|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 19/2001
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Τ. ΗΛΙΑΔΗ, Δ.Αναφορικά με το Αρθρο 146 του Συντάγματος.
ΜΕΤΑΞΥ:
Krypto Security (Cyprus) Ltd., από τη Λεμεσό,
Αιτητών
και
Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού, από τη Λευκωσία,
Καθ'ου η αίτηση
----------------------------
15 Απριλίου 2002
Για τους Αιτητές: κ. Δ. Αραούζος με κα Λ. Μάρκου.
Για τον Καθ'ου η αίτηση: κα Σατράκη για κ. Σαμψών.
----------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Με την παρούσα προσφυγή η Krypto Security (Cyprus) Ltd (αιτήτρια) αμφισβητεί το κύρος της απόφασης του Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού (καθ'ων η αίτηση) να ακυρώσουν την προσφορά που είχαν προκηρύξει για την εγκατάσταση κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης στο νέο στάδιο ΓΣΠ στη Λευκωσία.
(α) Τα γεγονότα
Οι καθ'ων η αίτηση προκήρυξαν στις 15/9/2000 διαγωνισμό προσφορών για την εγκατάσταση κλειστού κυκλώματος τηλεόρασης (CCTV) στο νέο στάδιο ΓΣΠ στη Λευκωσία. Οι προσφορές έπρεπε να υποβληθούν μέχρι τις 10/10/2000.
Οι καθ'ων η αίτηση επεφύλαξαν το δικαίωμα να μην δεχθούν τη χαμηλότερη ή άλλη προσφορά, επιπρόσθετα δε επεφύλαξαν το δικαίωμα να ακυρώσουν τις προσφορές και να ζητήσουν νέες. Σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 5 των προσφορών,
"5. Ο Κυπριακός Οργανισμός Αθλητισμού δεν είναι υποχρεωμένος να δεχτεί τη χαμηλότερη ή οποιαδήποτε άλλη προσφορά, έχει δε το δικαίωμα να εκλέξει άλλο τρόπο για να εκτελέσει τις πιο πάνω εργασίες ή να αναβάλει ή να ακυρώσει τις προσφορές και να ζητήσει νέες."
Η εταιρεία ΤΗΕΟ. DAVID + ASSOCIATES & KAL ENGINEERING που ενεργούσε ως Τεχνικός Σύμβουλος του έργου, με ειδοποίηση τους η οποία στάληκε με τηλεομοιότυπο προς όλους τους προσφοροδότες, πληροφορούσαν τους τελευταίους ότι οι καθ'ων η αίτηση είχαν εγκρίνει παράταση της προσφοράς για επτά μέρες, μέχρι την 17/10/2000. Στις 17/10/2000 η πιο πάνω εταιρεία ζήτησε από το Γενικό Διευθυντή των καθ'ων η αίτηση νέα παράταση για την υποβολή προσφορών μέχρι τις 31/10/2000. Και τούτο γιατί,
"1. Θα δοθούν διευκρινιστικές πληροφορίες αναφορικά με τα μήκη των οδεύσεων προς τους πυλώνες ώστε οι προσφοροδότες να προσφοροδοτήσουν με καθορισμένες ποσότητες.
2. Θα δοθούν πρόσθετες διευκρινιστικές πληροφορίες μέχρι τις 20/10/2000 εν όψει των ερωτημάτων που εγέρθηκαν από υποψήφιους προσφοροδότες κατά την διοργανωθείσα στο ΓΣΠ επίσκεψη.
3. Να δοθεί η δυνατότητα πιθανής συμμετοχής και σε άλλους προσφοροδότες που εδήλωσαν ενδιαφέρον καθυστερημένα να συμμετάσχουν και να έχουν ικανοποιητικό χρόνο ετοιμασίας των προσφορών εν όψει και του μικρού αριθμού υποψηφίων προσφοροδοτών που παρέστησαν στην επί τόπου επίσκεψη."
Η πιο πάνω πρόταση εγκρίθηκε αυθημερόν από την Επιτροπή Προσφορών των καθ'ων η αίτηση. Οπως προκύπτει από τα στοιχεία που βρίσκονται ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή Προσφορών σε συνεδρία της δύο μέρες μετά την έγκριση για την παράταση του χρόνου υποβολής των προσφορών, δηλαδή στις 19/10/2000 και αφού όπως σημειώθηκε στο σχετικό πρακτικό εξέτασε όλα τα δεδομένα που είχε ενώπιον της και "ιδιαίτερα τις σχετικές επιστολές των συμβούλων του έργου καθώς επίσης και των ενδιαφερόμενων προσφοροδοτών", έκρινε ότι:
"Επειδή με την τελευταία παράταση του χρόνου παράδοσης της προσφοράς φαίνεται ότι έχουν δημιουργηθεί κάποιες πολύ περιορισμένες αλλά έντονες αντιδράσεις από ένα συγκεκριμένο προσφοροδότη από τους 18 που είχαν λάβει τα έγγραφα προσφοράς και προς αποφυγή οποιωνδήποτε παρεξηγήσεων ή πιθανών προβλημάτων, η Επιτροπή εισηγείται την ακύρωση της
Το Διοικητικό Συμβούλιο των καθ'ων η αίτηση επιλήφθηκε του θέματος στη συνεδρία του της 24/10/2000 και αφού έλαβε υπόψη την πιο πάνω θέση της Επιτροπής Προσφορών αποφάσισε την ακύρωση/ανάκληση της προσφοράς.
"Το Δ.Σ. αφού μελέτησε όλα τα πιο πάνω στοιχεία και λαμβάνοντας υπόψη ότι οι φάκελοι των προσφορών δεν έχουν ακόμη λήξει και ουδεμία ενέργεια έχει γίνει που πιθανόν να επηρεάζει αρνητικά οποιαδήποτε δικαιώματα των προσφοροδοτών αποφάσισε την ακύρωση/ανάκληση της πιο πάνω προσφοράς και την επαναπροκήρυξή της με όλες τις απαραίτητες διευκρινίσεις που οι σύμβουλοι του Οργανισμού θα ήθελαν να δώσουν."
Η αιτήτρια που διεκδικούσε την κατακύρωση της προσφοράς και είχε στο μεταξύ εκφράσει με επιστολές της προς τον Κ.Ο.Α., ημερομηνίας 16 και 18/10/2000 τη δυσαρέσκεια της για την παράταση του χρόνου υποβολής των προσφορών, κοινοποιώντας ταυτόχρονα το παράπονό της προς την Ελεγκτική Υπηρεσία της Δημοκρατίας, έλαβε γνώση της επίδικης απόφασης στις 25/10/2000.
Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια επιζητεί την ακύρωση της απόφασης για την ανάκληση του διαγωνισμού προσφορών γιατί
(i) Οι καθ'ων η αίτηση είναι ένοχοι συμπεριφοράς που ισοδυναμεί με κατάχρηση εξουσίας,
(ii) Η σύνθεση της Επιτροπής Προσφορών ήταν παράνομη,
(iii) Η σύνθεση του Διοικητικού Συμβουλίου των καθ'ων η αίτηση την ημερομηνία λήψης της επίδικης απόφασης ήταν παράνομη.
(β) Κατάχρηση εξουσίας
Η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η πρόταση της Επιτροπής Προσφορών της 19/10/2000 προς το Διοικητικό Συμβούλιο των καθ'ων η αίτηση για την ακύρωση του διαγωνισμού προσφορών ήταν αυθαίρετη και αδικαιολόγητη, αφού λήφθηκε για εξυπηρέτηση αλλότριων σκοπών και όχι για την εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος. Επιπρόσθετα η απόφαση του Διοικητικού Συμβουλίου που ήταν το επακόλουθο της πιο πάνω εισήγησης ήταν παράνομη, γιατί οι λόγοι που προβλήθηκαν δεν ήταν λόγοι που εξυπηρετούσαν το δημόσιο συμφέρον. Προς υποστήριξη των ισχυρισμών της η αιτήτρια υποδεικνύει τη χειρόγραφη έγκριση του Γενικού Διευθυντή των καθ'ων η αίτηση για την παράταση της προθεσμίας υποβολής των προσφορών χωρίς να προκύπτει από τα στοιχεία που έχουν κατατεθεί ότι προηγήθηκε σχετική συνεδρία. Η σχετική έγκριση σημειώθηκε χειρογράφως από το Γενικό Διευθυντή πάνω στην εισήγηση των Συμβούλων στις 17/10/2000, ενώ οι τελευταίοι είχαν ήδη ενημερώσει όλους τους προσφοροδότες με τηλεομοιότυπο για την έγκριση της παράτασης στις 16/10/2000, μια μέρα δηλαδή προτού ληφθεί η απόφαση για την παράταση υποβολής των προσφορών.
Οι καθ'ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι η επίδικη απόφαση ήταν πλήρως δικαιολογημένη αφού λήφθηκε μέσα στα πλαίσια της εξυπηρέτησης του δημόσιου συμφέροντος. Αρχικά, ορθά οι καθ'ων η αίτηση παρέτειναν το χρόνο υποβολής των προσφορών κυρίως για να δοθούν διευκρινιστικές πληροφορίες αναφορικά με τα μήκη των οδεύσεων προς τους πυλώνες και επιπρόσθετα για να δοθούν περαιτέρω διευκρινιστικές πληροφορίες για ερωτήματα που εγέρθηκαν από προσφοροδότες κατά την επιτόπια εξέταση τους στο χώρο του γηπέδου στις 2/10/2000. Ο ισχυρισμός της αιτήτριας ότι δεν φαίνεται στα πρακτικά ποιές διευκρινίσεις θα δίνονταν δεν ευσταθεί γιατί σύμφωνα με τους καθ'ων η αίτηση το Ανώτατο Δικαστήριο μπορεί να καταφύγει στο περιεχόμενο του διοικητικού φακέλου και να εντοπίσει. Σε μεταγενέστερο στάδιο οι καθ'ων η αίτηση προέβηκαν στην ακύρωση του διαγωνισμού για να διασφαλίσουν τη νομιμότητα και ορθότητα των διαδικασιών.
Εχει νομολογιακά καθιερωθεί ότι δεν μπορεί να υπάρξει ακύρωση ή ανάκληση δημόσιου διαγωνισμού προσφορών χωρίς να υπάρχει σοβαρός αποχρών λόγος. (Ιδε Leisureland Hotel Enterprises Ltd. v. Δημοκρατίας κ.α. [1993] 3 ΑΑΔ 538, Odyssey Agricultural Air Spraying Ltd. v. Δημοκρατίας κ.α. [1994] 3 ΑΑΔ 583 και Τουμαζής ν. Δημοκρατίας [1997] 3 ΑΑΔ 408). Στην απόφαση Τουμαζής (πιο πάνω) τονίσθηκαν μεταξύ άλλων και τα ακόλουθα:
"Η απόφαση των εφεσιβλήτων να ανακαλέσουν την προκήρυξη του μειοδοτικού διαγωνισμού προσφορών συνιστά μονομερή διοικητική πράξη. Η ανάκληση ή μη ανάκληση μιας διοικητικής πράξης δεν επαφίεται στην απεριόριστη εξουσία της Διοίκησης. Τόσο η έκδοση όσο και η ανάκληση μιας διοικητικής πράξης υπόκειται σε νομικούς περιορισμούς και επιταγές. Πρόκειται για τους κανόνες οι οποίοι προκύπτουν από το Σύνταγμα και γενικά την έννομη τάξη στο σύνολό της και έχουν διατυπωθεί από την επιστήμη και τη νομολογία. Η διάπλαση των κανόνων αυτών αποτελεί μια σύνθεση των εξής κυρίως αρχών, που στη συγκεκριμένη εφαρμογή τους μπορεί να έρχονται σε σύγκρουση:
(α) Της αρχής της νομιμότητας που επιβάλλει στη διοίκηση την ανάκληση κάθε παράνομης πράξης.
(β) Της αρχής της καλής πίστης και ιδιαίτερα της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη έναντι των διοικητικών πράξεων που επιβάλλει τη διατήρηση των ευμενών από αυτές.
(γ) Της αρχής της υπεροχής του δημοσίου συμφέροντος κατά την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας της διοίκησης σχετικά με την ανάκληση των πράξεών της που μπορεί να επιβάλλει άλλοτε τη διατήρηση και άλλοτε την ανάκληση. (Σχετικά με τα πιο πάνω βλ. εκτενέστερα Π.Δ. Δαγτόλου - Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Γ΄ έκδοση, σσ. 303 και επ.) ..................................
Είναι καθιερωμένη αρχή ότι, απλή επίκληση του δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί αιτιολογία. Αν πρόκειται η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος να προσφέρει στήριξη σε μια διοικητική ενέργεια, θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκτά το απαραίτητο περιεχόμενο που θα αποκαλύπτει το συλλογισμό και θα επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο. Η εξειδίκευση του δημοσίου συμφέροντος επιβάλλεται από της πλευράς της προστασίας του ατομικού συμφέροντος του επηρεαζομένου. Βλ. Στεφανίδης και Αλλοι ν. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367.
Το δημόσιο συμφέρον δεν μπορεί να οριστεί εκ των προτέρων κατά τρόπο απαλλαγμένο από αοριστολογίες, σφάλματα και λεπτομέρειες. Το δημόσιο συμφέρον είναι μια εικόνα που αποκτά πρακτική χειροπιαστή σημασία με τη συγκεκριμενοποίησή της. Η έννοια του δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί κατηγορία ευρισκόμενη εκτός και πέρα της περιοχής του δικαίου και της αρχής της νομιμότητας αλλά εντάσσεται σ' αυτήν. Η αρχή της νομιμότητας, στην οποία θεμελιώνεται το κράτος δικαίου, περιορίζει την άσκηση της εξουσίας η οποία παρέχεται στα κρατικά όργανα, στους λόγους και μόνο για τους οποίους μπορεί σύννομα να ασκηθεί. Βλ. υπόθ. αρ. 947/96 κ.α., Παναγιώτης Αντωνιάδης κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, ημερ. 16.7.1997."
Στην παρούσα περίπτωση παρατηρούνται παρατυπίες που κλονίζουν το κύρος της επίδικης απόφασης. Οπως έχει ήδη σημειωθεί η προθεσμία υποβολής των προσφορών έληγε στις 10/10/2000. Στις 13/10/2000 ζητήθηκε από τους Σύμβουλους παράταση μέχρι τις 31/10/2000 για
(α) Να δοθούν διευκρινιστικές πληροφορίες για τα μήκη οδεύσεων προς τους πυλώνες,
(β) Να δοθούν διευκρινιστικές πληροφορίες για ερωτήματα που ηγέρθηκαν από τους προσφοροδότες κατά τη διάρκεια τοπικής επίσκεψης, και
(γ) Να δοθεί δυνατότητα υποβολής προσφορών σε προσφοροδότες που εκδήλωσαν καθυστερημένα ενδιαφέρον να συμμετάσχουν.
Ο Γενικός Διευθυντής των καθ'ων η αίτηση με χειρόγραφη σημείωση του ημερομηνίας 17/10/2000 αναφέρει ότι κατόπιν τηλεφωνικής ενημέρωσης των μελών της Επιτροπής Προσφορών τα μέλη δέχθηκαν την εισήγηση. Ομως η σχετική ενημέρωση των προσφοροδοτών φαίνεται ότι έγινε με τηλεομοιότυπο μια μέρα προτού αποφασίσει η Επιτροπή Προσφορών. Αξίζει να σημειωθεί ότι η άποψη της Ελεγκτικής Υπηρεσίας που υποβλήθηκε με σχετική επιστολή προς τους καθ'ων η αίτηση στις 23/10/2000 πως δεν εδικαιολογείτο οποιαδήποτε παράταση της προσφοράς, δεν λήφθηκε υπόψη. Δύο μέρες αργότερα, και πιο συγκεκριμένα στις 19/10/2000, η Επιτροπή Προσφορών εισηγείται την ακύρωση του διαγωνισμού και το Διοικητικό Συμβούλιο των καθ'ων η αίτηση στις 24/10/2000 αποδέχεται την πιο πάνω εισήγηση χωρίς να προβάλλει συγκεκριμένους λόγους που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν την επίκληση του δημόσιου συμφέροντος.
Από τα πιο πάνω προκύπτει η εικόνα ότι ο χρόνος που δόθηκε για την υποβολή των προσφορών έχοντας υπόψη τις τεχνικές προδιαγραφές του ήταν λίγος, και ότι η ετοιμασία των όρων προσφορών αποδείχθηκε ελαττωματική και/ή ελλιπής σε βαθμό που οι καθ'ων η αίτηση κατέφυγαν αρχικά σε παρατάσεις υποβολής των προσφορών και αργότερα σε ακύρωση του σχετικού διαγωνισμού. Εχει τονισθεί ότι τα διοικητικά όργανα πρέπει να μελετούν και να ετοιμάζουν ορθά τους όρους προσφορών πριν από την προκήρυξη τους, για να αποφεύγεται η λήψη μετέπειτα διορθωτικών μέτρων που πιθανό να παραβιάζουν τις αρχές της χρηστής διοίκησης.
Αναμφίβολα οι πιο πάνω ενέργειες των καθ'ων η αίτηση αντιστρατεύονται τις βασικές αρχές της χρηστής διοίκησης που διέπουν τους δημόσιους διαγωνισμούς. Η επιφύλαξη που είχαν οι καθ'ων η αίτηση με τον όρο 5 να μην δεχθούν τη χαμηλότερη ή οποιαδήποτε προσφορά, ακόμα δε να ακυρώσουν το διαγωνισμό, δεν τους παρέχει το δικαίωμα να προβούν σε ακύρωση του διαγωνισμού κατά το δοκούν. Η λήψη μιας τέτοιας απόφασης υπόκειται στις αρχές της καλής πίστης που αποτελούν ένα βασικό κανόνα του διοικητικού δικαίου. (Ιδε Leisureland Hotel Enterprises Ltd. ν. Δημοκρατίας [1993] 3 ΑΑΔ 538).
Από τα πιο πάνω διαφαίνεται ότι υπήρξε παραβίαση των αρχών της χρηστής διοίκησης που καθιστούν την επίδικη απόφαση τρωτή.
(ii)
Παράτυπη συμμετοχή του Γενικού Διευθυντή στη συνεδρία του Διοικητικού Συμβουλίου
Ο ισχυρισμός της αιτήτριας ότι η για ανεξήγητους λόγους συμμετοχή του Γενικού Διευθυντή του Οργανισμού στη συνεδρία της 24/10/2000 είναι παράτυπη δεν μπορεί να ευσταθήσει.
Το άρθρο 4 (εδάφιο 8) του περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμου (Ν. 41/69 όπως τροποποιήθηκε) προνοεί ότι,
"(8) Ανεξαρτήτως της γενικότητος του εδαφίου (7) το Διοικητικόν Συμβούλιον κέκτηται εξουσίαν όπως καταρτίζη εκ των μελών αυτού τοιαύτας επιτροπάς συνισταμένας εκ τοιούτου αριθμού μελών και υπό τοιούτους όρους ως ήθελε κρίνει πρέπον δι' οιονδήποτε σκοπόν ο οποίος κατά την κρίσιν του Διοικητικού Συμβουλίου θα προήγετο μέσω επιτροπής. Εκάστη τοιαύτη επιτροπή ρυθμίζει τα των εργασιών αυτής, την κατά τας συνεδριάσεις αυτής ακολουθουμένην διαδικασίαν και την τήρησιν των πρακτικών.
Εις οιανδήποτε τοιαύτην επιτροπήν δύναται όπως, κατόπιν αποφάσεως του Διοικητικού Συμβουλίου, συμμετέχη και ο Γενικός Διευθυντής."
Από τα πιο πάνω εξυπακούεται ότι η συμμετοχή του Γενικού Διευθυντή στη σχετική συνεδρία ήταν νόμιμη.
(iii)
Παράτυπη συμμετοχή του Εφόρου Αθλημάτων και Αθλητικών Χώρων στη συνεδρία της Επιτροπής ΠροσφορώνΗ αιτήτρια ισχυρίζεται ότι η συμμετοχή του Εφόρου Αθλημάτων και Αθλητικών Χώρων Πανίκου Ευρυπίδου στη συνεδρία της Επιτροπής Προσφορών στις 19/10/2000 ήταν παράτυπη. Οι καθ'ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι ο κ. Ευρυπίδου αποχώρησε από τη συνεδρία πριν από τη συζήτηση του θέματος και τη λήψη της σχετικής απόφασης. Τέτοια εξέλιξη όμως δεν σημειώνεται στα πρακτικά και με το τεκμήριο της συνέχειας (presumption of continuance) εξυπακούεται ότι το πιο πάνω πρόσωπο ήταν παρών καθόλη τη διάρκεια της συνεδρίας. Επεται ότι η παρουσία του παραβίαζε τις πρόνοιες του άρθρου 4 (εδάφιο 8) του περί Κυπριακού Οργανισμού Αθλητισμού Νόμου (αρ. 41/69) όπως έχει τροποποιηθεί, σε βαθμό που η πιο πάνω διαδικασία όπως επίσης και η διαδικασία της λήψης της επίδικης απόφασης από το Διοικητικό Συμβούλιο των καθ'ων η αίτηση να καθίσταται άκυρη.
Η προσφυγή επιτυγχάνει. Η επίδικη απόφαση κηρύσσεται άκυρη. Οι καθ'ων η αίτηση καταδικάζονται όπως καταβάλουν τα έξοδα της αιτήτριας.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.