|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2003) 4 ΑΑΔ 866
26 Σεπτεμβρίου, 2003
[ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
C.A.F. COMPUTERS LIMITED,
Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΚΕΝΤΡΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 800/2002)
Προσφορές ― Όροι προσφορών ― Όρος περί απαίτησης προσκόμισης πιστοποιητικών περί διευθέτησης φορολογικών υποχρεώσεων του προσφοροδότη ― Ουσιώδης όρος ― Δεν αντίκειται στο Άρθρο 7 του περί Προσφορών του Δημοσίου Νόμου του 1997 (Ν. 102(Ι)/97) ― Εύλογα οι όροι προσφορών δύνανται να απαιτούν την κατ' ανώτατο όριο απαίτηση, ενώ ο Νόμος την κατ' ελάχιστον.
Προσφορές ― Όροι προσφορών ― Απόκλιση από ουσιώδη όρο ― Συνέπειες ― Πρόδηλα εσφαλμένη απόφαση της διοίκησης σε άλλες προσφορές, δεν δημιουργεί ακολουθητέα πρακτική για το μέλλον.
Η αιτήτρια εταιρεία προσέβαλε την κατακύρωση της επίδικης προσφοράς του Τμήματος Υπηρεσιών Πληροφορικής στο ενδιαφερόμενο μέρος, κατ' αποκλεισμό της δικής της προσφοράς που ήταν η χαμηλότερη.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Ο τεθείς όρος δεν αντίκειται στο Άρθρο 7 του Νόμου 102(Ι)/97. Το Άρθρο 7 καλύπτει τις περιπτώσεις για τις οποίες δεν γίνεται άλλη εκ των προτέρων ρύθμιση με τους όρους του διαγωνισμού. Το Άρθρο 7 αποβλέπει στη διαφύλαξη των συμφερόντων του δημοσίου, αλλά δεν εμποδίζει την προς την ίδια κατεύθυνση μεγαλύτερη απαίτηση, με τους όρους του διαγωνισμού, για επίτευξη του ίδιου σκοπού. Με άλλα λόγια ο νόμος θέτει την κατ' ελάχιστον, όχι την κατ' ανώτατο όριο απαίτηση αναφορικά με το θέμα και δεν διαπιστώνεται ο,τιδήποτε το άτοπο στον τεθέντα όρο. Ο οποίος ήταν, με αναφορά τόσο στη διατύπωσή του όσο και στη φύση του θέματος στο οποίο αφορούσε, ουσιώδης. Καθιστούσε επιτακτική τη συμμόρφωση χωρίς να αφήνει περιθώριο για ανοχή της όποιας παρέκκλισης. Τα απαιτούμενα πιστοποιητικά θα έπρεπε να είχαν υποβληθεί με την προσφορά πριν από τη λήξη της ταχθείσας προθεσμίας. Πιστοποιητικά που υποβλήθηκαν στο πλαίσιο άλλης προσφοράς αργότερα, δεν ήταν δυνατό να ληφθούν υπόψη. Ορθά λοιπόν αγνοήθηκαν.
Χρειάζονται όμως σε σχέση με αυτά κάποιες εξειδικεύσεις. Εκφράστηκε από μέρους της αιτήτριας η άποψη ότι ο επίμαχος όρος δεν συγκαταλεγόταν στους όρους διακήρυξης της Προσφοράς, ώστε να μπορούσε να θεωρηθεί ουσιώδης, αφού εντασσόταν στο τμήμα IV των εγγράφων με τίτλο Technical Proposal Requirements και όχι στο τμήμα ΙΙ με τίτλο Instructions to Tenderers. Δεν είναι ορθή αυτή η άποψη. Οι όροι της διακήρυξης συμπεριλάμβαναν τους όρους και των δύο αυτών τμημάτων.
2. Τέθηκε από την αιτήτρια και ζήτημα μη συμμόρφωσης της διοίκησης από τη μέχρι τότε ακολουθούμενη πρακτική σε τέτοιο όρο. Έγινε αναφορά σε δύο άλλες περιπτώσεις, στις Προσφορές με αρ. ΤΥΠ 01/2001 και ΤΥΠ 02/2002, όπου με παρόμοιο όρο θεωρήθηκε ότι η μη υποβολή των πιστοποιητικών με την προσφορά δεν αποτελούσε ουσιώδη απόκλιση και έτσι έγινε κατακύρωση με τον όρο ότι θα παρουσιάζονταν τα σχετικά πιστοποιητικά πριν από την υπογραφή των συμβολαίων. Ο τρόπος με τον οποίο το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αντίκρισε τις δύο προηγούμενες περιπτώσεις ήταν προδήλως εσφαλμένος. Και δεν δημιούργησε πρακτική τη συνέχιση της οποίας ο διοικούμενος θα είχε δικαίωμα να απαιτεί. Το ίδιο θα ίσχυε αν αυτό συνέβαινε και σε περισσότερες περιπτώσεις, αν επρόκειτο δηλαδή ακόμα και για μια τάση διαρκείας. Δεν θα μπορούσε να μην αναγνωριστεί η από μέρους της διοίκησης δυνατότητα να επισημάνει το ορθό και να το ακολουθήσει. Τέτοια δε επισήμανση αποτελεί εν προκειμένω από μόνη της και την αιτιολογία για την εξέλιξη.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενη υπόθεση:
General Constructions Limited ν. Δήμου Λεμεσού (1998) 3 Α.Α.Δ. 584.
Προσφυγή.
Α. Κωνσταντίνου, για την Αιτήτρια.
Ε. Νικολαΐδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Χρ. Χριστοφίδης, για το Ενδιαφερόμενο Πρόσωπο.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΟΛΑΟΥ, Δ.: Σε μειοδοτικό διαγωνισμό τον οποίο προκήρυξε το Τμήμα Υπηρεσιών Πληροφορικής για την προμήθεια και εγκατάσταση ολοκληρωμένης λύσης καλωδίωσης του Υπουργείου Εξωτερικών, η αιτήτρια υπέβαλε τη χαμηλότερη προσφορά. Επιτροπή του Τμήματος Υπηρεσιών Πληροφορικής, η οποία ετοίμασε έκθεση αξιολόγησης, εισηγήθηκε κατακύρωση της προσφοράς στην αιτήτρια, λέγοντας ότι ήταν η χαμηλότερη και εντός προδιαγραφών παρόλον που σημείωσε κάποια απόκλιση από όρο του διαγωνισμού. Θεώρησε ωστόσο πως η απόκλιση δεν ήταν ουσιώδης. Ανέφερε σχετικά τα εξής:
«Η προσφορά της εταιρείας CAF περιλαμβάνει αποδείξεις πληρωμής του Τμήματος Εσωτερικών Προσόδων, των Κοινωνικών Ασφαλίσεων και του Φόρου Προστιθέμενης Αξίας και όχι πιστοποιητικά. Θεωρείται μη ουσιώδης απόκλιση αφού η απόδειξη που επισυνάπτεται είναι τυπωμένη σε έντυπο της Κυπριακής Δημοκρατίας και μπορεί να ζητηθεί από την εταιρεία να παρουσιάσει βεβαίωση εάν και εφόσον είναι ο επιτυχών προσφοροδότης.»
Η Τεχνική Επιτροπή Μηχανογραφικού Εξοπλισμού του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών, η οποία μελέτησε την εν λόγω έκθεση, συμφώνησε με την εισήγηση της Επιτροπής του Τμήματος Υπηρεσιών Πληροφορικής.
Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών εξέτασε την περίπτωση σε συνεδρία ημερ. 25 Απριλίου 2002. Παρατήρησε ότι η αιτήτρια δεν είχε υποβάλει πιστοποιητικό από το Τμήμα Εσωτερικών Προσόδων, την Υπηρεσία Φ.Π.Α. και το Τμήμα Κοινωνικών Ασφαλίσεων, όπως προβλεπόταν. Ένα από τα μέλη του Συμβουλίου αντέτεινε ότι δεν υπήρχε εν προκειμένω πρόβλημα δεδομένου ότι η αιτήτρια συμμετείχε παράλληλα και σε άλλο διαγωνισμό στο πλαίσιο του οποίου προσκόμισε τα απαιτούμενα πιστοποιητικά. Ο Πρόεδρος επεσήμανε ωστόσο ότι η άλλη προσφορά υποβλήθηκε περίπου δύο μήνες αργότερα και ένεκα της χρονικής διαφοράς μεταξύ τους δεν μπορούσαν τα έγγραφα στη μια να ληφθούν υπόψη ως έγγραφα στην άλλη. Κατόπιν τούτου το θέμα παραπέμφθηκε στην Τεχνική Επιτροπή Μηχανογράφησης «για να υποβληθεί νέα έκθεση όπου να σχολιάζονται και επόμενοι προσφοροδότες εφόσον ο φθηνότερος εντός προδιαγραφών προσφοροδότης είναι εκτός των γενικών όρων όσον αφορά τα φορολογικά πιστοποιητικά».
Ετοιμάστηκε νέα έκθεση αξιολόγησης με την οποία εκαλείτο το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών να αποφασίσει κατά πόσο σε εκείνο το στάδιο θα μπορούσαν να θεωρηθούν αρκετές οι υποβληθείσες αποδείξεις και αργότερα, πριν από την υπογραφή του συμβολαίου να δοθούν πιστοποιητικά. Και σε περίπτωση που τελικά κρινόταν πως αυτό δεν ήταν εφικτό, η προσφορά να κατακυρωθεί στον αμέσως επόμενο πιο χαμηλό προσφοροδότη - το ενδιαφερόμενο πρόσωπο - που ικανοποιούσε όλους τους όρους. Η Τεχνική Επιτροπή, αφού επανεξέτασε το θέμα, συμφώνησε με την εισήγηση που διατυπώθηκε με τη δεύτερη έκθεση αξιολόγησης.
Το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών, σε συνεδρία ημερ. 18 Ιουλίου 2002, έκρινε ότι η προσφορά της αιτήτριας ήταν άκυρη επειδή δεν συνοδευόταν από τα προβλεπόμενα πιστοποιητικά και κατακύρωσε ομόφωνα την προσφορά στο ενδιαφερόμενο πρόσωπο. Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια προβάλλει ότι δεν θα έπρεπε να είχε αποκλειστεί.
Ο επίμαχος όρος βρισκόταν στο μέρος των εγγράφων του διαγωνισμού με τίτλο «Section IV Technical Proposal Requirements». Τον παραθέτω:
«1.2 Certificates of Legal Standing of the Tenderer
1.2.1 The Tenderer shall furnish, as part of his tender, certificates certifying that he has fulfilled his obligations to the Government relating to the payment of taxes and social security contributions. The submitted certificates shall be issued by the following authorities:
- Inland Revenue Department
- Social Insurance Department
- Value Added Tax.»
O συνήγορος της αιτήτριας εισηγήθηκε ότι ο όρος αυτός αντίκειτο στο άρθρο 7 του περί Προσφορών του Δημοσίου Νόμου του 1997 (Ν. 102(Ι)/97, όπως τροποποιήθηκε). Παραθέτω το μέρος που σχετίζεται με τις ανάγκες της υπό εξέταση περίπτωσης:
«7. - (1) Τηρουμένων των διατάξεων του παρόντος άρθρου, πιθανός προμηθευτής ή εργολάβος αποκλείεται σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας προσφορών του δημοσίου, αν το αρμόδιο για την κατακύρωση όργανο διαπιστώσει ότι αυτός -
.........................................................................................................
(ε) δεν έχει διευθετήσει κατά τον καθορισμένο τρόπο τις οφειλές ή υποχρεώσεις του για κοινωνικές ασφαλίσεις και φόρους προς τη Δημοκρατία· ή
�.......................................................................................................
(2) Το κατά περίπτωση αρμόδιο για την κατακύρωση όργανο μπορεί να απαιτεί από πιθανόν προμηθευτή ή εργολάβο τέτοιες πληροφορίες τις οποίες θεωρεί εύλογα αναγκαίες για τις κατά το εδάφιο (1) εκτιμήσεις και διαπιστώσεις του. Αποδέχεται, όμως, ως επαρκή απόδειξη ότι ο προμηθευτής ή εργολάβος δεν εμπίπτει στους λόγους αποκλεισμού που αναφέρονται στις παραγράφους 1(α), (β), (γ), (δ), (ε) και (στ) αν αυτός προσκομίσει -
........................................................................................................
(γ) προκειμένου για τους λόγους που καθορίζονται στις πραγράφους (1)(δ), (ε) ή (στ), πιστοποιητικό πρόσφατης έκδοσης από την κατά περίπτωση αρμόδιο διοικητική ή άλλη αρχή.
�.......................................................................................................»
Η εισήγηση περί σύγκρουσης του επίμαχου όρου με το άρθρο 7 συνοψίζεται στο ακόλουθο απόσπασμα της αγόρευσης του συνηγόρου:
«Είναι εμφανές, ευσεβάστως εισηγούμαι, ότι ο επίδικος όρος αρ. 1.2 (Section IV) των Τεχνικών Προδιαγραφών είναι ultra vires του άρθρου 7 του Νόμου 102(Ι)/97. Ο όρος αυτός αποκλείει εξ υπαρχής και θεωρεί άκυρη την προσφορά που δεν συνοδεύεται από τα τρία Πιστοποιητικά (Φόρου Εισοδήματος, Κοινωνικών Ασφαλίσεων και Φ.Π.Α.)
Ενώ ο Νόμος, στο άρθρο 7 αυτού, αποκλείει τον προσφοροδότη μόνο όταν η αρμόδια αρχή (Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών) διαπιστώσει (μετά από έρευνα) σ' οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας, ότι ο προσφοροδότης δεν διευθέτησε τις πιο πάνω υποχρεώσεις ή οφειλές του. Μπορεί δε η αρμόδια αρχή να ζητήσει από τον προσφοροδότη να προσκομίσει, και μετά την υποβολή των προσφορών, είτε τα πιο πάνω πιστοποιητικά είτε άλλες πληροφορίες που θα κρίνει εύλογα αναγκαίες για να διαπιστώσει αν ο προσφοροδότης εκπλήρωσε τις οφειλές ή υποχρεώσεις αυτές.
Ο επίδικος όρος αρ. 1.2 των Τεχνικών Προδιαγραγών της προσφοράς είναι άκυρος γιατί αντίκειται στη κειμένη νομοθεσία (άρθρο 7 του Νόμου 102(Ι)/97) .................................»
Ο συνήγορος ανέπτυξε εν συνεχεία επιχειρηματολογία για να υποστηρίξει πως αν τα πιστοποιητικά που είχαν υποβληθεί με την άλλη προσφορά γίνονταν δεκτά, θα προέκυπτε ότι η αιτήτρια είχε πράγματι, κατά τον ουσιώδη χρόνο, διευθετημένες τις σχετικές της υποχρεώσεις. Παρέπεμψε ως προς αυτή την πτυχή στον Καν. 43(3) των περί Προσφορών του Δημοσίου (Γενικών) Κανονισμών του 1999, (Κ.Δ.Π. 104/99) που καθορίζει τις περιόδους σε σχέση με τις οποίες απαιτείται η συμμόρφωση. Αυτή όμως η δεύτερη πτυχή δεν θα χρειαστεί να με απασχολήσει.
Έχω τη γνώμη ότι ο τεθείς όρος δεν αντίκειται στο άρθρο 7 του Νόμου. Το άρθρο 7 καλύπτει τις περιπτώσεις για τις οποίες δεν γίνεται άλλη εκ των προτέρων ρύθμιση με τους όρους του διαγωνισμού. Το άρθρο 7 αποβλέπει στη διαφύλαξη των συμφερόντων του δημοσίου αλλά δεν εμποδίζει την προς την ίδια κατεύθυνση μεγαλύτερη απαίτηση, με τους όρους του διαγωνισμού, για επίτευξη του ίδιου σκοπού. Με άλλα λόγια ο νόμος θέτει την κατ΄ ελάχιστον, όχι την κατ' ανώτατο όριο απαίτηση αναφορικά με το θέμα και δεν διακρίνω ο,τιδήποτε το άτοπο στον τεθέντα όρο. Ο οποίος ήταν, με αναφορά τόσο στη διατύπωση του όσο και στη φύση του θέματος στο οποίο αφορούσε, ουσιώδης. Καθιστούσε επιτακτική τη συμμόρφωση χωρίς να αφήνει περιθώριο για ανοχή της όποιας παρέκκλισης. Τα απαιτούμενα πιστοποιητικά θα έπρεπε να είχαν υποβληθεί με την προσφορά πριν από τη λήξη της ταχθείσας προθεσμίας. Πιστοποιητικά που υποβλήθηκαν στο πλαίσιο άλλης προσφοράς αργότερα, δεν ήταν δυνατό να ληφθούν υπόψη. Ορθά λοιπόν αγνοήθηκαν.
Χρειάζονται όμως σε σχέση με αυτά κάποιες εξειδικεύσεις. Εκφράστηκε από μέρους της αιτήτριας η άποψη ότι ο επίμαχος όρος δεν συγκαταλεγόταν στους όρους διακήρυξης της Προσφοράς, ώστε να μπορούσε να θεωρηθεί ουσιώδης, αφού εντασσόταν στο τμήμα IV των εγγράφων με τίτλο Technical Proposal Requirements και όχι στο τμήμα ΙΙ με τίτλο Instructions to Tenderers. Δεν συμμερίζομαι αυτή την άποψη. Θεωρώ πως οι όροι της διακήρυξης συμπεριλάμβαναν τους όρους και των δύο αυτών τμημάτων. Η απόφαση στη General Constructions Limited ν. Δήμου Λεμεσού (1998) 3 Α.Α.Δ. 584, την οποία επικαλέστηκε ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας, διακρίνεται κατά το ότι ο όρος που απασχόλησε εκεί ήταν όρος του συμβολαίου το οποίο θα υπογραφόταν μετά την κατακύρωση της προσφοράς. Οπότε κρίθηκε πως δεν αποτελούσε μέρος της διακήρυξης της προσφοράς παρόλον που γινόταν αναφορά σ' αυτόν στους όρους της διακήρυξης. Το αν ορθά αντικρύστηκε η περίπτωση εκείνη επί των δεδομένων της δεν προκύπτει εδώ για συζήτηση. Επισημαίνω πάντως πως με την εν λόγω απόφαση δεν μετεβλήθη οποιαδήποτε από τις νομολογιακά καθιερωμένες αρχές ούτε και εισήχθη νέα. Επίσης εκφράστηκε εκ μέρους της αιτήτριας η άποψη ότι στην προκείμενη περίπτωση, και ουσιώδης να ήταν ο εν λόγω όρος, η σημειωθείσα παρέκκλιση ήταν επουσιώδης. Ούτε και αυτήν την άποψη δεν τη συμμερίζομαι. Δεν χρειάζεται να εξετάσω το κατά πόσο θα μπορούσε, σε κάποια περίπτωση, η μη συμμόρφωση με ουσιώδη όρο να θεωρηθεί επουσιώδης αφού, κατά τη δική μου αντίληψη, σε ό,τι αφορά την παρούσα υπόθεση έχουμε μια κατευθείαν και σε πλήρη έκταση παράβαση που δεν θα μπορούσε και αυτή η ίδια να χαρακτηριζόταν - αν αυτό χρειαζόταν - ως επουσιώδης.
Τέθηκε από την αιτήτρια και ζήτημα μη συμμόρφωσης της διοίκησης από τη μέχρι τότε ακολουθούμενη πρακτική σε τέτοιο όρο. Έγινε αναφορά σε δύο άλλες περιπτώσεις, στις Προσφορές με αρ. ΤΥΠ 01/2001 και ΤΥΠ 02/2002, όπου με παρόμοιο όρο θεωρήθηκε ότι η μη υποβολή των πιστοποιητικών με την προσφορά δεν αποτελούσε ουσιώδη απόκλιση και έτσι έγινε κατακύρωση με τον όρο ότι θα παρουσιάζονταν τα σχετικά πιστοποιητικά πριν από την υπογραφή των συμβολαίων. Κατά την άποψη μου, ο τρόπος με τον οποίο το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών αντίκρυσε τις δύο προηγούμενες περιπτώσεις ήταν προδήλως εσφαλμένος. Και δεν δημιούργησε πρακτική τη συνέχιση της οποίας ο διοικούμενος θα είχε δικαίωμα να απαιτεί. Το ίδιο θα ίσχυε αν αυτό συνέβαινε και σε περισσότερες περιπτώσεις, αν επρόκειτο δηλαδή ακόμα και για μια τάση διαρκείας. Δεν θα μπορούσε να μην αναγνωριστεί η από μέρους της διοίκησης δυνατότητα να επισημάνει το ορθό και να το ακολουθήσει. Τέτοια δε επισήμανση αποτελεί εν προκειμένω από μόνη της και την αιτιολογία για την εξέλιξη.
Η προσφυγή αποτυγχάνει και απορρίπτεται με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται βάσει του Άρθρου 146.4(α) του Συντάγματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.