|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 1237/99
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
Αδελφοί Π & Ν Μουζούρη (Εκσκαφές-Μεταφορές) Λτδ Αιτητών
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Υπουργείου Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος Καθ΄ ων η αίτηση
___________________
2
7 Νοεμβρίου, 2000.Για τους αιτητές: Ε. Φλουρέντζος.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Ε. Καρακάννα (κα.), Δικηγόρος της Δημοκρατίας
εκ μέρους του Γ-Ε.
____________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Οι αιτητές ασχολούνται με εκσκαφές-μεταφορές με έδρα το χωριό Ξυλοφάγου. Με επιστολή τους ημερ. 5.12.96 προς τον Περιφερειακό Δασικό Λειτουργό Λευκωσίας-Λάρνακας ζήτησαν άδεια για μεταφορά επιφανειακής πέτρας από την περιοχή "μέση του όρους" του χωριού Ξυλοφάγου, για να χρησιμοποιηθεί "για σπαστά και λιμενοβραχύωνες και άλλες πολλές χρήσεις". Το αίτημα τους εγκρίθηκε (βλ. επιστολή του Περιφερειακού Δασικού Λειτουργού ημερ. 17.12.96).
Οι αιτητές επανήλθαν επί του θέματος με επιστολή τους ημερ. 30.6.99 προς τον πιο πάνω Λειτουργό. Αφού έκαμαν αναφορά στην πιο πάνω άδεια τον πληροφόρησαν ότι θα αρχίσουν την μεταφορά της επιφανειακής πέτρας από το δάσος Ξυλοφάγου την 5.7.99. Τον παρακάλεσαν να είναι παρών στην φόρτωση της πέτρας για την καταγραφή των αυτοκινήτων που θα την μεταφέρουν.
Ο Περιφερειακός Δασικός Λειτουργός απάντησε με επιστολή του ημερ. 1.7.99. Παρέπεμψε τους αιτητές στην Υπηρεσία Μεταλλείων. Η παράθεση της επιστολής κρίνεται απαραίτητη:
"Αίτηση για παραχώρηση επιφανειακής πέτρας
από το Δάσος Ξυλοφάγου.
_____________
Αναφέρομαι στην επιστολή σας ημερομηνίας 30.6.1999 με την οποία ζητάτε να σας διαθέσουμε προσωπικό για την καταγραφή των φορτίων πέτρας που θέλετε να μετακινήσετε από το Δάσος Ξυλοφάγου και σας πληροφορώ τα ακόλουθα:
1. Για τη μετακίνηση ορυκτού πλούτου αρμόδια υπηρεσία είναι η Υπηρεσία Μεταλλείων η οποία εκδίδει και τη σχετική άδεια.
2. Γιαυτό συμβουλεύεσθε να απευθυνθείτε στην εν λόγω Υπηρεσία για εξασφάλιση Προνομίου Λατομείου.
3. Με την επιστολή στην οποία αναφέρεσθε σας δίδεται έγκριση μετακίνησης πέτρας νοουμένου ότι θα έχετε εξασφαλίσει άδεια σύμφωνα με την υφιστάμενη νομοθεσία.
4. Ως εκ τούτου, δεν μπορείτε να προβείτε σε οποιαδήποτε φόρτωση, μεταφορά ή εκμετάλλευση του υπό αναφορά ορυκτού πλούτου, προτού εξασφαλίσετε τη νενομισμένη άδεια.
Σε αντίθετη περίπτωση θα καταγγελθείτε και θα υποστείτε τις συνέπειες του Νόμου."
Οι αιτητές συμμορφώθηκαν με την υπόδειξη του πιο πάνω Λειτουργού. Απευθύνθηκαν στον Προϊστάμενο Υπηρεσίας Μεταλλείων με επιστολή τους ημερ. 16.7.99 με περιεχόμενο ακριβώς παρόμοιο με εκείνο της πιο πάνω επιστολής τους ημερ. 30.6.99. Η Υπηρεσία Μεταλλείων απάντησε αυθημερόν. Πληροφόρησε τους αιτητές, ανάμεσα σ΄ άλλα, ότι απαγορεύεται η μεταφορά επιφανειακής πέτρας γιατί δεν κατέχουν προνόμιο λατομείου. Παραθέτω την επιστολή:
"
Μεταφορά Επιφανειακής πέτρας από το δάσος Ξυλοφάγου.Αναφέρομαι στην επιστολή/αίτηση σας ημερομηνίας 16.7.99 για μεταφορά επιφανειακής πέτρας από το Δάσος Ξυλοφάγου και σας πληροφορώ τα πιο κάτω.
Με βάση την ισχύουσα νομοθεσία, η εκσκαφή, μεταφορά, χρήση οποιωνδήποτε λατομικών υλικών γίνεται μετά από παραχώρηση προνόμιου λατομείου που εκδίδει η Υπηρεσία Μεταλλείων. Επομένως απαγορεύεται η μεταφορά και επιφανειακής πέτρας (λατομικό υλικό) γιατί δεν κατέχετε προνόμιο Λατομείου.
Εν πάση περιπτώσει μετά τη συνάντηση που είχαμε μαζί σας στις 16.7.99 στο γραφείο του έντιμου Υπουργού Γεωργίας και Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, καλείστε όπως αναστείλετε οποιεσδήποτε εργασίες σχετικές με το θέμα, μέχρις ότου ληφθεί τελική απόφαση."
Στο διάστημα που είχε μεσολαβήσει μεταξύ της χορήγησης της άδειας και της πιο πάνω επιστολής του Προϊσταμένου Υπηρεσίας Μεταλλείων ημερ. 16.7.99 οι αιτητές είχαν υποβάλει και αίτηση για παραχώρηση άδειας λειτουργίας κινητής μονάδας θραύσης επιφανειακής πέτρας η οποία δεν έγινε δεκτή.
Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές επιδιώκουν την ακύρωση της απόφασης του Προϊσταμένου Υπηρεσίας Μεταλλείων η οποία περιέχεται στην πιο πάνω επιστολή του ημερ. 16.7.99. Το αίτημα των αιτητών, όπως έχει διατυπωθεί με το σχετικό δικόγραφο τους, έχει ως εξής:
"Δήλωσιν του Δικαστηρίου ότι η απόφαση των καθ΄ ων η αίτηση ημερ. 16.7.99, η οποία κοινοποιήθηκεν στους αιτητές στις 19.7.99, να ανακαλέσουν την άδεια για μεταφορά επιφανειακής πέτρας από το δάσος Ξυλοφάγου, την οποία παραχώρησαν στους αιτητές με επιστολή που τους κοινοποιήθηκε την 17.12.96 είναι άκυρη, παράνομη και στερημένη οποιουδήποτε νομικού ή άλλου αποτελέσματος."
Η προδικαστική ένσταση
.Η κα. Καρακάννα, εκ μέρους των καθ΄ ων η αίτηση, έχει εγείρει προδικαστική ένσταση. Υπέβαλε ότι με την προσφυγή δεν προσβάλλεται εκτελεστή διοικητική πράξη αλλά πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα. Στην πραγματικότητα πληροφορεί τους αιτητές ότι με βάση τη νομοθεσία δεν μπορούσαν να μεταφέρουν επιφανειακή πέτρα εφόσο δεν τους είχε παραχωρηθεί προνόμιο λατομείου. Διαζευκτικά η κα. Καρακάννα υπέβαλε ότι η επιστολή αυτή είναι βεβαιωτική πράξη της επιστολής ημερ. 1.7.99 του Περιφερειακού Δασικού Λειτουργού εναντίον της οποίας δεν προσέφυγαν οι αιτητές. Πρόσθετα, σύμφωνα με την κα. Καρακάννα, αίτημα τους για λατόμευση επιφανειακών πετρών είχε απορριφθεί και με την επιστολή των
καθ΄ ων η αίτηση ημερ. 28.1.1999 και οι αιτητές δεν πρόσβαλλαν αυτή την απόφαση των καθ΄ ων η αίτηση. Αν γίνει δεκτή η θέση των καθ΄ ων η αίτηση - κατέληξε η κα. Καρακάννα - ότι η ανάκληση έγινε με την επιστολή ημερ. 1.7.1999 τότε η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη.Ο κ. Φλουρέντζου, εκ μέρους των αιτητών, υπέβαλε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη αφού με την απόφαση αυτή επηρεάζονται άμεσα οι αιτητές οι οποίοι δαπάνησαν μερικές εκατοντάδες χιλιάδες λίρες για αγορά μηχανημάτων, δηλαδή καταργούνται δικαιώματα που δόθηκαν σ΄ αυτούς προγενέστερα. Η επιστολή ημερ. 1.7.99 - συνέχισε ο κ. Φλουρέντζος - που αναφέρεται στην γραπτή αγόρευση των καθ΄ ων η αίτηση πέραν του γεγονότος ότι παραπλανεί αν κανείς διαβάσει το περιεχόμενο της και την αντιπαραβάλει με την επιστολή ημερ. 17.12.96, καλεί τους αιτητές να απευθυνθούν στο Τμήμα Μεταλλείων απ΄ όπου ουσιαστικά πλέον δίνεται η απάντηση με την οποία η διοίκηση ανακαλεί την παραχωρηθείσα άδεια.
Στην Χριστοδούλου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 522/99/13.9.2
000 είχα την ευκαιρία να προβώ σε ανάλυση των όρων "εκτελεστή πράξη" και "πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα". Μεταφέρω το σχετικό απόσπασμα:"Η έννοια του όρου 'εκτελεστή διοικητική πράξη' έχει επεξηγηθεί στην Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ
'Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την
Σύμφωνα με το
'Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο' του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις.Χαρακτηριστικό γνώρισμα της 'εκτελεστής διοικητικής πράξεως' είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, ΄Εκδοση 1982, σελ. 170).
Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες 'δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα στην παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων'.
Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 236-237 αναφέρονται τα ακόλουθα:
'Εις προσβολήν δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως δεν υπόκειται οιαδήποτε πράξις απορρέουσα εκ διοικητικού οργάνου, δρώντος ως τοιούτου, αλλά μόνον αι εκτελεσταί πράξεις, τουτέστιν εκείναι δι΄ ων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου, αποσκοπούσα εις την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων
και συνεπαγομένη την άμεσον εκτέλεσιν αυτής δια τηςδιοικητικής οδού. Το κύριον στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής πράξεως είναι η άμεσος παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, συνισταμένου εις την δημιουργίαν, τροποποίησιν ή κατάλυσιν νομικής καταστάσεως, ήτοι δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρος παρά τοις διοικουμένοις.'
Πράξεις οι οποίες είναι απλώς πληροφοριακού χαρακτήρα δεν είναι εκτελεστές (Βλ.
Republic v. Demetriou and Others (1972) 3 C. L.R. 219. Βλ. και Απόφαση 2446/1968 του Συμβουλίου της Επικρατείας στην οποία κρίθηκε ότι η επίδικη πράξη απαραδέκτως προσβάλλεται 'ως στερουμένη εκτελεστού χαρακτήρος, καθ΄ όσον αύτη πληροφορίας απλώς παρέχει προς την αιτούσαν, μη δυναμένη να δημιουργήση ίδιον έννομον αποτέλεσμα').Στο 'Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών' του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, έκδοση τετάρτη, σελ. 173 οι ακόλουθες πράξεις χαρακτηρίζονται ως μη εκτελεστές:
'3. ΄Αλλαι πράξεις, χαρακτηριζόμεναι ως προπαρασκευαστικαί, ήτοι ως τείνουσαι εις την προπαρασκευήν της μελλούσης να εκδοθή εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τοιαύται είναι αι πληρούσαι συνήθως διαδικαστικούς τύπους, καθοριζομένους υπό του νόμου, ως:
α) .................................................. .....................................
β) αι προκαταρκτικαί προσκλήσεις προς παροχήν πληροφοριών και αι συναφείς προκαταρκτικαί ανακοινώσεις προς τους ενδιαφερομένους.'
(Βλ. και Θ. Δ. Τσάτσου 'Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας', εκ. τρίτη, σελ. 120-121: 'Κατά την νομολογίαν του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι πράξις εκτελεστή η περιέχουσα ειδοποίησιν ή απλήν ανακοίνωσιν των απόψεων της διοικήσεως'.)
Η δική μας νομολογία έχει θέσει το θέμα της πληροφοριακής πράξης ως εξής:
Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης δεν είναι εκτελεστή πράξη (Βλ. Krashias Modern Land & Building Developers Ltd v. Δήμου ΄Εγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198, 208. Βλ. και Phylaktides v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1328, Kεφάλα ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2478/3.3.2000, Economides v. Republic (1983) 3 C.L.R., 219, Ioannou v. Republic (1982) 3 C.L.R. 1002, Spyrou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 354, Argyrou and Others v. Republic (19
83) 3 C.L.R. 474 και Μιχαήλ Φρειδερίκου και Σχολές Φρειδερίκου Λτδ ν. Δημοκρατίας, Υποθ. 499/88/26.4.90)."Από την ανάγνωση της προσβαλλόμενης απόφασης (έχει παρατεθεί στη σελ. 3) καταφαίνεται ότι ο προϊστάμενος της Υπηρεσίας Μεταλλείων έδωσε την πιο κάτω πληροφόρηση στους αιτητές:
(1) ΄Οτι με βάση την ισχύουσα νομοθεσία η μεταφορά κλπ. λατομικών υλικών
γίνεται μετά από παραχώρηση προνομίου λατομείου που εκδίδει η Υπηρεσία Μεταλλείων.
(2) ΄Οτι απαγορεύεται στους αιτητές να μεταφέρουν επιφανειακή πέτρα
γιατί δεν κατέχουν προνόμιο λατομείου.
(3) ΄Οτι με την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου 21.114 της 26.11.81
ούτε το Τμήμα Δασών ούτε η Επαρχιακή Διοίκηση μπορούν να παρα-
χωρήσουν άδειες λατομείου.
Επίσης, οι αιτητές κλήθηκαν όπως αναστείλουν οποιεσδήποτε εργασίες σχετικές με το θέμα μέχρις ότου ληφθεί τελική απόφαση.
Αφού εξέτασα προσεκτικά το κείμενο της προσβαλλόμενης απόφασης θεωρώ ότι αποτελεί μια απλή ανακοίνωση των απόψεων της Διοίκησης προς γνώση και συμμόρφωση των αιτητών. Πληροφορεί τον αιτητή για τις πρόνοιες του Νόμου και τον καλεί να αναστείλει οποιεσδήποτε εργασίες. ΄Επεται πως δεν είναι πράξη εκτελεστή αλλά πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα.
Συμφωνώ με την διαζευκτική θέση της κας Καρακάννα ότι η μόνη εκτελεστή πράξη είναι εκείνη που περιεχέται στην επιστολή ημερ. 1.7.99 (έχει παρατεθεί στη σελ. 2, πιο πάνω) γιατί με εκείνη την επιστολή είχε στην ουσία ανακληθεί η άδεια που χορηγήθηκε με την επιστολή ημερ. 17.12.96 (παρατίθεται στη σελ. 1, πιο πάνω). Θα εξηγήσω τους λόγους αυτής της κατάληξης μου στη συνέχεια.
Ανάκληση είναι η διοικητική πράξη με την οποία αίρεται η ισχύς, για το μέλλον ή αναδρομικώς, μιας άλλης διοικητικής πράξεως. Ο ανακλητικός χαρακτήρας της πράξεως δεν εξαρτάται από την ονομασία της, αλλά συνάγεται από το περιεχόμενο της. ΄Εκδοση πράξεως που "τροποποιεί" προηγούμενη "αναλύεται σε ανάκληση της προηγούμενης και έκδοση νέας πράξης με διάφορο περιεχόμενο". Ανακλητική είναι και "η έκδοση νέας πράξεως που ρυθμίζει διαφορετικά το αντικείμενο της προηγούμενης ή τηρεί πιά τον ουσιώδη τύπο που παρέλειψε η προηγούμενη και ήδη προσβληθείσα πράξη" (Βλ. Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο", Τρίτη έκδοση, παραγ. 680 και 683
).Στην παρούσα υπόθεση η διοίκηση με την πιο πάνω επιστολή ημερ. 17.12.96 είχε εγκρίνει "την παραχώρηση άδειας" στους αιτητές "για μεταφορά επιφανειακής πέτρας από το δάσος Ξυλοφάγου". Δεν έθεσε οποιουσδήποτε όρους ή αιρέσεις. Ζήτησε μόνο ειδοποίηση 2-3 ημερών προηγουμένως από τη μεταφορά της πέτρας. Και ενώ η άδεια ημερ. 17.12.96 δεν είχε τεθεί υπό την αίρεση της έγκρισης της Υπηρεσίας Μεταλλείων με την επιστολή ημερ. 1.7.99 δόθηκε αρμοδιότητα στην Υπηρεσία Μεταλλείων. Αναφέρθηκε μάλιστα ότι με την επιστολή ημερ. 17.12.96 είχε δοθεί έγκριση μετακίνησης πέτρας νοουμένου ότι οι αιτητές θα είχαν εξασφαλίσει άδεια σύμφωνα με την υφιστάμενη νομοθεσία. Ωστόσο τέτοια επιφύλαξη δεν είχε τεθεί με την επιστολή ημερ. 17.1.96. ΄Εχω, επομένως, την άποψη ότι με την επιστολή ημερ. 1.7.99 είχε αρθεί η ισχύς της διοικητικής πράξεως ημερ. 17.12.96. Από το περιεχόμενο της επιστολής 1.7.
99 συνάγεται σαφώς ότι είχε τροποποιηθεί η προηγούμενη πράξη ημερ. 17.12.96. Ακολουθεί πως η απόφαση που περιέχεται στην επιστολή ημερ. 1.7.99 συνιστά ανάκληση της απόφασης που περιέχεται στην επιστολή ημερ. 17.12.96. Η απόφαση ημερ. 1.7.99 δεν έχει προσβληθεί με προσφυγή και η προθεσμία προσβολής της είχε εκπνεύσει κατά το χρόνο καταχώρισης της παρούσης προσφυγής (30.9.99).Για όλους τους πιο πάνω λόγους θεωρώ ότι η προσβαλλόμενη με την προσφυγή πράξη δεν αποτελεί εκτελεστή πράξη που μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή δυνάμει του άρθρου 146.1 του Συντάγματος αλλά πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα. Ακολουθεί πως η προσφυγή πρέπει ν΄ απορριφθεί λόγω έλλειψης εκτελεστότητας.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα £350.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.