολή ημερ. 30/10/02 με την οποία απέρριψαν το αίτημα του αιτητή αρ. 1 για παραχώρηση προσωρινής άδειας παραμονής και εργασίας και/ή απασχόλησης στην Κυπριακή Δημοκρατία με σκοπό να εργαστεί ως εισηγητής και/ή ομιλητής σε σειρά σεμιναρίων με τον τίτλο «ΣΕΜΙΝΑΡΙΑ ΔΥΝΑΜΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ» τα οποία διοργανώθηκαν από την αιτήτρια 2 για τις ημερομηνίες 17/11/02, 29/11/02 μέχρι 1/12/02 και από 6/12/02 μέχρι 8/12/02.
ΓΕΓΟΝΟΤΑ
Ο αιτητής αρ. 1 είναι Έλληνας υπήκοος, κάτοικος Αθήνας, ο οποίος μεταξύ άλλων εργάζεται και ως εισηγητής μεθόδων αυτοβελτίωσης με βάση τις αρχές του νευρογλωσσικού προγραμματισμού και συναλλακτικής ανάλυσης. Η αιτήτρια αρ. 2 είναι εταιρεία περιορισμένης ευθύνης, δεόντως εγγεγραμμένη με βάση τον περί Εταιρειών Νόμου Κεφ. 113, με έδρα τη Λευκωσία και ασχολείται, μεταξύ άλλων, με τη διοργάνωση σεμιναρίων. Με επιστολές ημερ. 25/9/02 και 4/10/02 ο αιτητής αρ. 1, μέσω της δικηγόρου του, αιτήθηκε γραπτώς την έκδοση αδειών για παρουσίαση σεμιναρίων στη Δημοκρατία κατά τις προαναφερθείσες ημερομηνίες.
Στις 30/10/02 οι καθ' ων η αίτηση με επιστολή τους της ίδιας ημερομηνίας πληροφόρησαν τη δικηγόρο των αιτητών ότι το αίτημα τους απορρίπτεται. Στο ουσιαστικό της μέρος η επιστολή απόρριψης έχει ως ακολούθως:
«Έχω οδηγίες να αναφερθώ στην προηγούμενη ταυτάριθμη επιστολή μου ημερ. 9/10/02 σχετικά με το αίτημα για παραχώρηση άδειας στον κ. Αντώνη Καλογήρου ελληνικής ιθαγένειας για να παρουσιάσει την ομιλία του σε σεμινάρια του «Ινστιτούτου Δυναμικής Ανάπτυξης Καλογήρου Λτδ» και να σας πληροφορήσω ότι το εν λόγω αίτημα έχει εξεταστεί πολύ προσεκτικά, αλλά δεν κατέστη δυνατό να γίνει αποδεκτό.»
Στις 20/12/02 οι αιτητές καταχώρησαν την παρούσα προσφυγή στην οποία προβάλλονται οι ακόλουθοι νομικοί ισχυρισμοί: (α) έλλειψη αιτιολογίας (β) παράβαση του νόμου (γ) έλλειψη δέουσας έρευνας (δ) πλάνη περί τα πράγματα (ε) παράβαση των συνταγματικών δικαιωμάτων της ελευθερίας του λόγου και έκφρασης και (στ) παράβαση της αρχής της καλής πίστης.
Από πλευράς των καθ' ων η αίτηση υποστηρίχθηκε το νόμιμο της επίδικης απόφασης αναφέροντας μεταξύ άλλων ότι η αιτιολογία μιας απόφασης δεν είναι απαραίτητο να ευρίσκεται στο σώμα της πράξης αλλά είναι δυνατό να συμπληρώνεται από τα στοιχεία του φακέλου. Ισχυρίζονται περαιτέρω ότι η απόφαση ήταν σύμφωνα με το πνεύμα του νόμου αφού προηγήθηκε η δέουσα έρευνα και δεν υπήρξε οποιαδήποτε παραβίαση συνταγματικών δικαιωμάτων αιτητών.
ΕΞΕΤΑΣΗ ΝΟΜΙΚΩΝ ΙΣΧΥΡΙΣΜΩΝ
Αρχίζω την εξέταση της υπόθεσης από τον ισχυρισμό ότι δεν υπάρχει η δέουσα αιτιολογία.
Σε σχέση με το θέμα της αιτιολογίας των Διοικητικών πράξεων σχετική είναι η απόφαση Φράγκου ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 270 σελ. 273, όπου αναφέρονται τα εξής:
«Αιτιολογία μιας διοικητικής πράξεως αποτελεί την έκθεση των πραγματικών και νομικών λόγων που οδήγησαν τη διοίκηση στην απόφαση της καθώς και παράθεση των κριτηρίων βάσει των οποίων άσκησε η διοίκηση τη διακριτική της ευχέρεια. Η ανάγκη της αιτιολογίας των ατομικών διοικητικών πράξεων απορρέει από την έννοια του κράτους δικαίου. Εκ της φύσεως τους αιτιολογητέες είναι όλες οι πράξεις των οποίων ο έλεγχος είναι αδύνατος ή ατελής χωρίς την αναφορά των λόγων που τις στηρίζουν. Γενικά, αιτιολογία που δεν παρέχει στον δικαστή τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για την διακρίβωση της νομιμότητας της διοικητικής πράξης ή είναι τόσο αόριστη και ασαφής ώστε να καθιστά ανέφικτο τον δικαστικό έλεγχο, δεν είναι νόμιμη και οδηγεί στην ακύρωση της πράξης (βλ. Κυριακίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 298, Δημοκρατία ν. Χατζηγεωργίου (1994) 3 Α.Α.Δ. 574 και Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 3η έκδοση, 1992, παρ. 636, 646 και 647).
Τότε μόνον είναι νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη η διοικητική πράξη όταν παρέχεται στον ακυρωτικό δικαστή η δυνατότης να αντιληφθή επί τη βάσει ποιών στοιχείων κατέληξε η Διοίκηση στο συμπέρασμα που έγινε δεκτό (Βλ. Ιωάννη Σαρμά, Η Συνταγματική και Διοικητική Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σελ. 130).
Το κατά πόσο μια διοικητική πράξη είναι αιτιολογημένη ή όχι εξαρτάται από τα συγκεκριμένα πραγματικά περιστατικά της (βλ. Πισσάς ν. Δημοκρατίας (1974) 3 Α.Α.Δ. 476).
Η αιτιολογία δεν πρέπει να περιορίζεται σε γενικούς χαρακτηρισμούς που μπορούν να εφαρμοσθούν σε κάθε περίπτωση και δεν πρέπει να επαναλαμβάνει τις διατάξεις του Νόμου. Η επανάληψη των γενικών όρων του Νόμου ισοδυναμεί με ανύπαρκτη αιτιολογία. «Καθιστά αναιτιολόγητον την πράξιν αιτιολογία αόριστος καθιστώσα αδύνατον τον δικαστικόν αυτής έλεγχον, μη εκθέτουσα τα γεγονότα, εξ ών εμορφώθη, η κρίσις της Διοικήσεως, ή δυναμένη να εφαρμοσθή εις πάσαν περίπτωσιν» (βλ. Πορίσματα Νομολογίας (πιο πάνω), σελ. 186-87, Πιπερίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 134, 141 και Κυριακίδης (πιο πάνω)).»
Από απλή ανάγνωση της επιστολής της 30/10/02 φαίνεται ότι αυτή στερείται παντελώς οιασδήποτε αιτιολογίας. Με αυτό φαίνεται να συμφωνεί και η ευπαίδευτη συνήγορος των καθ' ων η αίτηση η οποία αναφέρει στην αγόρευση της ότι «στην προκειμένη περίπτωση ναι μεν η απόφαση της διοίκησης μπορεί να είναι λακωνική .... από το φάκελο όμως της διοίκησης, από τα χειρόγραφα σημειώματα στα αριστερά, φαίνεται καθαρά η αιτιολογία.»
Είναι γεγονός ότι υπάρχει νομολογία και συγγράμματα που υποστηρίζουν ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρώνεται από το περιεχόμενο των φακέλων της διοίκησης. Όμως αυτό τότε μόνο πρέπει να γίνεται «εφόσον ευθέως και αμέσως προκύπτει από το φάκελο χωρίς περαιτέρω διερεύνηση και στάθμιση των στοιχείων του φακέλου».
Τα πιο πάνω υποστηρίζονται, μεταξύ άλλων υποθέσεων και από την πρόσφατη απόφαση του Καλλή Δ στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις Χαράλαμπος Πετεινός κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω Υπουργικού Συμβουλίου (2004) 4 Α.Α.Δ. 461 με αναφορά σε σχετικές αυθεντίες μεταξύ των οποίων και στην υπόθεση Φράγκου ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 270, 272-273.
Στην υπόθεση Χαράλαμπος Πετεινός πιο πάνω, αναφέρθηκαν τα ακόλουθα:
«Ωστόσο, σύμφωνα με τη νομολογία «η εκ του φακέλου αναπλήρωσις της ελλειπούσης αιτιολογίας δύναται να χωρήση μόνον, εφ' όσον ευθέως και αμέσως προκύπτει τοιαύτη εκ των στοιχείων του φακέλου, διότι άλλως, το Σ.τ.Ε. θα έπρεπε ν' αναζητήσει και σταθμίσει αυτό τα στοιχεία ταύτα, οπότε θα υποκαθίστατο εις την αρμοδίαν διοικητικήν αρχήν εν τη κατ' ουσίαν εκτιμήσει των αποδεικτικών και λοιπών στοιχείων: 267(45), 1144(46) (βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 185-186). (Βλ. και Ηλιόπουλος ν. Α.Η.Κ. (2000) 3 Α.Α.Δ. 438.
«Είναι στοιχειώδες πως η αιτιολογία μπορεί, σ' αυτές τις περιπτώσεις, να συμπληρώνεται από το περιεχόμενο των φακέλων. Επίσης πως δεν αναμένεται, κατά την αιτιολόγηση, να μεταφέρεται στο πρακτικό το περιεχόμενο των φακέλων. Αναμένεται όμως να εξάγεται νόημα που να δικαιολογείται να αποδοθεί στο αποφασίζον όργανο. Δεν είναι έργο του Δικαστηρίου η μελέτη των στοιχείων και η διαμόρφωση κρίσης αναφορικά με το τί θα μπορούσε να επενεργήσει υπέρ ή εναντίον της όποιας προσέγγισης. Το Δικαστήριο δεν επιτελεί τέτοιο πρωτογενούς φύσης, έργο. Όπως έχει τονιστεί, είναι νοητή η συμπλήρωση της αιτιολογίας από το περιεχόμενο των φακέλων αν προκύπτει από αυτό, τι ακριβώς είχε υπόψη το αποφασίζον όργανο όταν έπαιρνε την απόφαση. Στην απόφαση της Ολομέλειας στην Χρυστάλλα Συμεωνίδου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 145, το θέσαμε ως εξής:
«Εν προκειμένω, η παράλειψη εξειδίκευσης αφήνει σοβαρά ερωτηματικά ως προς τι μέτρησε υπέρ του ενός και τι υπέρ του άλλου. Και πρέπει να τονίσουμε εδώ πως η παραπομπή στα στοιχεία του φακέλου, ως συμπληρωματικών της αιτιολογίας, δεν αποτελεί πανάκεια. Υπάρχει αυτή η δυνατότητα όταν τα στοιχεία αυτά είναι σαφώς και αρρήκτως συνδεδεμένα με τη ληφθείσα απόφαση έτσι που να μπορεί να λεχθεί ότι βρίσκονται αναπόφευκτα πίσω της. Αν δηλαδή καταδεικνύουν αναμφίβολα και αναντίλεκτα τους λόγους που οδήγησαν στην απόφαση. (Βλ. Vassiliou v. Republic (1982) 3 C.L.R. 220, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959 σελ. 185). Επίσης δεν είναι έργο του Δικαστηρίου η πρωτογενής αξιολόγηση των στοιχείων του φακέλου «για να κρίνει αν η απόφαση του διοικητικού οργάνου ήταν, παρά την αόριστη ή ελλειπή αιτιολογία λογικά εφικτή». (Βλ. την απόφαση της Ολομέλειας Ι.Γ. Μακρή Κτηματική Λτδ ν. Κυπριακής Δημοκρατίας (1994) 3 Α.Α.Δ. 56).»
Στην εν λόγω υπόθεση η κατάληξη του δικαστηρίου ήταν ότι η αιτιολογία δεν μπορούσε να συμπληρωθεί από το περιεχόμενο των φακέλων.
Με βάση τα πιο πάνω αυτό που θα πρέπει να εξεταστεί είναι αν η αιτιολογία στην παρούσα περίπτωση μπορεί να συμπληρωθεί από το φάκελο της διοίκησης.
Εξετάζοντας το σχετικό φάκελο, που κατατέθηκε ενώπιον μου ως τεκμήριο (ιδιαίτερα τις σημειώσεις αρ. 6 και συνέχεια που αφορούν την παρούσα περίπτωση), βλέπουμε ότι το αρμόδιο τμήμα (Τμήμα Αρχείου Πληθυσμού και Μετανάστευσης) σε σχετικό σημείωμα του προς τον Υπουργό Εσωτερικών αναφέρεται σε παλαιότερο αίτημα του αιτητή που είχε υποβληθεί το 2000 σχετικά με άλλο σεμινάριο (Βιωματικό Τριήμερο) κατά το οποίο είχε υποβληθεί καταγγελία ημερ. 6/11/00 από την ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΕΝΩΣΙΣ ΓΟΝΕΩΝ ΔΙΑ ΤΗΝ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑΝ ΤΟΥ ΕΛΛΗΝΟΡΘΟΔΟΞΟΥ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ ΤΗΣ ΟΙΚΟΓΕΝΕΙΑΣ ΚΑΙ ΤΟΥ ΑΤΟΜΟΥ και καταλήγει ότι συζήτησε και το νέο αίτημα με το Γενικό Εισαγγελέα ο οποίος τους εξέφρασε τη γνώμη ότι τούτο θα πρέπει να απορριφθεί. Έτσι προχωρεί και εισηγείται στον Υπουργό Εσωτερικών ως ακολούθως:
«Το Γραφείο αυτό είναι της γνώμης πως το αίτημα θα πρέπει να απορριφθεί και σε περίπτωση που πραγματοποιήσει το Σεμινάριο να διωχθεί.
Η απόφαση αυτή μπορεί να στηριχθεί στο Άρθρο 6(1)(ζ) του Κεφ. 105 σύμφωνα με το οποίο ο αλλοδαπός μπορεί να θεωρηθεί ως απαγορευμένος μετανάστης αν από σας κριθεί ως επικίνδυνος για την ειρήνη, δημόσια τάξη, τα δημόσια ήθη.»
Ο Υπουργός με χειρόγραφη σημείωση του στα αριστερά του σχετικού σημειώματος (Σημείωμα αρ. 7) αναφέρει: «Συμφωνώ με την εισήγηση σας να απορριφθεί η αίτηση».
Η προαναφερθείσα πρόνοια του Άρθρου 6(1)(ζ) του περί Αλλοδαπών και Μεταναστεύσεως Νόμου, Κεφ. 105 (ως έχει τροποποιηθεί) έχει ως ακολούθως:
«6.(1) Τα ακόλουθα πρόσωπα θα είναι απαγορευμένοι μετανάστες και, τηρουμένων των διατάξεων του Νόμου αυτού ή των διατάξεων που δυνατό να περιέχονται σε οποιουσδήποτε Κανονισμούς που εκδόθηκαν δυνάμει αυτού ή σε οποιοδήποτε Διάταγμα του Υπουργικού Συμβουλίου, δεν θα επιτρέπεται η είσοδος στη Δημοκρατία σε:-
(α) .........................................................................................................
(ζ) οποιοδήποτε πρόσωπο, το οποίο φαίνεται από μαρτυρία την οποία το Υπουργικό Συμβούλιο δυνατό να θεωρήσει επαρκή, ότι ενδέχεται να συμπεριφερθεί κατά τέτοιο τρόπο που να καταστεί επικίνδυνο στην ησυχία, δημόσια τάξη, έννομη τάξη ή δημόσια ήθη ή να προκαλέσει έχθρα, μεταξύ των πολιτών της Δημοκρατίας και της Αυτής Μεγαλειότητας ή να ραδιουργήσει εναντίον της εξουσίας της Αυτής Μεγαλειότητας και αρχής στη Δημοκρατία. »
Μέσα στις περιπτώσεις της παραγράφου (ζ) φαίνεται να εμπίπτουν και οι περιπτώσεις που φαίνονται στο σχετικό σημείωμα, δηλαδή επικίνδυνος για την ειρήνη, δημόσια τάξη, τα δημόσια ήθη. Είναι φανερό ότι οι τρεις αυτές περιπτώσεις είναι διαφορετικές μεταξύ τους. Στην παρούσα περίπτωση δεν διευκρινίζεται με σαφήνεια σε ποιά από τις εν λόγω τρεις περιπτώσεις στηρίχθηκε η απόφαση. Ήταν διότι κρίθηκε επικίνδυνος για την ειρήνη, επικίνδυνος για τη δημόσια τάξη ή επικίνδυνος για τα δημόσια ήθη ή ακόμα και για τις τρεις περιπτώσεις; Δεν είναι για το δικαστήριο να επιλέξει και καταλήξει πάνω σε ποιό από τα πιο πάνω βάσισε την απόφαση του αρχικά το εν λόγω τμήμα και τελικά ο Υπουργός. Βέβαια η εισήγηση του Τμήματος προς τον Υπουργό ήταν ότι η αίτηση μπορεί να απορριφθεί αν ο αιτητής κριθεί από τον Υπουργό ότι είναι επικίνδυνος για ένα ή όλα από τα ανωτέρω αναφερθέντα. Καταλήγω λοιπόν, ότι η αιτιολογία είναι τέτοιας φύσης που δεν μπορεί να ελεχθεί η ορθότητα της από το δικαστήριο. Με βάση τη νομολογία, αυτός είναι αρκετός λόγος για επιτυχία της προσφυγής, χωρίς την ανάγκη να εξεταστούν και οι υπόλοιποι λόγοι που επικαλέστηκαν οι αιτητές.
Ως αποτέλεσμα η προσφυγή επιτυγχάνει. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται με βάση το Άρθρο 146.4(β) του Συντάγματος. Τα έξοδα των αιτητών να καταβληθούν από τους καθ' ων η αίτηση, όπως αυτά θα υπολογισθούν από τον Πρωτοκολλητή.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.