|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2002) 4 ΑΑΔ 145
ANΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις αρ. 776/00
< U>και 777/00
ΕΝΩΠΙΟΝ: Σ. ΝΙΚΗΤΑ, Δ.
Υπόθεση αρ. 776/00
Μεταξύ -
Χρίστου Λεωνίδα Νεοφύτου, από την Πάφο
Αιτητή
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω
1. Υπουργικού Συμβουλίου
2. Υπουργείου Εσωτερικών
Καθών η αίτηση
Υπόθεση αρ. 777/00
Μεταξύ -
Χρίστου Λεωνίδα Νεοφύτου
Αιτητή
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω
1. Υπουργικού Συμβουλίου
2. Υπουργείου Εσωτερικών
Καθών η αίτηση
----------------------
Ημερομηνία:
6 Φεβρουαρίου, 2002Για τον αιτητή: Ν. Ανδρέου
Για τους καθών η αίτηση: Μ. Παμπαλλή (κα), Δικηγόρος της
Δημοκρατίας Α΄
-----------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Ο αιτητής είναι ιδιοκτήτης γειτονικών τεμαχίων γης στο χωριό Αγία Μαρινούδα της Επαρχίας Πάφου. Στις 14/9/98 υπέβαλε αίτηση για διαχωρισμό σε οικόπεδα των τεμαχίων του με αρ. 160, 151, 203 και 202 (που είναι αντικείμενο της προσφ. αρ. 776/00). Με χωριστή αίτηση, της αυτής ημερομηνίας, ζήτησε τη διαίρεση του τεμ. 153, που είναι επίσης ιδιοκτησία του (αντικείμενο της προσφ. αρ. 777/00). Τμήμα του τελευταίου αυτού ακινήτου βρίσκεται σε βιοτεχνική ζώνη και το υπόλοιπο σε γεωργική. Όλα τα υπόλοιπα περιλήφθηκαν στη βιοτεχνική ζώνη. Τα γεγονότα και τα νομικά επιχειρήματα και στις δύο περιπτώσεις είναι κοινά. Γιαυτό και κρίθηκε επιβεβλημένη η συνεκδίκαση τους.
Η Πολεοδομική Αρχή (Π.Α.) απέρριψε και τις δύο αιτήσεις με την αιτιολογία ότι:
"Η προτεινόμενη ανάπτυξη δεν μπορεί να επιτραπεί γιατί το τεμάχιο δεν διαθέτει επαρκή, κατάλληλη και συνεχή δημόσια υδατοπρομήθεια κατ' αντίθεση με τις Γενικές Πρόνοιες Πολιτικής του Τοπικού Σχεδίου Πάφου Παράτημα Β (Πρόνοια 1(δ)"
Ας σημειωθεί ότι με βάση την πρόνοια αυτή η ανάπτυξη είναι επιτρεπτή μόνο εφόσο τα τεμάχια διαθέτουν "επαρκή, κατάλληλη και συνεχή δημόσια υδατοπρομήθεια". Η Π.Α. έχει ωστόσο διακριτική ευχέρεια να μην απαιτήσει συμμόρφωση με την πρόνοια σε ειδικές περιπτώσεις, όπως καθορίζεται στις δύο επιφυλάξεις της παραγρ. 1(δ).
Ο αιτητής έδωσε συνέχεια. Κατέθεσε ιεραρχικές προσφυγές κατά των απορριπτικών αποφάσεων της Π.Α. Προτού αποφασίσει η αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, που είναι και το αποφασίζον όργανο, είχε στη διάθεση της τις γραπτές απόψεις της Π.Α. και του Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως. Πέραν τούτου, το Υπουργείο Εσωτερικών πήρε και τις απόψεις του Επάρχου. Όμως οι εμπλεκόμενοι φορείς σύστησαν στις αναφορές τους την απόρριψη των αιτήσεων. Στη συνέχεια το Υπουργείο, με Σημειώματα αρ. 39/38 ημερ. 21/1/00 και αρ. 39/39 ημερ. 25/1/00, έθεσε το όλο θέμα μπροστά στην Υπουργική Επιτροπή, η οποία δικαιολόγησε την απορριπτική της απόφαση ημερ. 3/3/2000 ως ακολούθως:
"Η Επιτροπή μελέτησε το Σημείωμα αρ. 39/39 του Υπουργείου Εσωτερικών σχετικά με το πιο πάνω θέμα και αποφάσισε, σύμφωνα με τις πρόνοιες του Άρθρου 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, να απορρίψει την Ιεραρχική Προσφυγή, θεωρώντας ότι η Πολεοδομική Αρχή, εφάρμοσε ορθά και μέσα στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων της τις πρόνοιες της Δήλωσης Πολιτικής."
Η ίδια αιτιολογία δόθηκε και για την άλλη υπόθεση (σημείωμα 39/38).
Στο σημείο αυτό αποσαφηνίζεται ότι η παραπάνω ιδιοκτησία του αιτητή κείται εκτός των ορίων υδατοπρομήθειας της Αγίας Μαρινούδας. Ωστόσο ο Επαρχιακός Μηχανικός του Τμήματος Αναπτύξεως Υδάτων, που ρωτήθηκε σχετικά από την Π.Α., δεν εναντιώθηκε στην έκδοση της πολεοδομικής άδειας. Ο λόγος ήταν, όπως ανέφερε, ότι προγραμματιζόταν για το 1999 η ανέγερση υδατοδεξαμενής, που θα επέτρεπε την υδροδότηση και των ζωνών στις οποίες εμπίπτουν τα επίδικα κτηματα. Η επανεξέταση ομως του θέματος οδήγησε στην αναστολή του έργου και την ανάκληση της προγενέστερης απόφασης για επέκταση των ορίων υδατοπρομήθειας για τους λόγους που δόθηκαν. Η απόφαση λήφθηκε στις 14/4/99 σε σύσκεψη στην οποία έλαβε μέρος, εκτός από τον Έπαρχο Πάφου και εκπρόσωπος των προαναφερθέντων δύο Τμημάτων. Κοινοποιήθηκε δε στην κοινοτική αρχή στις 20/4/99.
Προβλήθηκαν αρκετοί λόγοι ακύρωσης. Είναι αρκετό αν καταγραφούν με συνοπτικότητα. Ας λεχθεί πρώτα ότι η παραπάνω απόφαση της 14/4/99 υπήρξε η εστία αριθμού επιχειρημάτων που θα εξεταστούν μαζί. Είναι η εισήγηση του αιτητή ότι η επέκταση ήταν δεδομένη όταν υπέβαλλε την αίτηση, η οποία έπρεπε να κριθεί με βάση το καθεστώς που ίσχυε τότε. Στην αντιφατική συμπεριφορά της διοίκησης, που ανακάλεσε την απόφαση τής 14/4/99 για επέκταση της υδατοπρομήθειας, οφείλεται η κατοπινή αρνητική στάση της Π.Α. Αυτή όμως συνιστά παραβίαση της αρχής της καλής πίστης. Πέραν τούτου, η ανακλητική αυτή πράξη, κατά την αντίληψη του δικηγόρου της αιτήτριας, ήταν προπαρασκευαστική της σύνθετης διοικητικής ενέργειας που απέληξε στη λήψη της επίδικης απόφασης. Η πράξη όμως εκείνη έπασχε γιατί, όπως προκύπτει από το πρακτικό, παρακάθησαν στη σύσκεψη υπό τον Έπαρχο, δύο επαρχιακοί επόπτες μη μέλη του συλλογικού οργάνου. Η πλημμέλεια, που εξετάζεται κατά την έρευνα του κύρους της τελικής πράξης, έχει καταλυτικές γιαυτή συνέπειες.
Αν υπήρχε θέμα ορθού νομοθετικού καθεστώτος, που δε βλέπω να εγείρεται εδώ εφόσον τούτο δεν άλλαξε μεταξύ των δύο χρονικών σημείων υποβολής της αίτησης και λήψης της απόφασης, θα έλεγα ότι η Π.Α. ορθά εφάρμοσε το καθεστώς που ίσχυε κατά το χρόνο έκδοσης της πράξης, όπως ακριβώς προβλέπει το άρθρ. 9 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου αρ. 158 (1)/99.
Διευκρινίζεται ότι εκείνο που προσβάλλεται είναι η απόφαση των καθών της 29/3/00 (προσφ. αρ. 776/00) και 30/3/00 (προσφ. αρ. 777/00) να απορρίψουν τις ιεραρχικές προσφυγές. Οι αιτήσεις ακυρώσεως δεν στρέφονται κατά της απόφασης τής 14/4/99 για την οποία δεν είναι δυνατό να ασκηθεί παρεμπίπτον έλεγχος νομιμότητας, εκτός αν είναι ενδιάμεση πράξη σύνθετης διοικητικής ενέργειας, που συγχωνεύθηκε με την επίδικη και άρα προσβάλλεται παραδεκτώς.
Ο Ε. Σπηλιωτόπουλος "Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου" (1993) παραγρ. 157 δίνει, μέσα από τις αποφάσεις του Σ.τ.Ε. στις οποίες αναφέρεται, ορισμό του σχετικού όρου:
"Σύνθετη διοικητική ενέργεια υπάρχει, όταν οι σχετικές διατάξεις ορίζουν ότι για την επέλευση του τελικού έννομου αποτελέσματος απαιτούνται περισσότερες διαδοχικές διοικητικές πράξεις, η έκδοση κάθε μιας από τις οποίες είναι προϋπόθεση για την έκδοση της επόμενης, η δε τελευταία πράξη ενσωματώνει όλες τις προηγούμενες, οι οποίες έτσι αποβάλλουν την αυτοτέλειά τους. Στη σύνθετη διοικητική ενέργεια κάθε μια από τις πράξεις που την αποτελούν εκδίδεται με ιδιαίτερη διαδικασία. Συνήθως όμως λέγεται, ότι η όλη σύνθετη διοικητική ενέργια αποτελεί διαδικασία για την έκδοση της τελικής πράξης."
Ειλικρινά δεν αντιλαμβάνομαι ούτε διακρίνω με ποίο τρόπο η απόφαση για επέκταση των ορίων υδατοπρομήθειας μπορεί να θεωρηθεί αναπόσπαστο μέρος της διαδικασίας που κατέληξε σε απόφαση απόρριψης της ιεραρχικής προσφυγής του αιτητή, που ζητούσε άδεια για ανάπτυξη της περιουσίας του. Είναι δύο εντελώς διαφορετικές και ανεξάρτητες μεταξύ τους πράξεις, οι οποίες εξώφθαλμα δεν αποτελούν μέρος της ίδιας διαδικασίας. Είναι πράξεις δύο διαφορετικών οργάνων. Δεν έχουμε προπαρασκευαστική πράξη για να είναι εξεταστέοι και λόγοι ακύρωσης, οι οποίοι ανάγονται στη νομιμότητα ενδιάμεσης πράξης.
Εκ του περισσού αναφέρω ότι το καθήκον της διοίκησης να ενεργεί με καλή πίστη απέναντι στο διοικούμενο έχει σκοπό να προστατεύσει τον τελευταίο από την αυθαιρεσία. Όμως, όπως υπογράμμισε η απόφαση Κυπριακή Δημοκρατία ν. Φώτη Παπαφώτη (1997) 3 Α.Α.Δ. 191, η αρχή
"δεν μεταβάλλει τις αρχές δικαίου που διέπουν την άσκηση των εξουσιών, που εναποτίθενται σε διοικητικό όργανο, ούτε προεξοφλεί την άσκηση της εξουσίας η οποία παρέχεται."
Ένα άλλο επιχείρημα του αιτητή είναι ότι η ενέργεια του Υπουργείου Εσωτερικών να ζητήσει στοιχεία και απόψεις σε σχέση με το αντικείμενο της ιεραρχικής προσφυγής από την Π.Α., τον Έπαρχο και το Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας ήταν παράνομη. Παραβιάζει τον καν.
7(5) των περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας (Αιτήσεις και Ιεραρχικές Προσφυγές) Κανονισμών, Κ.Δ.Π. 55/90. Σύμφωνα με την άποψη του κ. Ανδρέου, μόνο η Υπουργική Επιτροπή μπορεί να αναθέσει σε άλλο όργανο τέτοια πρωτοβουλία.Θα θυμίσω εδώ ότι η ιεραρχική προσφυγή εξετάζεται με βάση το άρθρ. 31(2) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου αρ. 90/72, όπως τροποποιήθηκε, από το Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο όμως εκχώρησε, με την Κ.Δ.Π. 196/93, τις εξουσίες του στην Υπουργική Επιτροπή. Ο καν. 7(5), που επικαλείται ο αιτητής ορίζει ότι:
"Το Υπουργικό Συμβούλιο μπορεί να αναθέτει σε Υπουργό ή επιτροπή από Υπουργούς την εξέταση ορισμένων θεμάτων σχετικών με την προσφυγή και να αναμένει το πόρισμα τους, πριν εκδώσει την απόφαση του για την προσφυγή."
Η πρόνοια αυτή έτυχε ερμηνείας, στις παρακάτω δύο αποφάσεις της Ολομέλειας, που επικύρωσαν τις πρωτόδικες αποφάσεις: Α.Ε. 2687 Π. Στρούθος ν. Δημοκρατίας ημερ. 5/2/01 και Α.Ε. 2760 Γεώργιος Χριστοδούλου ν. Δημοκρατίας ημερ. 20/9/01. Στις υποθέσεις αυτές προβλήθηκαν πανομοιότυπα επιχειρήματα αλλά απορρίφθηκαν. Στη Χριστοδούλου, ανωτέρω, παρατηρήσαμε ότι:
"Η ανάμειξη του Υπουργείου Εσωτερικών ήταν νόμιμη αν όχι απαραίτητη, δοθέντος, όπως παρατηρεί ο Καλλής, Δ. στην παραπάνω απόφαση του, ότι η Υπουργική Επιτροπή δεν διαθέτει γραμματεία για τους σκοπούς εξέτασης ιεραρχικών προσφυγών. Η νομολογία δε θέτει ως προαπαιτούμενο για τη βοήθεια από άλλα όργανα ή λειτουργούς ειδικής εντολής προς αυτούς. Δεν είναι αυτό το πνεύμα της. Εξάλλου δεν μας έχει παραπέμψει ο συνήγορος σε απόφαση,
Η νομολογία απαντά και σε δύο άλλα επιχειρήματα που μας έθεσε ο αιτητής ότι παραβιάστηκε η αρχή της φυσικής δικαιοσύνης γιατί αυτός δεν κλήθηκε σε προφορική ακρόαση από την Υπουργική Επιτροπή αφενός και λήφθηκαν οι απόψεις της Π.Α. που κατέστη έτσι κριτής της υπόθεσης αφετέρου. Στην υπόθεση Χριστοδούλου, επικυρώνοντας την πρωτόδικη προσέγγιση στα ζητήματα αυτά, υποδείχθηκε ότι:
"Τα δύο θέματα μάλιστα τέθηκαν από το δικαστή στην απόφαση και κρίθηκαν. Για το πρώτο υποδείχθηκε ότι κατά τον κανονισμό απόκειται στη διακριτική εξουσία του εξετάζοντος οργάνου η ακρόαση του ενδιαφερόμενου. Αναφορικά με το δεύτερο, ότι ο Δήμος με την παραπάνω συμμετοχή του κατέστη κριτής της υπόθεσης του, έχει λεχθεί ότι το αποφασίζον όργανο είναι η εξ υπουργών επιτροπή, η οποία είχε κάθε δικαίωμα να ζητήσει τις απόψεις της αρμόδιας αρχής."
Ο καν. 7(4) δεν αφήνει περιθώρια αμφιβολίας ως προς το διακριτικό χαρακτήρα της εξουσίας του Υπουργικού Συμβουλίου να ακούσει τον προσφεύγοντα:
"Το Υπουργικό Συμβούλιο εξετάζει την προσφυγή χωρίς υπαίτια βραδύτητα και κοινοποιεί το ταχύτερο την απόφαση του στο πρόσωπο που άσκησε την προσφυγή, αφού προηγουμένως, αν το κρίνει σκόπιμο, ακούσει ή δώσει την ευκαιρία στον ενδιαφερόμενο να υποστηρίξει τους λόγους στους οποίους βασίζεται η προσφυγή
Είναι επίσης η εισήγηση του αιτητή ότι η Υπουργική Επιτροπή παρέλειψε να προβεί η ίδια σε έρευνα με αποτέλεσμα να παραμείνει αιχμάλωτη της εισήγησης του Υπουργείου Εσωτερικών. Και αυτός ο ισχυρισμός πρέπει να απορριφθεί. Δεν είναι επιβεβλημένη η διενέργεια της έρευνας από το ίδιο το αποφασίζον όργανο. Όπως ανέφερε ο Καλλής, Δ. στις συνεκδικαζόμενες προσφυγές αρ. 345/00 κ.α. Χρύσω Νεοφύτου κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας ημερ. 26/11/01
:"Υπενθυμίζεται, συναφώς, ότι δεν υπάρχει αρχή διοικητικού δικαίου η οποία υπαγορεύει τη διεξαγωγή έρευνας από το ίδιο το αποφασίζον όργανο. Το τελευταίο μπορεί να αναθέσει σε άλλο όργανο τη διεξαγωγή έρευνας και τη συλλογή στοιχείων. Αυτό που υπαγορεύουν οι σχετικές αρχές του διοικητικού δικαίου είναι η διεξαγωγή έρευνας με σκοπό τη διαπίστωση όλων των ουσιωδών γεγονότων (Κυριάκου ν. Δημοκρατίας, υπόθ. 317/2000 30/4/2001)."
Απορριπτέος είναι και ο ισχυρισμός ότι η επίδικη απόφαση είναι αναιτιολόγητη. Θα μπορούσε για το θέμα αυτό να επαναλάβω το σχόλιο μου στην υπόθεση αρ. 916/99 Χρύσανθος Οικονόμου κ.α. ν. Δημοκρατίας ημερ. 8/10/01, με παρόμοια αιτιολογία (που έχω ήδη παραθέσει):
"Τα προεκτεθέντα δεν είναι, με όλο το σεβασμό, το καλύτερο πρότυπο αιτιολογίας υπό τις περιστάσεις. Με τη ρητή όμως αναφορά στη μελέτη του σημειώματος, που περιέχει το ιστορικό της υπόθεσης και το νομικό της πλαίσιο, τους λόγους, αναλυτικά, της απόρριψης της αίτησης για πολεοδομική άδεια καθώς και άλλους παράγοντες σε συνδυασμό με τα στοιχεία του φακέλου που τα συμπληρώνουν, έχω την άποψη ότι εκπληρώθηκε η υποχρέωση της διοίκησης για αιτιολόγηση. Δε νομίζω ότι είναι η περίπτωση που ένας παραπαίει μέσα στους φακέλους για να ανιχνεύσει την αιτιολογία."
Ο αιτητής έθεσε, τέλος και ζήτημα κακής σύνθεσης της Υπουργικής Επιτροπής γιατί δεν προκύπτει από το πρακτικό της 3/3/00, που περιέχει την προσβαλλόμενη απόφαση και ποίοι μετείχαν στη συνεδρίαση. Κατά τον αιτητή, το γεγονός, από μόνο του, συνεπάγεται ακύρωση. Υπό τις συνθήκες που εξέθεσα, δε συμφωνώ ότι επέρχεται αυτόματα τέτοιο αποτέλεσμα χωρίς να συγκεκριμενοποιηθεί ο αόριστος ισχυρισμός που πρόβαλε ο αιτητής. Θα μπορούσε για παράδειγμα, να προσκομισθεί από τον αιτητή, ύστερα από δικονομικό διάβημα, το ολοκληρωμένο πρακτικό.
Είναι η κατάληξη μου ότι οι ισχυρισμοί του αιτητή δεν ευσταθούν. Οι προσφυγές του απορρίπτονται με έξοδα. Η επίδικη απόφαση επικυρώνεται.
Σ. Νικήτας, Δ.
Κασ