|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2000) 4 ΑΑΔ 432
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 894/99.
ΕΝΩΠΙΟΝ
: Π. ΚΑΛΛΗ, Δ.Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.
Μεταξύ:
Χρίστου Μιχαηλίδη,
Αιτητή
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας,
Καθ΄ ων η αίτηση.
___________________
18 Μαΐου, 2000
.Για τον αιτητή: Ν. Χ" Ιωάννου.
Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Α. Βασιλειάδης, Ανώτερος Δικηγόρος της
Δημοκρατίας εκ μέρους του Γεν. Εισ.
_____________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Ο αιτητής κατέχει τη θέση του Εκτελεστικού Μηχανικού 2ης τάξης στο Τμήμα Αναπτύξεως Υδάτων ("το Τμήμα"). Η θέση αυτή είναι συνδυασμένη με τη θέση Εκτελεστικού Μηχανικού 1ης τάξης. Με επιστολή του ημερ. 1.3.1999 προς την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας ("η Ε.Δ.Υ.") ο Διευθυντής του Τμήματος, αφού αναφέρθηκε στον Καν. 12 των περί Δημοσίας Υπηρεσίας (Γενικών) Κανονισμών του 1991, σύστησε τον αιτητή για προαγωγή στη συνδυασμένη θέση Εκτελεστικού Μηχανικού 1ης τάξης. Ταυτόχρονα την πληροφόρισε ότι ο αιτητής:
(α) Προσλήφθηκε στη θέση Εκτελεστικού Μηχανικού πάνω σε έκτακτη βάση
την 1.7.1987 και ακολούθως διορίστηκε μόνιμος Εκτελεστικός Μηχανικός
2ης τάξης από την 1.1.1997.
(β) Εκτέλεσε ικανοποιητικά τα καθήκοντα της θέσης.
(γ) Συμπλήρωσε την περίοδο υπηρεσίας που απαιτεί το σχέδιο υπηρεσίας της
θέσης Εκτελεστικού Μηχανικού 1ης τάξης.
(δ) Ικανοποιεί όλες τις απαιτήσεις του σχεδίου υπηρεσίας Εκτελεστικού
Μηχανικού 1ης τάξης και έχει πολύ καλή γνώση της Ελληνικής και καλή
γνώση της Αγγλικής γλώσσας.
Η Ε.Δ.Υ. εξέτασε την πιο πάνω σύσταση του Διευθυντή του Τμήματος στη συνεδρία της ημερ. 26.3.99. Αποφάσισε να απορρίψει τη σύσταση επειδή ο αιτητής "δεν κατέχει τριετή τουλάχιστον ματαπτυχιακή πείρα στη θέση Εκτελεστικού Μηχανικού 2ης τάξης". Αιτιολόγησε ως εξής την απόφαση της:
"Το Σχέδιο Υπηρεσίας της θέσης Εκτελεστικού Μηχανικού, 1ης Τάξης, Τμήμα Ανάπτυξης Υδάτων, απαιτεί μεταξύ άλλων '... πενταετή τουλάχιστον μεταπτυχιακή πείρα εις την Πολιτικήν Μηχανικήν/Τοπογρα-φίαν/Μηχανικήν Αρδεύσεως εκ της οποίας τρία τουλάχιστον έτη εις την θέσιν Εκτελεστικού Μηχανικού, 2ας Τάξεως, ή/και την θέσιν Τοπογράφου/Μηχανικού Αρδεύσεως εις το Τμήμα Αναπτύξεως Υδάτων'.
Η Επιτροπή, ερμηνεύοντας την πιο πάνω πρόνοια του Σχεδίου Υπηρεσίας, έκρινε ότι η απαίτηση για τριετή τουλάχιστον μεταπτυχιακή πείρα αφορά πείρα σε μόνιμη θέση, την οποία ο Μιχαηλίδης δεν κατέχει, δεδομένου ότι διορίστηκε σε μόνιμη θέση από 1.1.97, και δεν περιλαμβάνει πείρα που αποκτήθηκε λόγω άσκησης καθηκόντων Εκτελεστικού Μηχανικού πάνω σε έκτακτη βάση, δυνάμει των προνοιών των περί Προσλήψεως Έκτακτων Υπαλλήλων (Δημόσια και Εκπαιδευτική Υπηρεσία) Νόμων του 1985 έως 1991."
Με την παρούσα προσφυγή ο αιτητής επιδιώκει την ακύρωση της πιό πάνω απόφασης της Ε.Δ.Υ. ("η προσβαλλόμενη απόφαση").
Οι λόγοι ακύρωσης
.Πρώτος λόγος ακύρωσης - Η επίδικη ερμηνεία δεν ήταν εύλογα επιτρεπτή
.Ο αιτητής υποστήριξε ότι η ερμηνεία που έδωσε η Ε.Δ.Υ. δεν ήταν εύλογα επιτρεπτή. Υπέβαλε ότι το σχέδιο υπηρεσίας "έπρεπε να λέει ρητά ότι απαιτείται μεταπτυχιακή πείρα σε μόνιμη θέση για να δικαιολογεί την ερμηνεία που έδωσε η Ε.Δ.Υ.".
Το σχέδιο υπηρεσίας ομιλεί για υπηρεσία στη "θέση" Εκτελεστικού Μηχανικού 2ης Τάξης. Είναι νομολογημένο ότι "λέξεις και φράσεις στα σχέδια υπηρεσίας έχουν την έννοια με την οποία χρησιμοποιούνται στο Νόμο, εκτός αν κατάδηλα χρησιμοποιούνται με διαφορετικό νόημα ..." (Αριστείδης ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 588 στη σελ. 600 και Αυγερινού ν. Δημοκρατία, Α.Ε. 2428/22.10.99
).Το ερμηνευτικό άρθρο του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου 1990(Ν 1/90) ορίζει ότι θέση σημαίνει "δημόσια θέση", "δημόσια θέση" σημαίνει θέση στη δημόσια υπηρεσία, και "Δημόσια Υπηρεσία" σημαίνει κάθε υπηρεσία που υπάγεται στη Δημοκρατία "εκτός ... την υπηρεσία από πρόσωπα τα οποία προσλαμβάνονται πάνω σε έκτακτη βάση δυνάμει των περί Προσλήψεως Έκτακτων Υπαλλήλων (Δημόσια και Εκπαιδευτική Υπηρεσία) Νόμων".
Χρειάζεται να γίνει υπενθύμιση των αρχών που διέπουν το δικαστικό έλεγχο αποφάσεων του διορίζοντος οργάνου που σχετίζονται με την ερμηνεία και εφαρμογή σχεδίων υπηρεσίας. Το διοικητικό δικαστήριο δεν επεμβαίνει στον τρόπο με τον οποίο έχει ερμηνευθεί ένα σχέδιο υπηρεσίας από το διορίζον όργανο εφόσο μια τέτοια ερμηνεία ήταν εύλογα επιτρεπτή, ούτε και επεμβαίνει στην εφαρμογή του σχεδίου υπηρεσίας σε μια συγκεκριμένη περίπτωση αν μια τέτοια εφαρμογή ήταν εύλογα επιτρεπτή υπό τις περιστάσεις (Βλ. Papapetrou v. Republic, 2 R.S.C.C. 61, 69, Josephides v. Republic,
2 R.S.C.C. 72, 77, Petsas v. Republic, 3 R.S.C.C. 60, 63).Στην κρινόμενη περίπτωση το σχέδιο υπηρεσίας αναφέρεται ρητά σε μεταπτυχιακή πείρα "τριών τουλάχιστον ετών εις την θέσιν Εκτελεστικού Μηχανικού, 2ας Τάξεως". ΄Εχει με περισσή σαφήνεια και καθαρότητα λεκτικού προσδιορίσει την θέση στην οποία μπορούσε να αποκτηθεί η απαιτούμενη από το σχέδιο υπηρεσίας πείρα. Ενόψει αυτού του σαφούς λεκτικού του σχεδίου υπηρεσίας και της έννοιας του όρου "θέση" στο Νόμο 1/90 θεωρώ ότι η επίδικη ερμηνεία ήταν εύλογα εφικτή. ΄Επεται πως ο πρώτος λόγος ακύρωσης δεν ευσταθεί.
Δεύτερος λόγος ακύρωσης - Αντιφατική συμπεριφορά και άνιση μεταχείριση
.΄Ερεισμα για τον πιο πάνω λόγο ακύρωσης αποτέλεσε η προαγωγή της Δέσποινας Φιλίππου στη θέση Υπολογιστή Ποσοτήτων, 1ης Τάξης, στο Τμήμα Δημοσίων ΄Εργων. Υποστηρίχθηκε ότι στην περίπτωση της ανάλογο σχέδιο υπηρεσίας ερμηνεύτηκε "από την Ε.Δ.Υ. να εννοεί και υπηρεσία σε θέση και σε έκτακτη βάση". Επομένως - καταλήγει η εισήγηση - η ερμηνεία που "δίνει η Ε.Δ.Υ. στην περίπτωση του αιτητή συνιστά αντιφατική συμπεριφορά και άνιση μεταχείριση του αιτητή και παραβιάζει την αρχή της ισότητας".
Για την εξέταση του κατά πόσο οι δύο περιπτώσεις είναι όμοιες είναι ανάγκη να προστρέξουμε στο σχέδιο υπηρεσίας της θέσης Υπολογιστή Ποσοτήτων το οποίο προβλέπει:
"Υπάλληλοι που υπηρετούσαν στη θέση Υπολογιστή Ποσοτήτων, 2ης Τάξης, είτε πάνω σε μόνιμη βάση, είτε πάνω σε έκτακτη βάση, είτε με σύμβαση, κατά την ημερομηνία έγκρισης του παρόντος Σχεδίου Υπηρεσίας, μπορούν να προαχθούν στη θέση Υπολογιστή Ποσοτήτων, 1ης Τάξης, με πενταετή μεταπτυχιακή πείρα ως Υπολογιστές Ποσοτήτων από την οποία τρία τουλάχιστο χρόνια στη θέση του Υπολογιστή Ποσοτήτων, 2ης Τάξης."
Βλέπουμε λοιπόν ότι και τα δύο σχέδια υπηρεσίας κάμνουν πρόβλεψη για μεταπτυχιακή πείρα τουλάχιστο τριών ετών. Το μεν επίδικο στη θέση "Εκτελεστικού Μηχανικού 2ης Τάξης" το δε άλλο σχέδιο στη θέση "Υπολογιστή Ποσοτήτων 2ης Τάξης". Αυτό που έχει σημασία είναι η φράση στη "θέση ..... 2ης Τάξης" την οποία συναντούμε και στα δύο σχέδια υπηρεσίας. Αυτή η ομοιότητα της φράσης οδηγεί στη διαπίστωση ότι οι δύο περιπτώσεις είναι όμοιες.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Ε.Δ.Υ. - κ. Βασιλειάδης - με τη γραπτή του αγόρευση (βλ. σελ. 4) υποστήριξε ότι δεν είχε υπόψη του περιπτώσεις που η Ε.Δ.Υ. ερμήνευσε διαφορετικά το σχέδιο υπηρεσίας. Σε απάντηση ο ευπαίδευτος συνήγορος του αιτητή υπέδειξε ότι έχει θέσει τα γεγονότα για τη Δέσποινα Φιλίππου και του ζήτησε να τα ελέγξει προς αποφυγή προσαγωγής προφορικής μαρτυρίας. Στο στάδιο των διευκρινίσεων ο κ. Βασιλειάδης ανέφερε ότι η Ε.Δ.Υ. τον πληροφόρησε ότι πρόκειται για διαφορετική περίπτωση και πρόσθεσε: "Εκείνο που ήθελα να πώ είναι ότι δεν υπάρχει ισότητα εν τη παρανομία. Εάν κακώς αποφάσισε στην υπόθεση Φιλίππου δεν σημαίνει ότι πρέπει να ακολουθήσει και στη συνέχεια. Σημασία έχει αυτό που είπε η Ε.Δ.Υ. και κατά την άποψη μου είναι ορθό. Εάν ήταν σωστή η αντίθετη απόφαση δεν θα έλεγε το σχέδιο υπηρεσίας εκ των οποίων 3 χρόνια πείρα στη θέση, θα έλεγε 5ετής πείρα και θα έμενε ως εκεί. Καταθέτω το σχετικό διοικητικό φάκελο."
Μετά την πιο πάνω δήλωση του κ. Βασιλειάδη το δικαστήριο παρατήρησε ότι σύμφωνα με τις αρχές του διοικητικού δικαίου η μεταβολή στη στάση της διοίκησης πρέπει να αιτιολογείται και ζήτησε να ακούσει τις απόψεις του. Ο κ. Βασιλειάδης δήλωσε: "Δεν έκαμαν αναφορά στο σχέδιο υπηρεσίας το οποίο αναφέρθηκε από το συνάδελφο. Η Επιτροπή είχε να εφαρμόσει το επίδικο σχέδιο υπηρεσίας και έκαμε την ερμηνεία. Μπορεί η Επιτροπή να μην είχε υπόψη της ότι σε άλλη διαδικασία προγενέστερη έκαμε αυτή την ερμηνεία. Ερμήνευσε το σχέδιο υπηρεσίας όπως ήταν ενώπιον της και πήρε αυτή την απόφαση."
Από το ενώπιον μου υλικό προκύπτει ότι η Φιλίππου προήχθει στη συνδυασμένη θέση Υπολογιστή Ποσοτήτων, 1ης Τάξης, από την 1η Ιανουαρίου 1999 (βλ. ερ. 56 στο Φακ. Τεκ. 1). Η απόφαση για την προαγωγη της ήταν πρόσφατη λαμβανομένης υπόψη της ημερομηνίας της προσβαλλόμενης απόφασης η οποία ήταν η 26.3.1999.
΄Εχοντας υπόψη την ομοιότητα των δύο σχεδίων υπηρεσίας διαπιστώνω ότι η διοίκηση κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας στην περίπτωση της ερμηνείας των δύο σχεδίων υπηρεσίας έχει ενεργήσει με ασυνεπή ή αντιφατικό τρόπο.
Αποτελεί αρχή του διοικητικού δικαίου ότι η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας διέπεται από τις αρχές της καλής πίστεως, της αναλογικότητας, της αμεροληψίας της διοικήσεως και της ισότητας (βλ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Τρίτη έκδοση, παραγ. 384). Σύμφωνα με τον ευπαίδευτο συγγραφέα (βλ. παραγ. 388 και 389):
"Συγγενής με την αρχή της καλής πίστως είναι η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του ιδιώτη. Η διοίκηση παραβαίνει την αρχή της καλής πίστεως προπάντων όταν ενεργεί κατά τρόπο αντίθετο προς την δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του ιδιώτη. Η εμπιστοσύνη του ιδιώτη στην καλή πίστη, ειλικρίνεια και συνέπεια της διοικήσεως είναι αναγκαία για την λειτουργία κάθε δημοκρατικής πολιτείας. Σε ένα κοινωνικό κράτος, όπου το μεγαλύτερο μέρος της οικονομικής και σημαντικό ποσοστό της κοινωνικής ζωής ρυθμίζεται, εξαρτάται ή, εν πάση περιπτώσει, θίγεται από την παροχική και ρυθμιστική κυρίως διοίκηση, ένα minimum εμπιστοσύνης του ιδίωτη είναι sine qua non. ... Η επιδίωξη του δημόσιου συμφέροντος στους διαρκώς μεταβαλλόμενους και διεθνώς επηρεαζόμενους όρους της οικονομικής κυρίως ζωής επιβάλλει την ευελιξία, προσαρμοστικότητα και δυνατότητα της διοικήσεως να μεταβάλει πορεία, όπου το κρίνει αναγκαίο.
Αλλά και οι αλλαγές αυτές δεν πρέπει να αποτελούν εκδήλωση ασυνέπειας ή αυθαιρεσίας. Η διοίκηση διέπεται βασικά από την αρχή της συνεπούς συμπεριφοράς. Η ασυνεπής, αντιφατική συμπεριφορά της διοικήσεως (venire contra factum proprium) προσβάλλει την δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του ιδιώτη απέναντι της και μπορεί να συνεπάγεται την παρανομία της διοικητικής πράξεως."
Κρίνω, ότι ο αντιφατικός τρόπος με τον οποίο έχει ενεργήσει η Ε.Δ.Υ. προσβάλλει την δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του ιδιώτη και συνεπάγεται στην παρούσα υπόθεση την παρανομία της προσβαλλόμενης απόφασης η οποία - παρανομία - οδηγεί στην ακύρωση της.
Υπάρχει, όμως, και δεύτερος, συναφής, λόγος ακύρωσης. Από το ενώπιον μου υλικό (βλ. την πιο πάνω δήλωση του κ. Βασιλειάδη) φαίνεται ότι η απόφαση για την προαγωγή της Φιλίππου ήταν προγενέστερη της προσβαλλόμενης. Διαπιστώνω επομένως ότι η Ε.Δ.Υ. σε σχέση με την ερμηνεία παρόμοιου σχεδίου υπηρεσίας έχει μεταβάλει τις απόψεις της. Το θέμα της μεταβολής των απόψεων της διοίκησης έχει τεθεί ως εξής στην Κουρσάρου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου, Α.Ε. 2299/21.6.99
:"Στην παρούσα υπόθεση το Συμβούλιο της Αρχής έχει εκδώσει δύο αποφάσεις σε σχέση με τη γενική εντύπωση από την προφορική εξέταση. Με την πρώτη απόφαση, η οποία λήφθηκε από την Ολομέλεια του Συμβουλίου της Αρχής, η απόδοση των δύο υποψηφίων κρίθηκε 'ως πολύ καλή'. Με τη δεύτερη απόφαση, η οποία λήφθηκε από την πλειοψηφία του Συμβουλίου, το Ε.Μ. κρίθηκε ότι υπερέχει του εφεσείοντα. Επομένως η δεύτερη απόφαση αποτελεί απόφαση αντίθετη προς παλαιότερη του ιδίου οργάνου. Σε τέτοια περίπτωση το Συμβούλιο της Αρχής έπρεπε να αιτιολογήσει την απόκλιση του από την προηγούμενη απόφαση (Βλ. Δαγτόγλου, πιο πάνω, παραγ. 642: 'Πράξεις αντίθετες προς προηγούμενες πράξεις του ιδίου οργάνου είναι αιτιολογητέες εκ φύσεως. Η διοίκηση μπορεί κατ΄ αρχήν να μεταβάλλει τις απόψεις και την τακτική της, αλλά οφείλει να αιτιολογήσει την αλλαγή της πορείας της (Στ.Ε. 2387/66 υπό την προϋπόθεση ότι η προηγούμενη πράξη είναι πρόσφατη)').
Στην παρούσα υπόθεση η προηγούμενη απόφαση ήταν πρόσφατη. Η αλλαγή πορείας δεν έχει αιτιολογηθεί. Ακολουθεί πως η πρωτόδικη κρίση είναι εσφαλμένη. Ο σχετικός λόγος της έφεσης κρίνεται έγκυρος. Η προσβαλλόμενη απόφαση πρέπει να ακυρωθεί και λόγω έλλειψης αιτιολογίας (Βλ. και Πορίσματα Νομολογίας, πιο πάνω, σελ. 187: 'Ειδικώτερον: Απόφασις διοικητικού οργάνου αντίθετος προς παλαιοτέραν του αυτού οργάνου, τυγχάνει αναιτιολόγητος, εφ΄ όσον δεν ελήφθησαν υπ΄ όψιν νέα στοιχεία, αλλ΄ εκείνα, εφ΄ ων εστηρίχθη η αρχικήν απόφασις: 461 (41)')."
Υιοθετώ τα νομολογηθέντα στην Κουρσάρου (πιο πάνω). Κρίνω ότι η αλλαγή της πορείας της Ε.Δ.Υ. δεν έχει αιτιολογηθεί και για το λόγο αυτό πρέπει να ακυρωθεί.
Για τους πιο πάνω λόγους η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα £350. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται.
Π. ΚΑΛΛΗΣ,
Δ.
/ΕΑΠ.