|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2002) 4 ΑΑΔ 226
8 Μαρτίου, 2002
[ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΧΑΡΑΛΑΜΠΟΣ ΤΣΙΟΡΒΑΣ,
Αιτητής,
v.
ΔΗΜΟΥ ΛΕΜΕΣΟΥ,
Καθ' ων η Αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 355/2001)
Δήμοι ― Σχέδια υπηρεσίας ― Η απαίτηση της έγκρισής τους από το Υπουργικό Συμβούλιο πριν από την εφαρμογή τους ― Άρθρο 53(1) και (2) του περί Δήμων Νόμου του 1985 (Ν.111/85) ― Ερμηνεία ― Επισκόπηση νομολογιακών πορισμάτων ― Η απαιτούμενη έγκριση δεν δόθηκε στην κριθείσα περίπτωση ― Συνέπειες.
Ο αιτητής προσέβαλε την προαγωγή των ενδιαφερομένων μερών στη θέση Λογιστικού Λειτουργού Α΄.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
Η βασική εισήγηση του ευπαιδεύτου συνηγόρου για τον Αιτητή είναι ότι το σχέδιο υπηρεσίας, βάσει του οποίου έγιναν οι προαγωγές, ήταν ανυπόστατο, εφ' όσον δεν είχε εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο σύμφωνα με το Άρθρο 53 του περί Δήμων Νόμου του 1985 (Ν.111/85). Ότι το σχέδιο υπηρεσίας δεν έτυχε έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου είναι κοινό έδαφος. Είναι όμως η θέση της ευπαιδεύτου συνηγόρου για το Δήμο ότι δεν απαιτείτο η έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου. Προκύπτει λοιπόν θέμα ερμηνείας του Άρθρου 53.
Το Άρθρο 53(1) συνιστά ρητή νομοθετική διάταξη με την οποία απαιτείται όπως η εφαρμογή των σχεδίων υπηρεσίας από τους Δήμους τυγχάνει της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου. Τούτο δεν μπορεί να παρακαμφθεί με την εκ των προτέρων έγκριση σχεδίων υπηρεσίας μέσω των υπό του Άρθρου 53(2) προβλεπομένων κανονισμών, αφού έτσι θα εξουδετερώνετο η υπό του Άρθρου 53(1) ανατεθείσα στο Υπουργικό Συμβούλιο ευθύνη να εγκρίνει ή να μην εγκρίνει, προφανώς αφού εξετάσει και αξιολογήσει, το συγκεκριμένο σχέδιο υπηρεσίας για το οποίο απαιτείται η έγκρισή του. Εξ άλλου, είναι αμφίβολο αν οι αναφερόμενοι στο Άρθρο 53(2) κανονισμοί περιλαμβάνουν και την εξουσία καταρτισμού σχεδίων υπηρεσίας. Και αν όμως ακόμα το Άρθρο 53(2) ερμηνεύετο ώστε οι αναφερόμενοι σε αυτό κανονισμοί να περιλάμβαναν και σχέδια υπηρεσίας, τούτο δεν θα αναιρούσε την ήδη υφιστάμενη και παράλληλη υποχρέωση έγκρισης των σχεδίων υπηρεσίας από το Υπουργικό Συμβούλιο δυνάμει του Άρθρου 53(1).
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Μιχαηλίδη κ.ά. v. Δήμου Πάφου (2000) 4(Β) Α.Α.Δ. 907,
Χρυσοστόμου v. Δήμου Λευκωσίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 1355.
Προσφυγή.
Α. Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.
Ε. Μιχαήλ για Π. Λ. Κακογιάννης & Σία, για τους Καθ' ων η Αίτηση.
Cur. adv. vult.
XATZHXAMΠΗΣ, Δ.: Ο Αιτητής προσβάλλει απόφαση του Δήμου Λεμεσού με την οποία τα Ενδιαφερόμενα Μέρη προήχθησαν στη θέση Λογιστικού Λειτουργού Α. Η απόφαση ελήφθη σε συνεδρία του Δημοτικού Συμβουλίου ημερομηνίας 25.1.2001.
Η βασική εισήγηση του ευπαιδεύτου συνηγόρου για τον Αιτητή είναι ότι το σχέδιο υπηρεσίας βάσει του οποίου έγιναν οι προαγωγές ήταν ανυπόστατο εφ' όσον δεν είχε εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο σύμφωνα με το άρθρο 53 του περί Δήμων Νόμου του 1985 (Ν.111/85). Ότι το σχέδιο υπηρεσίας δεν έτυχε έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου είναι κοινό έδαφος. Είναι όμως η θέση της ευπαιδεύτου συνηγόρου για το Δήμο ότι δεν απαιτείτο η έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου. Προκύπτει λοιπόν θέμα ερμηνείας του άρθρου 53, το οποίο προνοεί:
"53.-(1) Το συμβούλιον κέκτηται εξουσίαν όπως, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εφαρμόζη σχέδια υπηρεσίας διά τας θέσεις της δημοτικής υπηρεσίας των οποίων ο συγκεκριμένος αριθμός θα εμφαίνεται εις τον τακτικόν προϋπολογισμόν του δήμου με την αντίστοιχον δι' εκάστην θέσιν μισθολογικήν κλίμακα.
(2) Το συμβούλιον κέκτηται περαιτέρω εξουσίαν όπως, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, εκδίδη δημοτικούς κανονισμούς δημοσιευομένους εις την επίσημον εφημερίδα της Δημοκρατίας καθορίζοντας την διαδικασίαν η οποία θα ακολουθήται κατά την πλήρωσιν των κενών θέσεων, τους γενικούς όρους υπηρεσίας των δημοτικών υπαλλήλων, τα καθήκοντα και τας υποχρεώσεις αυτών, τα της ασκήσεως επ' αυτών πειθαρχικής εξουσίας ως και παν παρεμπίπτον και συναφές προς τα ανωτέρω θέματα.
(3) Δια τους σκοπούς του παρόντος άρθρου ο όρος "θέσις της δημοτικής υπηρεσίας" σημαίνει οιανδήποτε θέσιν προβλεπομένην υπό των άρθρων 54 και 55, αλλά δεν περιλαμβάνει εργάτας διοριζομένους δυνάμει του άρθρου 56."
Ο ευπαίδευτος συνήγορος για τον Αιτητή παραπέμπει στην απόφαση του Νικήτα, Δ., στις υποθέσεις Μιχαηλίδη κ.ά. ν. Δήμου Πάφου (2000) 4(Β) Α.Α.Δ. 907, σε στήριξη της θέσης του ότι το σχέδιο υπηρεσίας εχρειάζετο να εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο. Και στην υπόθεση εκείνη ηγέρθη ομοίως το θέμα της εγκυρότητας του σχεδίου υπηρεσίας το οποίο δεν είχε εγκριθεί από το Υπουργικό Συμβούλιο. Ο Νικήτας, Δ., είπε τα ακόλουθα στη σελίδα 913:
"Είναι, κατά τη γνώμη μου, ορθό ότι η σύνταξη των σχεδίων υπηρεσίας για δημοτική θέση, περιλαμβανόμενης της επίδικης θέσης, δεν χρειάζεται την εκ των προτέρων έγκριση του Υπουργικού. Σ' αυτό τελικά συμφώνησε και ο δικηγόρος των αιτητών. Σχέδια υπηρεσίας μπορεί να καταρτισθούν από το Δήμο χωρίς οποιαδήποτε επέμβαση ή εξάρτηση από το Υπουργικό. Όμως η εφαρμογή τους χρειάζεται τέτοια έγκριση. Είναι η άποψη μου ότι με αυτό τον τρόπο το Υπουργικό διαφύλαξε δικαίωμα εποπτείας ή ελέγχου με το να αρνείται έγκριση σε περιπτώσεις που κρίνει κατάλληλες."
Ο Νικήτας, Δ., προχώρησε να εξετάσει την εισήγηση του συνηγόρου του Δήμου Πάφου ότι η έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου θα έπρεπε να θεωρηθεί ως δοθείσα εκ των προτέρων με τη θέσπιση των περί Δημοτικής Υπηρεσίας Κανονισμών του Δήμου Πάφου του 1989 (Κ.Δ.Π. 257/89) που θεσμοθετούν τη διαδικασία πλήρωσης θέσεων. Είπε δε τα ακόλουθα στις σελίδες 913-914:
"Το κρίσιμο ερώτημα είναι αν η θέσπιση των παραπάνω κανονισμών εμπεριέχει μια μόνιμη γενική apriori έγκριση σχεδίων υπηρεσίας που μπορεί ένας Δήμος να καταρτίζει κατά καιρούς. Δεν μπορώ να δεχθώ ότι η ερμηνεία που εισηγείται ο καθού αποτελεί την αληθινή ερμηνεία των διατάξεων. Δε συνάδει ούτε με τη λεκτική διατύπωσή τους, αλλά ούτε με το σκοπό του νόμου. Αντίθετα, βγαίνει έξω από τα όρια τους. Αν το επιχείρημα του δικηγόρου του Δήμου ήταν σωστό, δεν θα υπήρχε κανένας λόγος το εδ. 1 του άρθρ. 53 να ασχολείται ειδικά και να αναφέρει ρητά ότι χρειάζεται έγκριση για την εφαρμογή. Ο νομοθέτης ήθελε να αφήσει την πρωτοβουλία σύνταξης σχεδίων υπηρεσίας σε Δήμους, αλλά έθεσε την αρμοδιότητα υπό την αίρεση έγκρισης. Διαφορετικά το άρθρ. 53(1) δε θα είχε νόημα. Η απουσία έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου για εφαρμογή του οικείου σχεδίου υπηρεσίας στην περίπτωση αυτή καθιστά το σχέδιο υπηρεσίας ανυπόστατο και το διορισμό του ενδιαφερόμενου μέρους που στηρίχθηκε σ' αυτό άκυρο."
Η ευπαίδευτη συνήγορος για το Δήμο παραπέμπει, σε στήριξη της δικής της θέσης, σε άλλη απόφαση, εκείνη του Λοΐζου, Π., στην υπόθεση Χρυσοστόμου ν. Δήμου Λευκωσίας (1992) 4 Α.Α.Δ. 1355. Εξετάζοντας εισήγηση ότι το σχέδιο υπηρεσίας δεν ήταν έγκυρο αφού δεν εγκρίθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο, ο Λοΐζου, Π., αναφερόμενος στο άρθρο 53(1), είπε τα ακόλουθα στις σελίδες1360-1362:
"Είναι φανερό από το λεκτικό της πιο πάνω νομοθετικής διάταξης ότι δεν απαιτείται όπως τα Σχέδια Υπηρεσίας εγκρίνονται από το Υπουργικό Συμβούλιο, αλλά μόνο ότι η τέτοια έγκριση χρειάζεται για την εφαρμογή των σχεδίων υπηρεσίας για τις θέσεις στη Δημοτική υπηρεσία των οποίων ο συγκεκριμένος αριθμός θα φαίνεται στον Τακτικό Προϋπολογισμό. Αυτό που πρέπει να εγκριθεί είναι οι Δημοτικοί Κανονισμοί οι οποίοι αφορούν το Προσωπικό του Δήμου. Τους Κανονισμούς αυτούς τους εκδίδει το Δημοτικό Συμβούλιο αφού εγκριθούν από το Υπουργικό Συμβούλιο. Οι Κανονισμοί οι οποίοι αναφέρονται στα Σχέδια Υπηρεσίας είναι οι περί Δημόσιας Υπηρεσίας Κανονισμοί του Δήμου Λευκωσίας του 1976 (Κ.Δ.Π.) 11/77 που δημοσιεύτηκαν στο παράρτημα Τρίτο της Επίσημης Εφημερίδας της Δημοκρατίας. Ο δε κανονισμός 16 ο οποίος αναφέρεται στα Σχέδια Υπηρεσίας προβλέπει ότι τα γενικά καθήκοντα, η μισθοδοτική κλίμακα και οι ευθύνες μιας θέσεως και για την κατοχή αυτής απαιτούμενα προσόντα καθορίζονται σε Σχέδια Υπηρεσίας τα οποία μπορεί να προνοούν ως προϋπόθεση διορισμού ή προαγωγής και την επιτυχία των υποψηφίων σε διαγωνισμό. Πουθενά δε ο κανονισμός αυτός δεν αναφέρει ότι τα τέτοια σχέδια πρέπει να εγκρίνονται από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Οι Κανονισμοί αυτοί προϋπήρχαν του Νόμου του 1985. Σύμφωνα δε με το Άρθρο 140(3) του οποίου όπως τροποποιήθηκε από το Νόμο αρ. 25 του 1986, οι περί Δήμων Κανονισμοί που εξεδόθησαν δυνάμει των διατάξεων των καταργηθέντων περί Δήμων Νόμων του 1964-1984 λογίζονται ότι εξεδόθησαν δυνάμει των διατάξεων του νέου Νόμου.
Στις υποθέσεις Ρωμανού κ.ά. ν. Δήμου Αραδίππου (1990) 3 (Α) Α.Α.Δ. 556 και στην Κοσμά ν. Δήμου Λευκωσίας (1990) 3(Α) Α.Α.Δ. 435, αποφασίστηκε ότι για να εγκριθεί ένα Σχέδιο Υπηρεσίας από το Δήμο Λευκωσίας δεν απαιτείται η προηγούμενη έγκριση του Υπουργικού Συμβουλίου. Στην υπόθεση Κοσμά λέχθηκαν τα ακόλουθα:
"Ως προς το λόγο ακυρώσεως που ισχυρίζεται η αιτήτρια ότι το Σχέδιο Υπηρεσίας για τη θέση είναι άκυρο, διότι δεν εγκρίθηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο και δεν κατατέθηκε στη Βουλή, σύμφωνα με τον περί Δήμων Νόμο του 185 (Νόμος Αρ. 19 του 1985), θα πρέπει να λεχθεί ότι οι Κανονισμοί που αναφέρονται στα Σχέδια Υπηρεσίας είναι οι περί Δημοτικής Υπηρεσίας Κανονισμοί του Δήμου Λευκωσίας 1976, Κ.Δ.Π. 11/77. Ο Κανονισμός 16 που αναφέρεται στα Σχέδια Υπηρεσίας δεν προβλέπει έγκριση των Σχεδίων Υπηρεσίας από το Υπουργικό Συμβούλιο. Σύμφωνα δε με το άρθρο 140(3) του περί Δήμων 1985 Νόμου (Ν. 111/85) όπως τροποποιήθηκε από το Νόμο αρ. 25 του 1986, οι περί Δήμων Κανονισμοί που εκδόθησαν δυνάμει των διατάξεων των καταργηθέντων Νόμων λογίζονται ως εκδοθέντες δυνάμει των διατάξεων του νέου Νόμου. Σχετική είναι η απόφαση της Ολομέλειας Χατζηπαύλου ν. Α.Η.Κ (1991) 3 Α.Α.Δ. 11.".
Γενικότερα όμως και στην υπόθεση Makris v. Republic (1985) 3(B) C.L.R. 1103, αποφασίστηκε ότι παρόλο που η δημοσίευση των Σχεδίων Υπηρεσίας στην Επίσημη Εφημερίδα είναι επιθυμητό, αυτό δεν είναι απαραίτητο για την εγκυρότητα τους. (Βλέπε Economides v. Republic (1972) 3 C.L.R. 506, σελίδες 516-517.)"
Η απόφαση του Νικήτα, Δ., εκφράζει και τη δική μου άποψη του πράγματος και την υιοθετώ. Το άρθρο 53(1) συνιστά ρητή νομοθετική διάταξη με την οποία απαιτείται όπως η εφαρμογή των σχεδίων υπηρεσίας από τους Δήμους τυγχάνει της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου. Τούτο δεν μπορεί να παρακαμφθεί με την εκ των προτέρων έγκριση σχεδίων υπηρεσίας μέσω των υπό του άρθρου 53(2) προβλεπομένων κανονισμών, αφού έτσι θα εξουδετερώνετο η υπό του άρθρου 53(1) ανατεθείσα στο Υπουργικό Συμβούλιο ευθύνη να εγκρίνει ή να μην εγκρίνει, προφανώς αφού εξετάσει και αξιολογήσει, το συγκεκριμένο σχέδιο υπηρεσίας για το οποίο απαιτείται η έγκρισή του. Εξ άλλου, είναι αμφίβολο αν οι αναφερόμενοι στο άρθρο 53(2) κανονισμοί περιλαμβάνουν και την εξουσία καταρτισμού σχεδίων υπηρεσίας. Πρώτον, διότι η εξουσία αυτή είναι με το άρθρο 53(1) που δίδεται. Και δεύτερον, διότι το ίδιο το λεκτικό του άρθρου 53(2), αναφερόμενο στο τι θα καθορίζουν οι κανονισμοί, δεν ομιλεί για σχέδια υπηρεσίας αλλά για "την διαδικασίαν η οποία θα ακολουθήται κατά την πλήρωσιν των κενών θέσεων, τους γενικούς όρους υπηρεσίας των δημοτικών υπαλλήλων, τα καθήκοντα και τας υποχρεώσεις αυτών, τα της ασκήσεως επ' αυτών πειθαρχικής εξουσίας ως και παν παρεμπίπτον και συναφές προς τα ανωτέρω θέματα." Και αν όμως ακόμα το άρθρο 53(2) ερμηνεύετο ώστε οι αναφερόμενοι σε αυτό κανονισμοί να περιλάμβαναν και σχέδια υπηρεσίας, τούτο δεν θα αναιρούσε την ήδη υφιστάμενη και παράλληλη υποχρέωση έγκρισης των σχεδίων υπηρεσίας από το Υπουργικό Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 53(1).
Δεν θα επεκταθώ βέβαια στους άλλους λόγους ακύρωσης που έχουν συζητηθεί, δοθέντος ότι το υπόβαθρο της όλης διαδικασίας ήταν, ως εκ της κατάληξής μου, τρωτό.
Η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται. Ο Δήμος θα καταβάλει τα έξοδα του Αιτητή.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.