|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ANΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση αρ. 4/2000
ENΩΠΙΟΝ: Σ. ΝΙΚΗΤΑ, Δ.
Αναφορικά με τα Άρθρα 28 και 146 του Συντάγματος
Μεταξύ -
Ανδρέα Δημητρίου από τη Λευκωσία
Αιτητή
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας μέσω
Υπουργείου Οικονομικών
Καθού η αίτηση
----------------------
Ημερομηνία:
30 Ιανουαρίου, 2002Για τον αιτητή: Α.Σ. Αγγελίδης
Για τον καθού η αίτηση: Ξ. Ευσταθίου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας
--------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Είναι πιο βολικό να εξηγήσω από την αρχή πώς δημιουργήθηκε η διαφορά και στη συνέχεια τί επιδιώκει ο αιτητής με την προσφυγή του. Εν πρώτοις αφορά επίδομα φιλοξενίας (£720 το χρόνο) και ειδικό κατ' αποκοπή επίδομα οδοιπορικών (μέχρι £25 το μήνα) καταβαλλόμενα στους Διευθυντές Τμημάτων/Υπηρεσιών. Εξουσιοδότηση για τις δαπάνες αυτές παρέχει ο νόμος για τον προϋπολογισμό. Φαίνεται ότι οι παραπάνω παροχές είχαν εισαχθεί με τον προϋπολογισμό του 1991, οι σχετικές όμως πρόνοιες (σημειώσεις με αρ. 17 και 18 του πρώτου Πίνακα) επαναλαμβάνονται έκτοτε στερεότυπα κάθε χρόνο (βλ. Παράρτημα ΙΙ στην ένσταση)
Σύμφωνα με τις παραπάνω πρόνοιες του Προϋπολογισμού τα επιδόματα πληρώνονται "σε Διευθυντές Τμημάτων/Υπηρεσιών ή σε άλλα διευθυντικά στελέχη που ήθελε ορίσει ο Υπουργός Οικονομικών σύμφωνα με κριτήρια και προϋποθέσεις που καθορίζει ο ίδιος". Συνάγω, απ' ότι προσκομίστηκε, ότι οι όροι καταβολής των επιδομάτων και άλλων ωφελημάτων του Διευθυντικού προσωπικού της Δημόσιας Υπηρεσίας ενσωματώθηκαν στην εγκύκλιο του Υπουργείου Οικονομικών με αρ. 1150 ημερ. 18/8/98. Η παράγραφος 2 του εγγράφου αυτού προβλέπει ότι:
"....το επίδομα φιλοξενίας ή και το ειδικό κατ' αποκοπήν επίδομα οδοιπορικών θα καταβάλλονται στο εξής στους Διευθυντές Τμημάτων/Υπηρεσιών μόνο."
Ο προϋπολογισμός του 1999 επέφερε κάποια τροποποίηση (βλ. Παράρτημα ΙΙΙ). Τα επιδόματα θα εξακολουθούσαν να καταβάλλονται και στα διευθυντικά στελέχη που τα λάμβαναν κατά την 31η Ιουλίου 1998, αλλά πάνω σε προσωπική βάση. Με άλλα λόγια η τροποποίηση διασφάλισε ως προσωποπαγή τα επιδόματα για τα στελέχη αυτά. Ο αιτητής, που είναι Διευθυντής της Υπηρεσίας Ερευνών, Μελετών και Εκδόσεων της Βουλής των Αντιπροσώπων, λάμβανε τα επιδόματα από 1/12/98, όταν η θέση αναβαθμίστηκε μισθολογικά από την κλίμακα Α14 στην κλίμακα Α15. Διακόπηκε όμως από 30/10/99.
Η διαμαρτυρία του αιτητή ημερ. 26/10/99 έμεινε αναπάντητη. Ο αιτητής θεωρεί ότι το γεγονός αποτελεί παραβίαση των διατάξεων του άρθρ. 29 του Συντάγματος και ζητά την ακύρωση της παράλειψης (αίτημα Β της προσφυγής). Ζητά παράλληλα (αίτημα Α) δήλωση ότι "η αποφασισθείσα και επιβληθείσα από 30/10/99 διακοπή καταβολής των επιδομάτων ....... είναι άκυρη". Υποστηρίζει ότι έτυχε άνισης μεταχείρισης, την οποία ο συνήγορος του εντοπίζει στο ότι οι Διευθυντές των δύο άλλων Υπηρεσιών της Βουλής εξακολουθούν να παίρνουν τα επιδόματα.
Της διακοπής καταβολής των επιδομάτων προηγήθηκε η εγκύκλιος με αρ. 1170 ημερ. 18/10/99. Φαίνεται να την υπογράφει ο Αν. Γενικός Διευθυντής του Υπουργείου Οικονομικών. Μετά τη διαπίστωση στην οποία προβαίνει ότι ο όρος "Διευθυντής Τμήματος/Υπηρεσίας" στην προηγούμενη εγκύκλιο παρερμηνεύθηκε, αναφέρει ότι ο όρος αναφέρεται:
"μόνο σε Προϊσταμένους/Διευθυντές Τμημάτων ή Υπηρεσιών που ασκούν έλεγχο πάνω στα κονδύλια του Προϋπολογισμού, όπως εμφαίνονται στον τρίτο Πίνακα του περί Προϋπολογισμού Νόμου και όχι σε οποιουσδήποτε άλλους υπαλλήλους που κατέχουν θέσεις με τις ίδιες κλίμακες."
Και καταλήγει η εγκύκλιος 1170:
"Συνεπώς, θα πρέπει να τερματισθεί αμέσως η καταβολή του επιδόματος φιλοξενίας και του ειδικού κατ' αποκοπήν επιδόματος σ' όσους καταβλήθηκαν τέτοια επιδόματα μετά τη 18.8.1998, ημερομηνία ισχύος της Εγκυκλίου με αρ. 1150, και δεν εμπίπτουν στον όρο Διευθυντής Τμήματος/Υπηρεσίας όπως αυτός διευκρινίζεται στην παρ. 2 πιο πάνω."
Ο δικηγόρος της Δημοκρατίας υπέβαλε προδικαστική ένσταση ότι η διακοπή πληρωμής των ωφελημάτων, που καθιερώθηκαν με την εγκύκλιο 1150, όπως και η κατ' ισχυρισμό προσβαλλόμενη παράλειψη, στερούνται εκτελεστότητας. Είναι ενέργειες σχετιζόμενες με την εσωτερική λειτουργία της διοίκησης που στηρίζονται σε ερμηνευτική εγκύκλιο. Για την ακρίβεια ο συνήγορος παρέθεσε ένα-δύο αποσπάσματα από συγγράμματα για τις ερμηνευτικές εγκυκλίους ότι τέτοιες εγκύκλιοι δεν προσβάλλονται γιατί δε διαμορφώνουν κανόνα δικαίου. Παρέπεμψε δε γενικά, χωρίς να προβεί σε απαραίτητους συσχετισμούς, στις υποθέσεις Police Association v. Republic (1972) 3 C.L.R. 1 και Vorkas & others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 757, 764.
O δικηγόρος του αιτητή υπέβαλε πως εδώ δεν πρόκειται περί ερμηνευτικής εγκυκλίου που αφορά την "εσωτερική λειτουργία της διοίκησης" ή αποτελεί πράξη πληροφόρησης. Αλλά για εκτελεστή πράξη που επέφερε συνέπειες. Για την ουσία της προσφυγής παρέθεσε διάφορους λόγους ακύρωσης. Κυρίως ότι δεν υπάρχει απόφαση του αρμόδιου λειτουργού. Επίσης ότι δε δόθηκε αιτιολογία. Τόνισε περαιτέρω ότι η συμπεριφορά της διοίκησης απέληξε στην άνιση μεταχείριση του αιτητή. Παράλληλα πάσχει η απόφαση γιατί προδίδει αντιφατική μεταβολή της στάσης της διοίκησης που παραγνώρισε κεκτημένα δικαιώματα. Ως προς την ουσία της προσφυγής ο δικηγόρος της Δημοκρατίας είπε έτσι γενικά, χωρίς οτιδήποτε άλλο, ότι η πράξη ήταν εύλογη επιτρεπτή. Δεν καταπιάστηκε με οποιοδήποτε από τα θέματα που έθιξε ο αντίδικος του.
Οι υποθέσεις που παρέθεσε ο κ. Ευσταθίου δεν υποστηρίζουν την ένσταση του. Δεν βλέπω πώς έχει σχέση η υπόθεση Police Association, ανωτέρω,. Το δικαστήριο είχε απορρίψει τις προσφυγές για το μόνο λόγο ότι ήταν εκπρόθεσμες. Η
Vorkas, αφορούσε όντως εγκυκλίους και την εκτελεστότητα τους. Κρίθηκε δε ότι η συγκεκριμένη εγκύκλιος δεν επηρέαζε με οποιοδήποτε τρόπο τα δικαιώματα των αιτητών-υπαλλήλων και επομένως δεν μπορούσε παραδεκτώς να προσβληθεί. Αφήνεται δε να νοηθεί ότι διαφορετική θα ήταν η κατάληξη αναφορικά με τη φύση της εγκυκλίου αν έθιγε δικαιώματα.Αξίζει να παραθέσω το σχετικό απόσπασμα από τη σύνοψη στις σελ. 758 και 759 που αποκαλύπτει πλήρως τη σκέψη της απόφασης:
"Held, (1) that only administrative acts of an executory character are justiciable under Article 146.1 of the Constitution; that executory acts are those that are in themselves productive of legal consequences; that in relation to public servants, executory are those acts that define their position, status, remuneration and generally their terms of service; that the circular under consideration had no effect whatever on the rights of the applicants and it merely proclaimed the Administration's understanding of the law, an understanding that had no conceivable repercussions in itself upon the rights of the parties; and that, therefore, it lacked executory character and as such was inamenable to judicial review under Article 146.1 of the Constitution."
Στην προκείμενη περίπτωση η εγκύκλιος αποστέρησε τον αιτητή των αποδοχών που είχε με βάση την εγκύκλιο 1150, η οποία, όπως προβλέπει ο νόμος, προήλθε από τον Υπουργό Οικονομικών. Και μάλιστα η αφαίρεση του δικαιώματος λειτούργησε άμεσα, σύμφωνα με τη ρητή επιταγή της εγκυκλίου 1170. Η τελευταία δεν περιορίστηκε στο πλαίσιο παροχής οδηγιών ή την έκφραση απόψεων ως προς την έννοια της προηγούμενης εγκυκλίου, αλλά έχει επαναδιαπλάσει τα δικαίωματα των υπαλλήλων. Η άποψη της Δημοκρατίας είναι ότι ο υπάλληλος δεν έχει λόγο μπροστά σ' αυτή τη θεαματική επέμβαση ή έστω διαμόρφωση των δικαιωμάτων του γιατί είναι θέμα εσωτερικό. Η γνώμη μου είναι ότι οποιοδήποτε όνομα και αν δοθεί στην 1170, η ουσία είναι ότι επηρέασε τα δικαίωματα του αιτητή, ο οποίος μπορεί να έχει κατά συνέπεια δικαίωμα προσφυγής.
Τα παρακάτω από το βιβλίο "οι Εγκύκλιοι" του
Α.Χ. Γέροντα, σελ. 71 ενισχύουν πιστεύω ό,τι προαναφέρθηκε:".........Το δικαστήριο δέχεται ότι στερούνται εκτελεστού χαρακτήρα και απαραδέκτως προσβάλλονται με αίτηση ακυρώσεως οι εγκύκλιοι, με τις οποίες παρέχονται οδηγίες σχετικά με την εφαρμογή διατάξεων νομοθετήματος και δεν περιέχουν κανόνες δικαίου που να υποχρεώνουν τη διοίκηση."
Στην υποσημείωση της ίδιας σελίδας υπάρχει παραπομπή σε αποφάσεις του Σ.τ.Ε. Εδώ επήλθε αφαίρεση οικονομικού οφέλους του αιτητή.
Απορρίπτω την προδικαστική ένσταση.
Θα ήθελα να τονίσω ότι ως θέμα αρχής κεκτημένο δικαίωμα δε θίγεται, αφού το Σύνταγμα δεν κατασφαλίζει δικαιώματα που παρασχέθηκαν με προγενέστερο νόμο, ο οποίος μπορεί επομένως ελεύθερα να καταργηθεί ή τροποποιηθεί. Όμως με το επίμαχο έγγραφο ο Αν. Γενικός Διευθυντής, θέτοντας ως κριτήριο των παροχών τον έλεγχο από τους Διευθυντές σε κονδύλια του προϋπολογισμού, στην πράξη έχει καταργήσει τα ωφελήματα για ορισμένους, χωρίς να έχει προς τούτο αρμοδιότητα. Σταματώ μια στιγμή για να αναφέρω πως το κριτήριο αυτό δε συσχετίστηκε καθόλου είτε με τις σημειώσεις 17 και 18 είτε με την υπουργική εγκύκλιο αρ. 1150. Το μόνο που λέχθηκε είναι ότι η απόφαση για διακοπή των ωφελημάτων είναι λογικά επιτρεπτή. Με βάση ό,τι προεκτέθηκε δεν είναι αυτό το ερώτημα. Όμως και να ήταν δεν εξηγήθηκε γιατί. Δεν εκτέθηκαν τα στοιχεία με βάση τα οποία σχηματίστηκε η επίδικη κρίση.
Για τους λόγους αυτούς ακυρώνω με έξοδα την απόφαση διακοπής των παραπάνω ωφελημάτων του αιτητή, σύμφωνα με το άρθρ.146 4(β) του Συντάγματος. Το αίτημα Β της προσφυγής δεν χρειάζεται να εξεταστεί.
Σ. Νικήτας,
Δ.
/Κασ