(2002) 4 ΑΑΔ 861

3 Οκτωβρίου, 2002

[ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ/στής]

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

ΑΝΤΕΝΝΑ ΛΙΜΙΤΕΔ,

Αιτητές,

v.

ΑΡΧHΣ ΡΑΔΙΟΤΗΛΕΟΡΑΣΗΣ ΚΥΠΡΟΥ (ΑΡ. 1),

Καθ' ων η αίτηση.

(Υπόθεση Αρ. 99/2002)

 

Ραδιοφωνικοί και Τηλεοπτικοί Σταθμοί ― Διαφημίσεις ― Το νομοθετικό τους πλαίσιο δυνάμει του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου του 1998 (Ν.7(Ι)/98) και των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Κανονισμών του 2000 (Κ.Δ.Π. 10/2000) ― Περιορισμοί και όρια ― Ο Κανονισμός Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ της Κ.Δ.Π. 10/00 με τον οποίο απαγορεύονται οι διαφημίσεις πολιτικής φύσεως, βρίσκεται εκτός του πλαισίου της νομοθετικής εξουσιοδότησης του Ν.7(Ι)/98 ― Ερμηνευτική ανάλυση και συνέπειες.

Διοικητικό Δίκαιο ― Εξουσιοδότηση νόμου για έκδοση δευτερογενούς νομοθεσίας ― Πώς υλοποιείται ― Η υπέρβασή της ως κατάχρηση εξουσίας ― Νομολογιακά πορίσματα και εφαρμογή τους στην κριθείσα περίπτωση.

Συνταγματικό Δίκαιο ― Ελευθερία της έκφρασης ― Άρθρο 19 του Συντάγματος ― Περιορισμοί θεμελιακών δικαιωμάτων του Συντάγματος διά νόμου ― Εν αμφιβολία υπέρ της ελευθερίας ― Η περίπτωση της διαφήμισης και ειδικά το ζήτημα της πληρωμένης πολιτικής διαφήμισης.

Οι αιτητές προσέφυγαν κατά της σε βάρος τους επιβολής διοικητικού προστίμου Λ.Κ.20.000 για παραβάσεις του Καν. Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Κανονισμών του 2000 (Κ.Δ.Π.10/00).

Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:

1.  Το Άρθρο 33 του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου του 1998, Ν.7(Ι)/98, όπως τροποποιήθηκε με τον Ν.23(Ι)/2000, προβλέπει τα των διαφημίσεων και μηνυμάτων τηλεμπορίας. Εισάγει αριθμό περιορισμών.

     Η διαφήμιση πολιτικού περιεχομένου, δεν αναφέρεται καθ' οιονδήποτε τρόπο στο Άρθρο 33, πολύ δε περισσότερο δεν απαγορεύεται.

     Η εξουσία προς έκδοση κανονισμών με σκοπό την καλύτερη εφαρμογή του νόμου, παρέχεται στην Αρχή από το Άρθρο 51 του Νόμου.

     Σύμφωνα με το Άρθρο 51(2)(ζ) η Αρχή, ύστερα από διαβουλεύσεις με το Σύνδεσμο Διαφημιστών, μπορεί επίσης να εκδίδει κώδικα που να διέπει με λεπτομέρεια τα των διαφημίσεων. Οι κανονισμοί μπορούν ακόμα να διασφαλίζουν την ισότητα σε περίπτωση κομματικών εκπομπών (Άρθρο 51(2)(ια)).

     Ο Νόμος δεν παρέχει την εξουσία έκδοσης κανονισμού που να απαγορεύει ή ακόμα και να ρυθμίζει τη μετάδοση διαφήμισης πολιτικού περιεχομένου. Περαιτέρω, η μετάδοση διαφήμισης πολιτικού περιεχομένου, δεν εμπίπτει στα πλαίσια του Άρθρου 51(2)(ε) που προνοεί την ίση μεταχείριση των πολιτικών κομμάτων, ούτε και παραβιάζει την ισότητα που διασφαλίζεται σε περίπτωση κομματικών εκπομπών.

Ακόμα, η περίπτωση του Άρθρου 51(2)(ια) περί ισότητας στις κομματικές εκπομπές αναφέρεται ακριβώς σ' αυτό που λέει. Στις κομματικές εκπομπές και όχι στις πληρωμένες διαφημίσεις. Η διαφήμιση πολιτικού περιεχομένου δεν εμπίπτει ούτε στα πλαίσια της αγοράς χρόνου του Άρθρου 45(2).

     H απαγόρευση από τον Κανονισμό 8(α) των διαφημίσεων οιουδήποτε πολιτικής φύσης σώματος, σαφώς βρίσκεται εκτός της εξουσίας που παρέχει ο εξουσιοδοτών νόμος.

2.  Σώμα στο οποίο έχει παραχωρηθεί νομοθετική εξουσία, θα πρέπει να έλκει την εξουσία του αυτή από τις πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος και οποιαδήποτε προσπάθεια παραγνώρισης των ορίων που τίθενται σ' αυτό θα πρέπει να ακυρώνεται ως κατάχρηση εξουσίας.

3.  Η μη εμπορική διαφήμιση αποτελεί έκφραση γνώμης και περί αυτού δεν υπάρχει αμφιβολία. Το δικαίωμα στη διαφήμιση, ακόμα και στην εμπορική διαφήμιση, αποτελεί έκφανση της ελευθερίας έκφρασης που διασφαλίζεται με το Άρθρο 19 του Συντάγματος.

     Οι νομοθετικές πρόνοιες που επεμβαίνουν στα θεμελιακά δικαιώματα και ελευθερίες που προστατεύονται από το Σύνταγμα θα πρέπει να ερμηνεύονται, σε περίπτωση αμφιβολίας, υπέρ των ρηθέντων δικαιωμάτων και ελευθεριών και συνεπώς δεν θα ήταν συνετό να τους δίδεται ευρύτερη ισχύς από αυτή που έχουν και από αυτή που δικαιολογείται από τη διατύπωσή τους.

4.  O Ν.7(I)/98 δεν περιέχει οτιδήποτε που να εξουσιοδοτεί ή ακόμα και να υπονοεί τον περιορισμό και πολύ περισσότερο την απαγόρευση διαφήμισης πολιτικού περιεχομένου. Εκεί όπου ο νομοθέτης ήθελε να επιβάλει περιορισμούς ή απαγορεύσεις το προνόησε ρητά.

     Κατά συνέπεια ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000, με τον οποίο απαγορεύονται οι διαφημίσεις πολιτικής φύσης, έχει θεσπιστεί εκτός των πλαισίων του εξουσιοδοτούντος νόμου και συνεπώς η προσβαλλόμενη απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

Αναφερόμενες Υποθέσεις:

Malachtou v. Attorney-General (1981) 1 C.L.R. 543,

Μεγάλεμου v. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 667,

Police v. Ekdotiki Eteria "Inomeni Dimosiographi Dias Ltd" a.o. (1982) 2 C.L.R. 63,

Α. Μ. Παπακυριακού Λτδ v. Αστυνομίας (1997) 2 Α.Α.Δ. 397,

Fina (Cyprus) Ltd v. Republic, 4 R.S.C.C. 26,

Ιωάννου κ.ά. v. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 390,

Papaxenophontos a.o. v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1037,

Marangos a.o. v. Municipal Committee of Famagusta (1970) 3 C.L.R. 7,

Spyrou a.o. v. Republic (No.2) (1973) 3 C.L.R. 627.

Προσφυγή.

Χρ. Χριστοφίδης με Άντη Μ. Κωνσταντίνου, για τους Αιτητές.

Ν. Χαραλάμπους, για τους Καθ' ων η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΝΙΚΟΛΑΪΔΗΣ, Δ.: Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες αδειούχου τηλεοπτικού και ραδιοφωνικού σταθμού. Οι καθ' ων η αίτηση (στο εξής «η Αρχή»), εξέτασε αυτεπαγγέλτως πιθανές παραβάσεις από μέρους των αιτητών του Κανονισμού Δ.8(α) του Παραρτήματος ΙΧ των περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Κανονισμών του 2000, Κ.Δ.Π. 10/2000, λόγω μετάδοσης διαφημίσεων πολιτικού κόμματος. Συγκεκριμένα οι αιτητές μετέδωσαν διαφήμιση του Δημοκρατικού Συναγερμού, όπου με εικόνα το έμβλημα του κόμματος μεταδιδόταν σύνθημα με θέμα τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.

Οι αιτητές είχαν, από τις 6.10.2001, ανακοινώσει την πρόθεσή τους να δέχονται διαφημίσεις πολιτικού περιεχομένου, όπως και διαφήμιση για τις δημοτικές εκλογές.

Η Αρχή, με εγκύκλιό της ημερ. 24.10.2001, είχε επισύρει την προσοχή των ραδιοφωνικών και τηλεοπτικών σταθμών στις πρόνοιες του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου του 1998, Ν.7(Ι)/98 (όπως αυτός τροποποιήθηκε μεταγενεστέρως) και των σχετικών Κανονισμών, της Κ.Δ.Π. 10/2000.

Σύμφωνα με τον Κανονισμό Δ.8(α) διαφημίσεις από ή εκ μέρους οποιουδήποτε σώματος, οι σκοποί του οποίου εξ ολοκλήρου ή εν μέρει είναι πολιτικής φύσης, δεν επιτρέπονται. Η Αρχή στην εγκύκλιό της τόνιζε ότι αναμένει αυστηρή τήρηση των εντολών της.

Στις 12.12.2001 η Αρχή ζήτησε από τους αιτητές εξηγήσεις ή παραστάσεις επί των διερευνόμενων παραβάσεων, τους κάλεσε δε, αν επιθυμούσαν, να παρευρεθούν κατά την εξέταση της υπόθεσης.

Κατά την ακρόαση οι αιτητές παρέστησαν κανονικά. Η Αρχή με απόφασή της ημερ. 8.1.2002, κατέληξε ότι είχε σημειωθεί παράβαση του Κανονισμού Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000 και αποφάσισε πριν προχωρήσει στην επιβολή κυρώσεων, να δώσει στους αιτητές το δικαίωμα να ακουστούν πλήρως, σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 3(2)(ζ) του Νόμου 7(Ι)/98.

Στις 18.1.2002 οι αιτητές απάντησαν ότι δεν έχουν να προσθέσουν τίποτε πέραν των όσων είχαν λεχθεί κατά την ακροαματική διαδικασία. Έτσι, στις 23.1.2002, η Αρχή τους επέβαλε διοικητικό πρόστιμο ύψους £20.000, για παραβάσεις που σημειώθηκαν μεταξύ 26-30.11.2001 και 1-12.12.2001. Η απόφασή τους γνωστοποιήθηκε με επιστολή ημερ. 28.1.2002. Οι αιτητές καλούνταν όπως μέσα σε τριάντα μέρες από τη λήψη της επιστολής εμβάσουν στην Αρχή το επιβληθέν πρόστιμο.

Με την παρούσα προσφυγή αξιώνεται η ακύρωση της επιβολής του προστίμου. Ένα από τα προβαλλόμενα επιχειρήματα είναι ο ισχυρισμός ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000, έχει εκδοθεί εκτός του πλαισίου του εξουσιοδοτικού νόμου. Το άρθρο 33 του περί Ραδιοφωνικών και Τηλεοπτικών Σταθμών Νόμου του 1998, Ν.7(Ι)/98, όπως τροποποιήθηκε με τον Ν.23(Ι)/2000, προβλέπει τα των διαφημίσεων και μηνυμάτων τηλεμπορίας. Εισάγει αριθμό περιορισμών. Για παράδειγμα, απαγορεύει όπως η διαφήμιση απάδει προς το σεβασμό της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, εισάγει διακρίσεις λόγω φυλής, φύλου, θρησκείας ή ιθαγένειας ή προσβάλλει τις θρησκευτικές ή πολιτικές πεποιθήσεις. Απαγορεύει επίσης κάθε μορφή διαφήμισης τσιγάρων και άλλων προϊόντων καπνού, καθώς και τη διαφήμιση φαρμάκων και θεραπευτικών αγωγών που διατίθενται μόνο με ιατρική συνταγή.

«Διαφήμιση», σύμφωνα με το άρθρο 2 του Νόμου, όπως τροποποιήθηκε, σημαίνει:

«κάθε μορφής ανακοίνωση που μεταδίδεται έναντι πληρωμής ή ανάλογου ανταλλάγματος ή για λόγους αυτοπροβολής από μια δημόσια ή ιδιωτική επιχείρηση στα πλαίσια εμπορικής, βιομηχανικής ή βιοτεχνικής δραστηριότητας ή άσκησης επαγγέλματος, με σκοπό την προώθηση της παροχής αγαθών ή υπηρεσιών συμπεριλαμβανομένων ακινήτων, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων έναντι πληρωμής.»

Η διαφήμιση πολιτικού περιεχομένου, δεν αναφέρεται καθ' οιονδήποτε τρόπο στο άρθρο 33, πολύ δε περισσότερο δεν απαγορεύεται.

Η εξουσία προς έκδοση κανονισμών με σκοπό την καλύτερη εφαρμογή του νόμου, παρέχεται στην Αρχή από το άρθρο 51 του Νόμου. Οι κανονισμοί μπορούν να ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, την ίση μεταχείριση των πολιτικών κομμάτων, ιδιαίτερα κατά τη διάρκεια προεκλογικής περιόδου, καθώς και των υποψήφιων Προέδρων της Δημοκρατίας και Βουλευτών και των δημοτικών, κοινοτικών και κοινωνικών φορέων, χωρίς να επηρεάζεται η δημοσιογραφική ανεξαρτησία και ελευθερία στην ειδησεογραφική αξιολόγηση, διατύπωση και προβολή θεμάτων, γεγονότων και καταστάσεων.

Σύμφωνα με το άρθρο 51(2)(ζ) η Αρχή, ύστερα από διαβουλεύσεις με το Σύνδεσμο Διαφημιστών, μπορεί επίσης να εκδίδει κώδικα που να διέπει με λεπτομέρεια τα των διαφημίσεων. Οι κανονισμοί μπορούν ακόμα να διασφαλίζουν την ισότητα σε περίπτωση κομματικών εκπομπών (άρθρο 51(2)(ια)).

Ο νόμος δεν παρέχει την εξουσία έκδοσης κανονισμού που να απαγορεύει ή ακόμα και να ρυθμίζει τη μετάδοση διαφήμισης πολιτικού περιεχομένου.

Ο νόμος προβλέπει την έκδοση κώδικα που να διέπει, με λεπτομέρεια μάλιστα, τα των διαφημίσεων, ύστερα από διαβουλεύσεις με το Σύνδεσμο Διαφημιστών.  Η περίληψη στο άρθρο του Συνδέσμου Διαφημιστών σαφώς παραπέμπει στην εμπορική διαφήμιση και όχι στην πολιτική.

Περαιτέρω, η μετάδοση διαφήμισης πολιτικού περιεχομένου, δεν εμπίπτει στα πλαίσια του άρθρου 51(2)(ε) που προνοεί την ίση μεταχείριση των πολιτικών κομμάτων, ούτε και παραβιάζει την ισότητα που διασφαλίζεται σε περίπτωση κομματικών εκπομπών. Επίκληση του άρθρου 51(2)(ε) θα μπορούσε, ίσως, να γίνει αν συγκεκριμένος τηλεοπτικός σταθμός αρνείτο τη μετάδοση διαφήμισης από ένα κόμμα, ενώ θα την δεχόταν από άλλο. 

Ακόμα, η περίπτωση του άρθρου 51(2)(ια) περί ισότητας στις κομματικές εκπομπές αναφέρεται ακριβώς σ' αυτό που λέει. Στις κομματικές εκπομπές και όχι στις πληρωμένες διαφημίσεις.

Η διαφήμιση πολιτικού περιεχομένου δεν εμπίπτει ούτε στα πλαίσια της αγοράς χρόνου του άρθρου 45(2). Ούτε και τίθεται θέμα ισότιμης και χωρίς διακρίσεις μεταχείρισης των πολιτικών κομμάτων ή των διάφορων υποψηφίων, γιατί κανένας δεν στερείται του δικαίωματος να προβεί σε διαφήμιση.

Κατά τη γνώμη μου η απαγόρευση από τον Κανονισμό 8(α) των διαφημίσεων οιουδήποτε πολιτικής φύσης σώματος, σαφώς βρίσκονται εκτός της εξουσίας που παρέχει ο εξουσιοδοτών νόμος.

Όπως έχει τονιστεί και στην υπόθεση Malachtou v. Attorney-General (1981) 1 C.L.R. 543, 548, σώμα στο οποίο έχει παραχωρηθεί νομοθετική εξουσία, θα πρέπει να έλκει την εξουσία του αυτή από τις πρόνοιες του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος και οποιαδήποτε προσπάθεια παραγνώρισης των ορίων που τίθενται σ' αυτό θα πρέπει να ακυρώνεται ως κατάχρηση εξουσίας. Το νομοθετούν σώμα δεν μπορεί να συμπεράνει την ύπαρξη εξουσιοδότησης να νομοθετεί, άλλης από αυτή που ρητά του παραχωρείται από το νόμο. Γι' αυτό θα πρέπει να περιορίζεται αυστηρά στα πλαίσια του εξουσιοδοτούντος νομοθετήματος (βλέπε επίσης Μεγάλεμου ν. Δημοκρατίας (2000) 3 Α.Α.Δ. 667).

Η μη εμπορική διαφήμιση αποτελεί έκφραση γνώμης και περί αυτού δεν υπάρχει αμφιβολία (Β. Σκουρής και Κρ. Ιωάννου, Η Ελευθερία της Διαφήμισης, 1996, σελ. 38). Το δικαίωμα στη διαφήμιση, ακόμα και στην εμπορική διαφήμιση, αποτελεί έκφανση της ελευθερίας έκφρασης που διασφαλίζεται με το Άρθρο 19 του Συντάγματος (βλέπε Police v. Ekdotiki Eteria "Inomeni Dimosiographi Dias Ltd" a.ο. (1982) 2 C.L.R. 63, A. M. Παπακυριακού Λτδ ν. Αστυνομίας (1997) 2 Α.Α.Δ. 397).

Οι νομοθετικές πρόνοιες που επεμβαίνουν στα θεμελιακά δικαιώματα και ελευθερίες που προστατεύονται από το Σύνταγμα θα πρέπει να ερμηνεύονται, σε περίπτωση αμφιβολίας, υπέρ των ρηθέντων δικαιωμάτων και ελευθεριών και συνεπώς δεν θα ήταν συνετό να τους δίδεται ευρύτερη ισχύς από αυτή που έχουν και από αυτή που δικαιολογείται από τη διατύπωσή τους (Fina (Cyprus) Ltd v. Republic, 4 R.S.C.C. 26, 33).

Όταν δευτερογενής νομοθεσία εξετάζεται για να αποφασιστεί κατά πόσο έχει νομοθετηθεί εντός ή εκτός της εξουσιοδότησης του νόμου (intra ή ultra vires) η απάντηση υπάρχει πάντα στην ορθή ερμηνεία της σχετικής εξουσιοδοτούσης νομοθεσίας (Ιωάννου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 390, 405). Αν η κατ' εξουσιοδότηση νομοθεσία επεμβαίνει σε ένα θεμελιώδες δικαίωμα, οποιαδήποτε αμφιβολία προκύπτει ως προς το εύρος και το αποτέλεσμα του σχετικού νομοθετήματος, θα πρέπει να λύεται υπέρ των ελευθεριών του πολίτη (Papaxenophontos a.ο. v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1037, 1047, Marangos a.ο. v. Municipal Committee of Famagusta (1970) 3 C.L.R. 7, 13, Spyrou a.o. v. Republic (Νο.2) (1973) 3 C.L.R. 627, 643).

O Ν.7(I)/98 δεν περιέχει οτιδήποτε που να εξουσιοδοτεί ή ακόμα και να υπονοεί τον περιορισμό και πολύ περισσότερο την απαγόρευση διαφήμισης πολιτικού περιεχομένου. Εκεί όπου ο νομοθέτης ήθελε να επιβάλει περιορισμούς ή απαγορεύσεις το προνόησε ρητά.

Καταλήγω ότι ο Κανονισμός Δ.8(α) της Κ.Δ.Π. 10/2000, με τον οποίο απαγορεύονται οι διαφημίσεις πολιτικής φύσης, έχει θεσπιστεί εκτός των πλαισίων του εξουσιοδοτούντος νόμου και συνεπώς η προσβαλλόμενη απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί.

Η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται, με έξοδα εναντίον των καθ' ων η αίτηση, όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

 

---

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο