|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2002) 4 ΑΑΔ 671
25 Ioυλίου, 2002
[ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΜΑΡΙΑ ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ,
Αιτήτρια,
v.
ΔΗΜΟΥ ΛΕΜΕΣΟΥ,
Καθ'ου η αίτηση.
(Υπόθεση Aρ. 1311/2000)
Διοικητική Πράξη ― Αιτιολογία ― Όροι νομιμότητας ― Νομολογιακά πορίσματα και εφαρμογή τους στην κριθείσα περίπτωση ― Περιστάσεις της παντελούς έλλειψης αιτιολογίας της επίδικης πράξης.
Δήμος Λεμεσού ― Προαγωγές ― Αιτιολογία ― Παντελής έλλειψη αιτιολογίας των επίδικων προαγωγών στη θέση Γραμματειακού Λειτουργού του Δήμου ― Περιστάσεις και συνέπειες.
Η αιτήτρια προσέβαλε την προαγωγή των ενδιαφερομένων μερών στη θέση Γραμματειακού Λειτουργού.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Στην υπό εξέταση περίπτωση ο Δήμος Λεμεσού δεν έχει προβεί ακόμη στην έκδοση Κανονισμών βάσει των οποίων θα ρυθμίζονται οι προαγωγές του προσωπικού, καθώς και όλα τα αναφερόμενα στο Άρθρο 53 του περί Δήμων Νόμου θέματα. Εφαρμόζονται επομένως κατ' αναλογία οι γενικές αρχές του Διοικητικού Δικαίου. Σύμφωνα με τη νομολογία, μία από αυτές είναι η ανάγκη για αιτιολογία των ατομικών διοικητικών πράξεων.
Τί είναι δέουσα αιτιολογία είναι θέμα βαθμού και εξαρτάται από τη φύση της συγκεκριμένης απόφασης.
Η αιτιολογία δεν πρέπει να περιορίζεται σε γενικούς χαρακτηρισμούς που μπορούν να εφαρμοσθούν σε κάθε περίπτωση και δεν πρέπει να επαναλαμβάνει απλώς τις διατάξεις του Νόμου. Η επανάληψη των γενικών όρων του Νόμου ισοδυναμεί με ανύπαρκτη αιτιολογία.
2. Η επίδικη απόφαση είναι εντελώς αναιτιολόγητη. Πέραν του ότι είναι πολύ συνοπτική και λακωνική, το μόνο που καταγράφει είναι τα ονόματα των προαχθέντων και τον συνολικό αριθμό των ψήφων που ο καθένας από αυτούς έλαβε κατά την κρίσιμη συνεδρία του Δημοτικού Συμβουλίου ημερομηνίας 6.7.2000, κατά την οποία ήσαν παρόντα δεκαεπτά μέλη αυτού. Δεν αποκαλύπτει το σκεπτικό πάνω στη βάση του οποίου διαμορφώθηκε, ούτε παρέχει οποιαδήποτε ένδειξη ως προς τα στοιχεία που επενήργησαν στη λήψη της. Οι ατομικοί δε φάκελοι των υποψηφίων όπως επίσης και τα έντυπα αξιολόγησης αυτών από τους άμεσα προϊσταμένους τους, δεν δύνανται στην προκείμενη περίπτωση να συμπληρώσουν την ελλείπουσα αιτιολογία. Οι πρώτοι, εμπεριέχουν μεν από τη μια μεριά, τα τυπικά προσόντα που ο καθένας από αυτούς διέθετε κατά τον ουσιώδη χρόνο (όπως είναι π.χ. η θέση ή οι θέσεις στις οποίες υπηρέτησαν, το επίπεδο μόρφωσης τους και σεμινάρια που τυχόν παρακολούθησαν), καθώς και την αρχαιότητά τους, δεν περιλαμβάνουν όμως καμιά υπηρεσιακή έκθεση που να τους αφορά, πέραν της μιας και μοναδικής αξιολόγησης στην οποία προέβη για τον κάθε ένα από αυτούς ξεχωριστά ο άμεσα προϊστάμενός τους, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να σταθμιστεί το πρώτο εκ των τριών θεσμοθετημένων κριτηρίων, αυτό της αξίας.
Περαιτέρω από το ίδιο το πρακτικό της κρίσιμης συνεδρίας του Δημοτικού Συμβουλίου προκύπτει ότι οι συγκεκριμένες αξιολογήσεις αποτέλεσαν αντικείμενο έντονου προβληματισμού και αμφισβήτησης ως προς την αντικειμενικότητά τους.
Ενόψει όλων των σκέψεων που διατυπώθηκαν, αποφασίστηκε τελικά να μην ληφθούν υπόψη, να αγνοηθούν οι αξιολογήσεις που έγιναν και ο κάθε Δημοτικός Σύμβουλος να ψηφίσει συνειδησιακά αξιολογώντας κατά την προσωπική του κρίση.
Αφού λοιπόν ετήσιες υπηρεσιακές εκθέσεις δεν υπήρχαν, τα έντυπα αξιολόγησης των υποψηφίων από τους άμεσα προϊσταμένους τους δεν λήφθηκαν υπόψη, πού βασίστηκαν οι Δημοτικοί Σύμβουλοι για να διαμορφώσουν την άποψή τους και να ψηφίσουν; Παραμένει τούτο άγνωστο αφού καμιά αιτιολογία δεν δίδεται.
Δεν προκύπτει πώς το καθ' ου η αίτηση αποτίμησε το κριτήριο της αξίας, ούτε ποιούς παράγοντες στάθμισε για να προτιμήσει τα ενδιαφερόμενα μέρη έναντι της αιτήτριας.
Τόσο ο διοικητικός φάκελος όσο και οι ατομικοί φάκελοι των υποψηφίων καθόλου δεν διαφωτίζουν. Η ίδια δε η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παρέχει τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητάς της.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Papadopoulos v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1070,
J.M.C. Polytrade v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 294,
Κυριακίδης κ.ά. v. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 298,
Δημοκρατία v. Χατζηγεωργίου (1994) 3 Α.Α.Δ. 574,
Ιωσηφίδου v. Δήμου Λακατάμιας (1989) 3(Β) Α.Α.Δ. 393.
Προσφυγή.
Χρ. Πουργουρίδης και Σία, για την Αιτήτρια.
Ν. Ιωάννου, για τον Καθ' ου η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΚΡΟΝΙΔΗΣ, Δ.: Με την προσφυγή αυτή η αιτήτρια ζητά από το Δικαστήριο την πιο κάτω θεραπεία:-
"Δήλωση του Δικαστηρίου ότι η πράξη και/ή απόφαση του καθ' ου η Αίτηση ημερ. 6/7/00 η οποία κοινοποιήθηκε και στην Αιτήτρια με επιστολή του Καθ' ου η αίτηση προς τους δικηγόρους της Αιτήτριας ημερ. 4/9/00 και με την οποία προήγαγε αντί την Αιτήτρια τους 1. Γιωργούλλα Σοφοκλέους, 2. Μαρίνο Τιμοθέου και 3. Γιολάντα Γρηγοριάδου στη θέση Γραμματειακού Λειτουργού είναι άκυρη, παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε έννομου αποτελέσματος."
Κατά τον ουσιώδη χρόνο υπήρχαν στη Δημοτική Υπηρεσία τρεις κενές θέσεις Γραμματειακών Λειτουργών, (δύο στο Τμήμα Γραμματείας και μία το Τεχνικό Τμήμα). Η θέση, όπως αναφέρεται στα σχετικά σχέδια υπηρεσίας είναι θέση προαγωγής. Τόσο η αιτήτρια όσο και τα ενδιαφερόμενα πρόσωπα περιλαμβάνοντο στους υποψηφίους που διεκδικούσαν μία από τις τρεις κενές θέσεις.
Στις 26/6/2000 οι προϊστάμενοι των τμημάτων όπου υπηρετούσαν οι εν λόγω υποψήφιοι προέβησαν στην αξιολόγηση αυτών, η οποία αφορούσε την επαγγελματική τους κατάρτιση, την απόδοσή τους, το υπηρεσιακό τους ενδιαφέρον, την υπευθυνότητά τους, την πρωτοβουλία τους, τη συνεργασία και τις σχέσεις τους με τους προϊσταμένους και τους άλλους συναδέλφους τους, τη συμπεριφορά τους προς τους πολίτες καθώς και τη διευθυντική/διοικητική τους ικανότητα. Πιο συγκεκριμένα τις αξιολογήσεις της αιτήτριας και του ενδιαφερομένου προσώπου Γιολάντας Γρηγοριάδου, τις ετοίμασε ο κ. Αντώνης Χαραλάμπους που όπως σημειώνει ο ίδιος σε επιστολή του προς τον Δήμαρχο και τα Μέλη του Δημοτικού Συμβουλίου Λεμεσού η οποία υπάρχει στο φάκελο του Δικαστηρίου, εκτελούσε καθήκοντα Αναπληρωτή Δημοτικού Μηχανικού από τις αρχές Ιουλίου 1999, ενώ τις αξιολογήσεις των άλλων δύο ενδιαφερομένων προσώπων Μαρίνου Τιμοθέου και Γιωργούλλας Σοφοκλέους αντίστοιχα, τις ετοίμασε, την μεν πρώτη ο Οικονομικός Διευθυντής του Δήμου κ. Χρήστος Κυριάκου, που όπως προκύπτει από τα πρακτικά της κρίσιμης συνεδρίας του Δημοτικού Συμβουλίου κατά την οποία λήφθηκε η επίδικη απόφαση, εκτελούσε και χρέη Αναπληρωτή Δημοτικού Γραμματέα για έξι μήνες, την δε δεύτερη κάποιο άλλο πρόσωπο το όνομα του οποίου δεν εμφαίνεται καθαρά στο σχετικό έντυπο. Ακολούθως το Δημοτικό Συμβούλιο, αρμόδιο όργανο για την πλήρωση των θέσεων, συνεδρίασε στις 6.7.2000 και αποφάσισε μετά από ψηφοφορία των δεκαεπτά παρόντων μελών, την προαγωγή των τριών ενδιαφερομένων μερών στις κενές θέσεις από 1.7.2000, αναφέροντας χαρακτηριστικά τα εξής:-
"Προήχθησαν σε Γραμματειακούς Λειτουργούς με τη μισθοδοτική κλίμακα Α8-9 από 1.7.2000 οι κ.κ.:
1. Γιολάντα Γρηγοριάδου (17)
2. Μαρίνος Κ. Τιμοθέου (14)
3. Γιωργούλλα Σοφοκλέους (10)"
Εναντίον της πιο πάνω απόφασης καταχωρήθηκε η παρούσα προσφυγή.
Στη γραπτή του αγόρευση ο ευπαίδευτος δικηγόρος της αιτήτριας προβάλλει και αναπτύσσει τέσσερις βασικά λόγους οι οποίοι κατά την εισήγησή του οδηγούν στην ακύρωση της επίδικης απόφασης. Καθένας από αυτούς θα εξεταστεί ξεχωριστά.
Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η επίδικη απόφαση στερείται νόμιμης αιτιολογίας, αφού πουθενά σε αυτήν αλλά και σε ολόκληρο το διοικητικό φάκελο δεν αναφέρεται έστω και ένας λόγος για τον οποίο προτιμήθηκαν τα ενδιαφερόμενα μέρη αντί αυτής. Πιο συγκεκριμένα εισηγείται, πως το τί ακριβώς συνέβη προκύπτει ξεκάθαρα από τα πρακτικά της κρίσιμης συνεδρίας του Δημοτικού Συμβουλίου, ημερομηνίας 6.7.2000, κατά την οποία λήφθηκε η επίδικη απόφαση. Απλά καταγράφηκαν οι προσωπικές προτιμήσεις των μελών που παρέμειναν στη ψηφοφορία χωρίς οποιαδήποτε αιτιολογία της επιλογής τους, γεγονός ανεπίτρεπτο.
Από την άλλη ο συνήγορος του καθ' ου η αίτηση, αντικρούοντας τις εν λόγω επικρίσεις υποστηρίζει τη νομιμότητα της απόφασης. Τονίζει πως ο καθ' ου η αίτηση Δήμος είχε στη διάθεσή του όχι μόνο τους ατομικούς φακέλους των υποψηφίων στους οποίους εμπεριέχοντο πλήρως τα τυπικά προσόντα που ο καθένας από αυτούς διέθετε κατά τον ουσιώδη χρόνο, αλλά ταυτόχρονα, υπήρχαν ενώπιόν του και τα έντυπα αξιολόγησης αυτών από τους άμεσα προϊσταμένους τους, με αποτέλεσμα να του παρέχεται η δυνατότητα να σχηματίσει μια σαφή και ολοκληρωμένη εικόνα της κατάστασης των ικανοτήτων τους.
Είναι, κατά συνέπεια εισήγηση του καθ' ου η αίτηση, πως η ληφθείσα απόφαση ήταν υπό τις περιστάσεις καθόλα ορθή και αιτιολογημένη.
Δεν θα συμφωνούσα ότι οι πιο πάνω ισχυρισμοί του συνηγόρου του καθ' ου μπορούν να ευσταθήσουν. Το εδάφιο (2) του άρθρου 53 του περί Δήμων Νόμου (Ν. 111 του 1985 όπως έχει τροποποιηθεί), προβλέπει τα εξής:-
"Το συμβούλιον κέκτηται περαιτέρω εξουσίαν όπως, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εκδίδη δημοτικούς κανονισμούς, δημοσιευομένους εις την Επίσημον Εφημερίδα της Δημοκρατίας, καθορίζοντας την διαδικασίαν η οποία θα ακολουθήται κατά την πλήρωσιν των κενών θέσεων, τους γενικούς όρους υπηρεσίας των δημοτικών υπαλλήλων, τα καθήκοντα και τας υποχρεώσεις αυτών, τα της ασκήσεως επ' αυτών πειθαρχικής εξουσίας ως και παν παρεμπίπτον και συναφές προς τα ανωτέρω θέματα."
Στην υπό εξέταση όμως περίπτωση ο Δήμος Λεμεσού δεν έχει προβεί ακόμη στην έκδοση Κανονισμών βάσει των οποίων θα ρυθμίζονται οι προαγωγές του προσωπικού αυτού, καθώς και όλα τα προαναφερόμενα στο άρθρο 53 θέματα. Εφαρμόζονται επομένως κατ' αναλογία οι γενικές αρχές του Διοικητικού Δικαίου. Σύμφωνα με τη νομολογία μας, μία από αυτές είναι η ανάγκη για αιτιολογία των ατομικών διοικητικών πράξεων. (Βλ. ανάμεσα σ' άλλα Papadopoulos v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1070, 1079, J.M.C. Polytrade v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 294).
Η αιτιολογία μιας διοικητικής πράξεως αποτελεί την έκθεση των πραγματικών και νομικών λόγων που οδήγησαν τη Διοίκηση στην απόφασή της, καθώς και παράθεση των κριτηρίων με βάση τα οποία ασκήθηκε η διακριτική της ευχέρεια. Η ανάγκη της αιτιολογίας των ατομικών διοικητικών πράξεων απορρέει από την έννοια του κράτους δικαίου. Εκ της φύσεως τους αιτιολογητέες είναι όλες οι πράξεις των οποίων ο έλεγχος είναι αδύνατος ή ατελής χωρίς την αναφορά των λόγων που τις στηρίζουν. Γενικά, αιτιολογία που δεν παρέχει στο δικαστή τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητας της διοικητικής πράξης ή είναι τόσο αόριστη και ασαφής ώστε να καθιστά ανέφικτο τον δικαστικό έλεγχο, δεν είναι νόμιμη και οδηγεί στην ακύρωση της πράξης (Βλ. Κυριακίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 298, Δημοκρατία ν. Χατζηγεωργίου (1994) 3 Α.Α.Δ. 574 και Δαγτόγλου, "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο", 3η έκδοση, 1992, παραγ. 636, 646 και 647).
Τότε μόνον είναι νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη η διοικητική πράξη όταν παρέχεται στον ακυρωτικό δικαστή η δυνατότητα να αντιληφθεί επί τη βάσει ποιών στοιχείων κατέληξε η Διοίκηση στο συμπέρασμα που έγινε δεκτό (Βλ. Ιωάννη Σαρμά, "Η Συνταγματική και Διοικητική Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας", σελ. 130).
Τί είναι δέουσα αιτιολογία είναι θέμα βαθμού και εξαρτάται από τη φύση της συγκεκριμένης απόφασης.
Η αιτιολογία δεν πρέπει να περιορίζεται σε γενικούς χαρακτηρισμούς που μπορούν να εφαρμοσθούν σε κάθε περίπτωση και δεν πρέπει να επαναλαμβάνει τις διατάξεις του Νόμου. Η επανάληψη των γενικών όρων του Νόμου ισοδυναμεί με ανύπαρκτη αιτιολογία. Ας έρθουμε όμως στην παρούσα υπόθεση και στο περιεχόμενο της προσβαλλόμενης πράξης όπως έχει τεθεί ανωτέρω.
Είμαι της γνώμης ότι μια προσεκτική μελέτη του εν λόγω περιεχομένου μας οδηγεί αβίαστα στο συμπέρασμα ότι η επίδικη απόφαση είναι εντελώς αναιτιολόγητη. Πέραν του ότι είναι πολύ συνοπτική και λακωνική, το μόνο που καταγράφει είναι τα ονόματα των προαχθέντων και τον συνολικό αριθμό των ψήφων που ο καθένας από αυτούς έλαβε κατά την κρίσιμη συνεδρία του Δημοτικού Συμβουλίου ημερομηνίας 6.7.2000, κατά την οποία ήσαν παρόντα δεκαεπτά μέλη αυτού. Δεν αποκαλύπτει το σκεπτικό πάνω στη βάση του οποίου διαμορφώθηκε, ούτε παρέχει οποιαδήποτε ένδειξη ως προς τα στοιχεία που επενήργησαν στη λήψη της. Οι ατομικοί δε φάκελοι των υποψηφίων όπως επίσης και τα έντυπα αξιολόγησης αυτών από τους άμεσα προϊσταμένους τους, δεν δύνανται στην προκείμενη περίπτωση να συμπληρώσουν την ελλείπουσα αιτιολογία. Οι πρώτοι, εμπεριέχουν μεν από τη μια μεριά, τα τυπικά προσόντα που ο καθένας από αυτούς διέθετε κατά τον ουσιώδη χρόνο (όπως είναι π.χ. η θέση ή οι θέσεις στις οποίες υπηρέτησαν, το επίπεδο μόρφωσης τους και σεμινάρια που τυχόν παρακολούθησαν), καθώς και την αρχαιότητά τους, δεν περιλαμβάνουν όμως καμιά υπηρεσιακή έκθεση που να τους αφορά, πέραν της μιας και μοναδικής αξιολόγησης στην οποία προέβη για τον κάθε ένα από αυτούς ξεχωριστά ο άμεσα προϊστάμενός τους, με αποτέλεσμα να μην μπορεί να σταθμιστεί το πρώτο εκ των τριών θεσμοθετημένων κριτηρίων, αυτό της αξίας.
Ειδικότερα σε σχέση με τις εν λόγω αξιολογήσεις των άμεσα προϊσταμένων των υποψηφίων, είναι πιστεύω αναγκαίο να επισημανθούν τα ακόλουθα:
Από το ίδιο το πρακτικό της κρίσιμης συνεδρίας του Δημοτικού Συμβουλίου προκύπτει ότι οι συγκεκριμένες αξιολογήσεις αποτέλεσαν αντικείμενο έντονου προβληματισμού και αμφισβήτησης ως προς την αντικειμενικότητά τους. Μεταξύ άλλων, τονίστηκε ιδιαίτερα το γεγονός ότι τα πρόσωπα που προέβησαν σ' αυτές διετέλεσαν για πολύ μικρό χρονικό διάστημα προϊστάμενοι τόσο της αιτήτριας όσο και των υπόλοιπων ενδιαφερομένων μερών, (όπως έχει ήδη αναφερθεί ανωτέρω, ο κ. Αντώνης Χαραλάμπους εκτελούσε καθήκοντα Αναπληρωτή Δημοτικού Μηχανικού από τις αρχές Ιουλίου 1999 ενώ ο κ. Χρήστος Κυριάκου εκτελούσε χρέη Αναπληρωτή Δημοτικού Γραμματέα μόνο για έξι μήνες) το δεδομένο δε αυτό δεν τους παρείχε τη δυνατότητα να βασίσουν την αξιολόγησή τους στη συνολική προσφορά των υπαλλήλων από το διορισμό τους αλλά και σε όλα τα στοιχεία που υπήρχαν στους προσωπικούς τους φακέλους.
Ενόψει όλων αυτών των σκέψεων που διατυπώθηκαν, αποφασίστηκε τελικά να μην ληφθούν υπόψη, να αγνοηθούν οι αξιολογήσεις που έγιναν και ο κάθε Δημοτικός Σύμβουλος να ψηφίσει συνειδησιακά αξιολογώντας κατά την προσωπική του κρίση.
Αφού λοιπόν όπως προαναφέρθηκε, ετήσιες υπηρεσιακές εκθέσεις δεν υπήρχαν, τα έντυπα αξιολόγησης των υποψηφίων από τους άμεσα προϊσταμένους τους δεν λήφθηκαν υπόψη, πού βασίστηκαν οι Δημοτικοί Σύμβουλοι για να διαμορφώσουν την άποψή τους και να ψηφίσουν; Παραμένει τούτο άγνωστο αφού καμιά αιτιολογία δεν δίδεται.
Δεν προκύπτει πώς το καθ' ου η αίτηση αποτίμησε το κριτήριο της αξίας, ούτε ποιούς παράγοντες στάθμισε για να προτιμήσει τα ενδιαφερόμενα μέρη έναντι της αιτήτριας.
Τόσο ο διοικητικός φάκελος όσο και οι ατομικοί φάκελοι των υποψηφίων καθόλου δεν μας διαφωτίζουν. Η ίδια δε η προσβαλλόμενη απόφαση δεν παρέχει τα απαραίτητα ειδικά και συγκεκριμένα στοιχεία για τη διακρίβωση της νομιμότητάς της.
Όπως δε αποφασίστηκε στην Ιωσηφίδου ν. Δήμου Λακατάμιας (1989) 3(Β) Α.Α.Δ. 393, "η αναγραφή των τελικών προτιμήσεων των μελών συλλογικού οργάνου δεν πληροί το στοιχείο της αιτιολόγησης που συνιστά σύμφωνα με τις αρχές του διοικητικού δικαίου θεμελιακή αρχή της χρηστής διοίκησης".
Η παράλειψη του καθ' ου η αίτηση να αιτιολογήσει δεόντως την επίδικη απόφαση οδηγεί αναπόφευκτα στην ακύρωσή της.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.