Yiannakis Bros Hotels Ltd ν. Δήμου Παραλιμνίου (1999) 4 ΑΑΔ 286

(1999) 4 ΑΑΔ 286

31 Μαρτίου, 1999

[ΚΑΛΛΗΣ, Δ/στής]

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

YIANNAKIS BROS HOTELS LTD.,

Αιτητές,

ΔΗΜΟΥ ΠΑΡΑΛΙΜΝΙΟΥ,

Καθ' ου η αίτηση.

(Υπόθεση Αρ. 781/98)

Διοικητική πράξη ― Ανάγεται στην σφαίρα του δημοσίου δικαίου ― Μόνο τέτοιες αποφάσεις εμπίπτουν στην έννοια της απόφασης που εξετάζεται με το Άρθρο 146 του Συντάγματος ― Κριτήρια καθορισμού ― Ζήτημα το οποίο πρωταρχικά επηρεάζει ιδιωτικά δικαιώματα μεταβάλλεται σε ζήτημα εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου, λόγω ειδικού ενδιαφέροντος του κοινού στην ορθή εφαρμογή του νόμου ― Αποφασιστικό κριτήριο, αν η απόφαση αποσκοπεί στην προαγωγή δημοσίου σκοπού ― Αποτελεί τέτοιο ζήτημα, η διαχείριση θεμάτων σχετικών με την προμήθεια νερού για οικιακούς και άλλους σκοπούς.

Διοικητική πράξη ― Σιωπηρή άρνηση ― Κατ' αρχήν δυνατή η συναγωγή σιωπηρής πράξης από το περιεχόμενο άλλης πράξης ρητού περιεχομένου ― Παράκαμψη αιτήματος για εξέταση παραπόνου υπερχρέωσης νερού και λήψη απόφασης για είσπραξη των καθυστερημένων δικαιωμάτων, αποτελεί σιωπηρή απόρριψη του παραπόνου, αναφορικά με την υπερχρέωση ― Το διοικητικό όργανο είχε υποχρέωση εξέτασης του παραπόνου, βάσει του Άρθρου 29 του Συντάγματος.

Διοικητική πράξη ― Εκτελεστή ― Χαρακτηριστικά ― Εφόσον πράξη οδηγεί στη γένεση υποχρέωσης για τους αιτητές και δυσμενείς επιπτώσεις επί των δικαιωμάτων τους, αποτελεί εκτελεστή διοικητική απόφαση.

Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο ― Προσβαλλόμενη πράξη ― Δύναται να ερμηνευθεί πως το δικόγραφο της αίτησης ακυρώσεως στρέφεται και κατά άλλης πράξεως ή μόνο κατά της άλλης πράξεως.

Διοικητική πράξη ― Αιτιολογία ― Απόρριψη αιτήματος για εξέταση παραπόνου υπερχρέωσης νερού σιωπηρά, με την απαίτηση για καταβολή των καθυστερημένων τελών, αποτελεί κλασσική περίπτωση έλλειψης αιτιολογίας.

Γενικές Αρχές Διοικητικού Δικαίου ― Αρχές της καλής πίστης και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, θεμελιώδεις αρχές που διέπουν τη δράση των διοικητικών οργάνων στο σύγχρονο δίκαιο ― Συνιστά στοιχείο αμεροληψίας της διοίκησης ― Η παράλειψη του διοικητικού οργάνου να εξετάσει επανειλημμένα παράπονα των αιτητών για υπερχρέωση νερού, παραβιάζει τις αρχές αυτές ― Η διακριτική ευχέρεια ασκήθηκε καταχρηστικά και καθ' υπέρβαση εξουσίας.

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Πλημμελής άσκηση διακριτικής ευχέρειας ― Η λήψη απόφασης χωρίς οποιαδήποτε έρευνα.

Οι αιτητές, οι οποίοι είχαν διαμαρτυρηθεί επανειλημμένα στο Δήμο Παραλιμνίου για υπερχρέωση του μετρητή του νερού τους για διάστημα 3,5 ετών, προσέβαλαν με την προσφυγή τους την απόφαση του Δήμου να απορρίψει το αίτημά τους και να τους καλέσει να καταβάλουν τα καθυστερημένα τέλη νερού, που παρέλειπαν να καταβάλλουν για δύο έτη.

Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:

1. Οι προδικαστικές ενστάσεις πρέπει θα εξεταστούν σε συνάρτηση με το πιο κάτω ερώτημα:

Kατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη «οιουδήποτε οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστικήν ή διοικητική λειτουργίαν» εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου (βλ. Άρθρο 146.1 του Συντάγματος).

Οι Δήμοι πράγματι αποτελούν Αρχή η οποία ασκεί εκτελεστικές ή διοικητικές λειτουργίες εντός της έννοιας του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Ωστόσο πρέπει να εξεταστεί και το κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί απόφαση εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου γιατί

(α) μόνο μια τέτοια απόφαση αποτελεί απόφαση εντός της έννοιας του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.

(β) γιατί το ίδιο όργανο μπορεί να ενεργεί εντός της σφαίρας του ιδιωτικού δικαίου ή εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου. Αυτό εξαρτάται από τη φύση της συγκεκριμένης πράξης.

Με βάση το ενώπιον του Δικαστηρίου υλικό, διαπιστώνεται ότι ο Δήμος είναι η Αρχή η οποία έχει την εξουσία να προμηθεύει με νερό την περιοχή στην οποία βρίσκεται το ξενοδοχείο των αιτητών.

Το κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί απόφαση εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου, θα εξεταστεί με βάση διαπιστώσεις κατά πόσο η άσκηση εξουσιών δυνάμει του Άρθρου 3(3)(γ) του Κεφ. 96, που σχετίζονται με την προμήθεια νερού "δυνάμει οιουδήποτε εκάστοτε εν ισχύϊ νόμου", αποτελεί άσκηση εξουσιών εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου.

Κατά την εξέταση του κατά πόσο μια απόφαση οργάνου που ασκεί εκτελεστική η διοικητική λειτουργία, είναι απόφαση εντός της έννοιας του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, πρέπει να λαμβάνεται δεόντως υπόψη όχι μόνο η φύση και ο χαρακτήρας της απόφασης, αλλά πρωταρχικά, επίσης, οι εξουσίες που παρέχονται και τα καθήκοντα που επιβάλλονται στο όργανο και γενικά οι λειτουργίες του, καθώς και η συγκεκριμένη φύση της απόφασης, πράξης ή παράλειψης.

Ζήτημα το οποίο πρωταρχικά επηρεάζει ιδιωτικά δικαιώματα μπορεί να μεταβληθεί σε ζήτημα εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου λόγω ειδικού ενδιαφέροντος του κοινού στην ορθή εφαρμογή της σχετικής νομοθεσίας. Αποφάσεις του ιδίου οργάνου ή αρχής σε διαφορετικές περιοχές διοικητικής δράσης μπορούν να ανήκουν είτε στη σφαίρα του δημοσίου ή του ιδιωτικού δικαίου, ανάλογα με την ειδική φύση της απόφασης και του δημοσίου ενδιαφέροντος στο θέμα.

Ακόμη και όταν η απόφαση επηρεάζει περεμπίπτοντα δικαιώματα του ευρύτερου κοινού, ο χαρακτήρας της παραμένει αμετάβλητος, εφόσον ο πρωταρχικός σκοπός της απόφασης, είναι η προαγωγή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου.

Στην Antoniou & Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 623, υποδεικνύεται ότι το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο έχει υιοθετήσει ένα πρακτικό κριτήριο διαχωρισμού των αποφάσεων δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου. Το κριτήριο περιστρέφεται γύρω από τον πρωταρχικό σκοπό της πράξης ή απόφασης. Αν η απόφαση έχει ως πρωταρχικό σκοπό την προαγωγή δημόσιου σκοπού, εμπίπτει εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου άλλως πως σε εκείνη του ιδιωτικού δικαίου. Είναι φυσικό το κοινό να διατηρεί ζωντανό ενδιαφέρον σε δημόσιους σκοπούς. Τα όσα λέχθηκαν στην Antoniou (πιο πάνω) από τον Πική, Δ. - όπως ήταν τότε - επιδοκιμάστηκαν από την απόφαση της Ολομέλειας (απόφαση Α. Λοϊζου, Δ. - όπως ήταν τότε - στη Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342.

Στη Stamatiou v. The Electricity Authority of Cyprus, 3 R.S.C.C. 44, υποδεικνύεται ότι σε σχέση με τη συγκεκριμένη λειτουργία του διοικητικού οργάνου, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής, αυτό που είναι σχετικό είναι κατά πόσο το διοικητικό όργανο ενεργούσε με την ιδιότητα «οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία, υπό την έννοια του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος».

Στην κρινόμενη υπόθεση η διαχείριση θεμάτων που έχουν σχέση με την προμήθεια νερού για οικιακούς και άλλους σκοπούς είναι ζήτημα δημοσίου ενδιαφέροντος. Η σωστή εφαρμογή του Νόμου και των Κανονισμών ενδιαφέρει το κοινό στον ύψιστο βαθμό. Πρόκειται για θέμα το οποίο έχει άμεση σχέση με την ποιότητα ζωής και την εν γένει ευημερία του πληθυσμού. Το κοινό διατηρεί πάντοτε ζωντανό και ειδικό ενδιαφέρον για τη χρηστή και σωστή διαχείριση θεμάτων που έχουν σχέση με την υδατοπρομήθεια.

Υπό το φως της φύσης του θέματος και του ενδιαφέροντος του κοινού θεωρείται ότι εκτελεστή διοικητική πράξη που λαμβάνεται στα πλαίσια άσκησης των εξουσιών που παρέχονται στο Δήμο από το Νόμο (Άρθρο 9(3) (γ) του Κεφ. 96) αποτελεί απόφαση εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου.

2. Με το αιτητικό της προσφυγής τους οι αιτητές διατείνονται ότι η προσφυγή τους στρέφεται κατά της απόφασης του Δήμου - ημερ. 19.8.98 - με την οποία είχε απορριφθεί αίτημά τους για "εξέταση παραπόνου υπερχρέωσης νερού λόγω λανθασμένου υδρoμετρητή ή των εγκαταστάσεων". Έχει όμως εκδοθεί από το Δήμο απόφαση απόρριψης τέτοιου αιτήματος; Εξέταση της απόφασης ημερ. 19.8.98 αποκαλύπτει:

(1) Αντικείμενο της συνεδρίας του Δήμου κατά την οποία λήφθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση ήταν οι πιο πάνω πέντε επιστολές των αιτητών με τις οποίες είχαν προβάλει παράπονο για υπερχρέωση και είχαν ζητήσει εξέτασή του.

(2) Mε την απόφασή του ο Δήμος δεν έχει αποφανθεί με τρόπο άμεσο για το βάσιμο του παραπόνου ή για την απόρριψή του.

(3) Έλαβε υπόψη όλους του ισχυρισμούς των αιτητών και τη συνεχιζόμενη - για δύο χρόνια - παράλειψη των αιτητών να καταβάλουν τα δικαιώματα κατανάλωσης νερού.

(4) Απεφάσισε να καλέσει τους αιτητές να πληρώσουν το οφειλόμενο ποσό των Λ.Κ.11.900 σε 15 μέρες, όπως προβλέπουν οι κανονισμοί διαφορετικά "να διακοπεί η παροχή νερού και να ληφθούν δικαστικά μέτρα εναντίον τους".

Από τα πιο πάνω προκύπτει ότι δεν υπάρχει ρητή άρνηση της διοίκησης να εξετάσει το παράπονο των αιτητών αλλά σιωπηρή άρνηση. Εγείρεται το ερώτημα: Eίναι δυνατό να υπάρξει διοικητική πράξη σιωπηράς μορφής η οποία μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής; Στο «Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων» του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, σελ. 212, το θέμα τίθεται ως εξής:

«Εν ελείψει των τυπικών στοιχείων, των απαιτουμένων κατά τον νόμο διά την συναγωγήν σιωπηράς αρνήσεως, μη συντρεχόντων δ' αφ' ετέρου στοιχείων καθιερουμένων υπό άλλων ειδικών διατάξεων, διά την συναγωγήν σιωπηράς πράξεων, ερωτάται εάν, κατά γενική αρχήν, είναι επιτετραμμένον να υπάρξει εν την Διοικήσει πράξις σιωπηρά, ήτοι συναγομένη εξ άλλων συναφών δηλώσεων βουλήσεως ή ενεργειών.

Ενταύθα οφείλομεν να διαστείλωμεν την σιωπηράν πράξιν την συναγομένη εξ άλλων ρητών διοικητικών πράξεων, από της σιωπηράς πράξεως, ήν θα επειράτο τις να συναγάγη εξ υλικών πράξεων εκτελέσεως ή άλλων παρεμφερών ενεργειών. Εν τη πρώτη περιπτώσει, η συναγωγή σιωπηράς πράξεως εκ του περιεχομένου ετέρας ρητού περιεχομένου, είναι κατ' αρχήν δυνατή, αποτελούσα ερμηνευτικόν χειρισμόν της ρητής πράξεως. Ούτως είναι δυνατόν, εάν οι ειδικαί συνθήκαι επιτρέπωσι τούτο, να συναχθή π.χ. σιωπηρά ανάκλησις διορισμού ωρισμένου προσώπου εις δημοσίαν θέσιν εκ της πράξεως περί διορισμού ετέρου προσώπου εις την αυτήν θέσιν ή ανάκλησις εκπαιδευτικής αδείας εκ της πράξεως, δι' ης διατάσσεται η επιστροφή εισπραχθεισών αποδοχών."

Στην παρούσα υπόθεση η Διοίκηση σιωπηρά παρέκαμψε το αίτημα των αιτητών για εξέταση του παραπόνου τους για υπερχρέωση και προχώρησε στην έκδοση πράξης ρητού περιεχομένου. Επομένως συνάγεται σιωπηρά άρνηση από το περιεχόμενο της τελευταίας. Ακολουθεί πως υπάρχει διοικητική πράξη.

Τυγχάνει, επίσης, εξεταστέο κατά πόσο η Διοίκηση είχε υποχρέωση να επιληφθεί του παραπόνου των αιτητών. Η απάντηση είναι καταφατική. Ο Δήμος είναι η αρμόδια δημόσια αρχή για σκοπούς της εφαρμογής του Νόμου και των Κανονισμών που σχετίζονται με ζητήματα υδατοπρομήθειας στην περιοχή. Σε τέτοια περίπτωση το Άρθρο 29.1 του Συντάγματος δημιουργεί υποχρέωση απάντησης σε "έγγραφες αιτήσεις ή παράπονα" όταν αυτά υποβάλλονται προς οποιαδήποτε δημόσια αρχή. Ακολουθεί πως ο Δήμος είχε υποχρέωση να εξετάσει το παράπονο και η σιωπηρή άρνησή του να το εξετάσει έχει σαν αποτέλεσμα τη γένεση διοικητικής πράξης.

3. Το τελευταίο ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη άρνηση της διοίκησης είναι εκτελεστή διοικητική πράξη.

Η νομολογία είναι πλούσια επί του θέματος της έννοιας του όρου "εκτελεστή πράξη ή απόφαση". Καθοδηγούμενη από τις σχετικές αρχές της ελληνικής νομολογίας έχει διαμορφώσει με σαφήνεια τις σχετικές αρχές. Συνοψίζοντας ως πιο κάτω στη Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 A.A.Δ. 26, 27 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε):

"To κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους.»

Σύμφωνα με το "Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο" του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεσή της, έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους, δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξης είναι ότι με τη δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη).

Στην παρούσα υπόθεση η άρνηση της διοίκησης να εξετάσει το παράπονο των αιτητών έχει δημιουργήσει υποχρέωση στους αιτητές να καταβάλουν ποσό το οποίο οι ίδιοι - οι αιτητές - θεωρούν ότι αποτελεί προϊόν υπερχρέωσης. Έχει σαν αποτέλεσμα τη γένεση δυσμενών επιπτώσεων επί των δικαιωμάτων τους. Εξέταση του παραπόνου τους δυνατόν να μην οδηγούσε στη γένεση της σχετικής υποχρέωσης. Περαιτέρω η διοίκηση αντί να προβεί στην εξέταση του παραπόνου των αιτητών, η οποία - εξέταση - δυνατόν να οδηγούσε στη δικαίωση τους, εξέφρασε την πρόθεσή της να προχωρήσει σε υλικές πράξεις εκτέλεσης. Αυτές αποτελούνται από την είσπραξη του οφειλόμενου ποσού για το ύψος του οποίου διαφωνούν οι αιτητές. Με την άρνηση της διοίκησης έχει δημιουργηθεί άμεση υποχρέωση στους αιτητές να καταβάλουν ένα ποσό το οποίο οι ίδιοι ισχυρίζονται ότι δεν οφείλουν. Στόχος των επανειλημμένων διαβημάτων των αιτητών ήταν η εξαφάνιση της οικονομικής υποχρέωσης η οποία, σύμφωνα με τους αιτητές, πηγάζει από υπερχρέωση. Και ενώ οι αιτητές ισχυρίζονται ότι δεν είχαν τέτοια υποχρέωση με την άρνηση της διοίκησης η υπερχρέωση έχει καταστεί πληρωτέα.

Εφόσον η άρνηση της διοίκησης έχει οδηγήσει στη γένεση υποχρέωσης για τους αιτητές και δυσμενείς επιπτώσεις επί των δικαιωμάτων τους αυτή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη εντός της έννοιας του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος και υπόκειται σε προσφυγή.

Περαιτέρω: Σύμφωνα με τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 271-272: "Το δικόγραφον της αιτήσεως ακυρώσεως δύναται να ερμηνευθεί ως στρεφόμενον και καθ' ετέρας πράξεως μη αναγραφόμενης ρητώς: 533/54, 847/54, 144/55, 1519/56, ή ακόμη και μόνο καθ' ετέρας πράξεως: 527/56, 1750/63". Στην κρινόμενη περίπτωση το δικόγραφο της αίτησης ακυρώσεως μπορεί να ερμηνευθεί ως στρεφόμενο και κατά της απόφασης της διοίκησης με την οποία αποφασίσθηκε ότι οι αιτητές οφείλουν το ποσό των £11,900 - ενώ οι τελευταίοι ισχυρίζονται ότι το ποσό που οφείλουν είναι χαμηλότερο. Σε τέτοια περίπτωση δεν χωρεί οποιαδήποτε αμφιβολία ότι και αυτή η απόφαση είναι εκτελεστή.

4. Οι αιτητές ισχυρίζονται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει λόγω έλλειψης αιτιολογίας. Ο ισχυρισμός τους είναι απόλυτα ορθός και βάσιμος. Η προσβαλλόμενη άρνηση αποτελεί κλασσική περίπτωση έλλειψης αιτιολογίας. Ακολουθεί πως πρέπει να ακυρωθεί λόγω έλλειψης αιτιολογίας.

Περαιτέρω: Η όλη συμπεριφορά της διοίκησης αποκαλύπτει υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας. Είναι νομολογημένο ότι η άσκηση της διακριτικής ευχέρειας διέπεται από την υπεροχή του δημοσίου συμφέροντος και από τις αρχές της χρηστής διοίκησης, της ισότητας, της καλής πίστης, της αναλογικότητας και της αμεροληψίας της διοίκησης.

Στην κρινόμενη περίπτωση, οι συνεχείς παρακλήσεις των αιτητών για εξέταση του παραπόνου τους δεν εύρισκαν ανταπόκριση. Η διοίκηση οχυρώθηκε, προφανώς, πίσω από την εξουσία που της παρέχεται από τους Κανονισμούς για διακοπή του νερού. Ένα καθόλα νόμιμο και θεμιτό αίτημα των αιτητών δεν έτυχε εξέτασης. Τέτοια συμπεριφορά αντίκειται προς τις αρχές της χρηστής διοίκησης και καλής πίστης ή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, δηλαδή της επιβαλλόμενης ευθύτητας των διοικητικών οργάνων στις σχέσεις τους με τους διοικούμενους. Αποτελεί μνημείο αυθαιρεσίας και περιφρόνησης των δικαιωμάτων των διοικουμένων. Ακολουθεί πως η διοίκηση έχει ασκήσει τη διακριτική της ευχέρεια με πλημμελή τρόπο. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται και για το λόγο αυτό, γιατί αποτελεί απόφαση αντίθετη προς το Νόμο και καθ' υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας.

Περαιτέρω η προσβαλόμενη απόφαση αποτελεί το προϊόν άσκησης πλημμελούς διακριτικής ευχέρειας και για το λόγο ότι έχει ληφθεί χωρίς να είχε προηγηθεί οποιαδήποτε έρευνα.

H προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Hadjikyriacou v. Hadjiapostolou 3 R.S.C.C. 89,

Petrou v. Karpashia Co/tive Society 3 R.S.C.C. 58,

Paschalides v. Republic (1968) 3 C.L.R. 746,

Paschalidou v. Republic (1969) 3 C.L.R. 297,

MDM Estate v. Republic (1980) 3 C.L.R. 54,

Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91,

Greek Registrar of Co-Operative Societies v. Nicolaides (1965) 3 C.L.R. 164,

Sevastides v. Electricity Authority of Cyprus (1963) 2 C.L.R. 497,

Republic v. M.D.M. Estate Developments Ltd (1982) 3 C.L.R. 642,

Hellenic Bank Ltd v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481,

Γεωργίου ν. Α.Η.Κ. (1995) 3 Α.Α.Δ. 424,

Antoniou & Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 623,

Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342,

Stamatiou v. Electricity Authority of Cyprus 3 R.S.C.C. 44,

Kyriacou v. C.B.C. (1965) 3 C.L.R. 482,

Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 A.A.Δ. 26,

Καμένος ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 25,

Xapolytos v. Republic (1967) 3 C.L.R. 703,

Frangides a.o. v. Republic (1968) 3 C.L.R. 90,

Iordanou v. Republic (1967) 3 C.L.R. 245.

Προσφυγή.

Προσφυγή εναντίον της απόφασης του Δήμου Παραλιμνίου με την οποία απορρίφθηκε αίτημα των αιτητών για εξέταση παραπόνου υπερχρέωσης νερού λόγω λανθασμένου υδρομετρητή ή των εγκαταστάσεων.

Α. Λάντος, για τους Αιτητές.

Μ. Μουαΐμης, για τον Καθ' ου η αίτηση.

Cur. adv. vult.

KΑΛΛΗΣ, Δ.: Οι αιτητές είναι εταιρεία περιορισμένης ευθύνης. Είναι ιδιοκτήτες του Ξενοδοχείου "Adelais" ("το ξενοδοχείο") εις τον Πρωταρά εντός των ορίων του Δήμου Παραλιμνίου ("ο Δήμος"). Το ξενοδοχείο υδρεύεται από το Τμήμα Υδατοπρομήθειας του Δήμου.

Με επιστολή τους ημερ. 17.6.96 οι αιτητές πληροφόρησαν τον Δήμο ότι η πραγματική κατανάλωση νερού δεν είναι αυτή που καταγράφει ο υδρομετρητής που έχει τοποθετήσει ο Δήμος. Ήταν η εκτίμηση των αιτητών ότι ο υδρομετρητής "μετρά και αέρα" με αποτέλεσμα να χρεωθούν τα τρία τελευταία χρόνια "γύρω στους 18,000 τόνους επιπλέον του κανονικού". Για το λόγο αυτό ζήτησαν άμεση διόρθωση του προβλήματος καθώς και συνάντηση για να συζητήσουν την απώλεια που είχαν "τα τελευταία 3.5 χρόνια".

Ακολούθησε δεύτερη επιστολή των αιτητών προς το Δήμο, ημερ. 16 Ιουλίου, 1996. Επανέλαβαν τους ίδιους ισχυρισμούς και ζήτησαν να συναντηθούν με το Δήμο για συζήτηση και διευθέτηση του προβλήματος. Με τρίτη επιστολή τους, ημερ. 12.9.96, οι αιτητές πληροφόρησαν τον Δήμο ότι ο νέος υδρομετρητής που έχει τοποθετηθεί επιβεβαιώνει τη θέση τους ότι ο πρώτος υδρομετρητής "είχε και έχει λάθος στην μέτρηση" με αποτέλεσμα να προκύψει υπερχρέωση της τάξης των £10,662. Ζήτησαν όπως μελετηθεί το παράπονό τους.

Οι αιτητές επανήλθαν επί του θέματος με επιστολή τους ημερ. 1.11.96. Πληροφόρησαν τον Δήμο για την προθυμία τους να τακτοποιήσουν το καθυστερημένο ποσό μόλις "έχουν απάντηση" στην πιο πάνω επιστολή τους ημερ. 12.9.96 σχετικά με την υπερχρέωση του λογαριασμού τους τα τελευταία 4 χρόνια. Με νέα επιστολή τους προς το Δήμο, ημερ. 18.10.97, οι αιτητές ανέφεραν ότι εξακολουθεί να καταγράφεται καθημερινώς από τους Τεχνικούς τους η διαφορά κατανάλωσης νερού μεταξύ των δύο μετρητών. Ταυτόχρονα ζήτησαν "όπως μέχρι την τελική διευθέτηση της διαφοράς παραμείνουν και οι δύο μετρητές στο χώρο του ξενοδοχείου".

Το Δημοτικό Συμβούλιο Παραλιμνίου εξέτασε το θέμα κατά την συνεδρία του ημερ. 7.8.98. Μεταφέρω το σχετικό πρακτικό:

"Υπόθεση ξενοδοχείου Adelais.

Το Δημοτικό Συμβούλιο αφού εξέτασε τις επιστολές που απέστειλε ο Διευθυντής του ξενοδοχείου ΑΔΕΛΑΙΣ με ημερομηνία 17.6.96, 16.7.96, 12.9.96, 1.11.96 και 18.10.97 και όλους τους ισχυρισμούς του και το γεγονός ότι το εν λόγω ξενοδοχείο έχει δύο χρόνια να καταβάλει στο Δήμο τα δικαιώματα κατανάλωσης πόσιμου νερού, αποφάσισε να καλέσει την διεύθυνση του ξενοδοχείου να πληρώσει το οφειλόμενο ποσό των £11.900 σε 15 μέρες όπως προβλέπουν οι Κανονισμοί, διαφορετικά να διακοπεί η παροχή νερού και να ληφθούν δικαστικά μέτρα εναντίον τους."

Οι αιτητές πληροφορήθηκαν για την πιο πάνω απόφαση με επιστολή του Δήμου ημερ. 19.8.98*.

Με την παρούσα προσφυγή οι αιτητές ζητούν την πιο κάτω θεραπεία:

"Δήλωση του Σεβαστού Δικαστηρίου ότι η απόφαση και/ή πράξη του Καθ' ου η Αίτηση που κοινοποιήθηκε στους Αιτητές την 17/8/98 και διά της οποίας απερρίφθη αίτημα των για εξέταση παραπόνου υπερχρέωσης νερού λόγω λανθασμένου υδρομετρητή ή των εγκαταστάσεων, είναι άκυρη και στερείται οιουδήποτε εννόμου αποτελέσματος."

Οι προδικαστικές ενστάσεις.

Με την ένστασή του ο Δήμος έχει εγείρει τις πιο κάτω προδικαστικές ενστάσεις:

"1. Η επιστολή του Καθ' ου η Αίτηση προς τους Αιτητές, με ημερ. 19/8/1998, δεν περιέχει οποιαδήποτε εκτελεστή διοικητική πράξη ή απόφαση.

2. Η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ανάγεται στην αναθεωρητική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου και δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο Προσφυγής δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.

3. Η διαφορά που εγείρεται στην παρούσα υπόθεση αποτελεί απλή χρηματική διαφορά για καταβολή οφειλής από καταναλωτή και ως τέτοια ανάγεται στη σφαίρα του ιδιωτικού και όχι του δημόσιου δικαίου."

Οι προδικαστικές ενστάσεις πρέπει να εξεταστούν σε συνάρτηση με το πιο κάτω ερώτημα:

Κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη "οιουδήποτε οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστικήν ή διοικητικήν λειτουργίαν" εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου (βλ. άρθρο 146.1 του Συντάγματος).

Οι Δήμοι πράγματι αποτελούν Αρχή η οποία ασκεί εκτελεστικές ή διοικητικές λειτουργίες εντός της έννοιας του άρθρου 146.1 του Συντάγματος. Ωστόσο πρέπει να εξεταστεί και το κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί απόφαση εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου γιατί

(α) μόνο μια τέτοια απόφαση αποτελεί απόφαση εντός της έννοιας του άρθρου 146.1 του Συντάγματος (βλ. HadjiKyriacou v. HadjiApostolou 3 R.S.C.C. 89, Petrou v. Karpashia Co/tive Society 3 R.S.C.C. 58, Paschalides v. Republic (1968) 3 C.L.R. 746, (1969) 3 C.L.R. 297, MDM Estate v. Republic (1980) 3 C.L.R. 54), και

(β) γιατί το ίδιο όργανο μπορεί να ενεργεί εντός της σφαίρας του ιδιωτικού δικαίου ή εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου. Αυτό εξαρτάται από τη φύση της συγκεκριμένης πράξης (Βλ. HadjiKyriacou, πιο πάνω, Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91, 93, Greek Registrar of Co-Operative Societies v. Nicolaides (1965) 3 C.L.R. 164, 173 και Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 126).

Με βάση το ενώπιόν μου υλικό διαπιστώνω ότι ο Δήμος είναι η Αρχή η οποία έχει την εξουσία να προμηθεύει με νερό την περιοχή στην οποία βρίσκεται το ξενοδοχείο των αιτητών. Αρχικά η εξουσία ανήκε στην Επιτροπή του Υδατικού Έργου για την Υδατοπρομήθεια της περιοχής Πρωταρά, που είχε εγκαθιδρυθεί δυνάμει των περί Κυβερνητικού Υδατικού Έργου για την Υδατοπρομήθεια της περιοχής Πρωταρά του χωριού Παραλιμνίου (Έλεγχος και Διαχείριση) Κανονισμών του 1982. Η πιο πάνω Επιτροπή ως αρμόδια αρχή για την "διάθεση του ύδατος" του Υδατικού Έργου εκχώρησε, δυνάμει συμφωνίας ημερ. 20.10.83, στο Συμβούλιο Βελτιώσεως Παραλιμνίου (μετέπειτα Δήμος) μέρος των εξουσιών της αναφορικά με το Υδατικό Έργο. Πριν από τη λήξη της περιόδου ισχύος της πιο πάνω συμφωνίας αποφασίστηκε από το Υπουργικό Συμβούλιο η άμεση παράδοση όλων των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής στο Δήμο. Έχει επίσης αποφασιστεί να καταργηθεί το Υδατικό Έργο και η υδροδότηση της περιοχής να καλυφθεί νομικά με τις πρόνοιες της παραγ. (γ) του εδαφίου (3) του άρθρου 9 του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ. 96. Μετά την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ο Δήμος εξασκεί όλες τις σχετικές αρμοδιότητες. Αυτό που εκκρεμεί είναι η ολοκλήρωση της νομικής κάλυψης.

Το κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί απόφαση εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου θα εξεταστεί με βάση τις πιο πάνω διαπιστώσεις μου. Κατά πόσο δηλαδή η άσκηση εξουσιών δυνάμει του άρθρου 3(3) (γ) του Κεφ. 96, που σχετίζονται με την προμήθεια νερού "δυνάμει οιουδήποτε εκάστοτε εν ισχύϊ νόμου" αποτελεί άσκηση εξουσιών εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου.

Στην Sevastides v. Electricity Authority of Cyprus (1963) 2 C.L.R. 497, 500, 501 υποδεικνύεται ότι κατά την εξέταση του κατά πόσο μια απόφαση οργάνου που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία είναι απόφαση εντός της έννοιας του άρθρου 146.1 του Συντάγματος πρέπει να λαμβάνεται δεόντως υπόψη όχι μόνο η φύση και ο χαρακτήρας της απόφασης αλλά πρωταρχικά, επίσης, οι εξουσίες που παρέχονται και τα καθήκοντα που επιβάλλονται στο όργανο και γενικά οι λειτουργίες του καθώς και η συγκεκριμένη φύση της απόφασης, πράξης ή παράλειψης.

Στην Republic v. M.D.M. Estate Developments Ltd (1982) 3 C.L.R. 642, 655 υποδεικνύεται ότι ζήτημα το οποίο πρωταρχικά επηρεάζει ιδιωτικά δικαιώματα μπορεί να μεταβληθεί σε ζήτημα εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου λόγω ειδικού ενδιαφέροντος του κοινού στην ορθή εφαρμογή της σχετικής νομοθεσίας.

Αποφάσεις του ιδίου οργάνου ή αρχής σε διαφορετικές περιοχές διοικητικής δράσης μπορούν να ανήκουν είτε στη σφαίρα του δημοσίου ή του ιδιωτικού δικαίου, ανάλογα με την ειδική φύση της απόφασης και του δημοσίου ενδιαφέροντος στο θέμα (Βλ. Hellenic Bank Ltd v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486, και Γεωργίου ν. Α.Η.Κ. (1995) 3 Α.Α.Δ. 424, 435).

Ακόμη και όταν η απόφαση επηρεάζει παρεμπίπτοντα δικαιώματα του ευρύτερου κοινού ο χαρακτήρας της παραμένει αμετάβλητος εφόσο ο πρωταρχικός σκοπός της απόφασης είναι η προσαρμογή δικαιωμάτων ιδιωτικού δικαίου (Βλ. Hellenic Bank, πιο πάνω).

Στην Antoniou & Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 623, 627 υποδεικνύεται ότι το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο έχει υιοθετήσει ένα πρακτικό κριτήριο διαχωρισμού των αποφάσεων δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου. Το κριτήριο περιστρέφεται γύρω από τον πρωταρχικό σκοπό της πράξης ή απόφασης. Αν η απόφαση έχει ως πρωταρχικό σκοπό την προαγωγή δημόσιου σκοπού εμπίπτει εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου άλλως πως σε εκείνη του ιδιωτικού δικαίου. Είναι φυσικό το κοινό να διατηρεί ζωντανό ενδιαφέρο σε δημόσιους σκοπούς. Τα όσα λέχθηκαν στην Antoniou (πιο πάνω) από τον Πική, Δ. - όπως ήταν τότε - επιδοκιμάστηκαν από την απόφαση της Ολομέλειας (απόφαση Α. Λοϊζου, Δ. - όπως ήταν τότε - στην Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342, 2347.

Στην Stamatiou v. The Electricity Authority of Cyprus 3 R.S.C.C., 44, 45, 46 υποδεικνύεται ότι σε σχέση με τη συγκεκριμένη λειτουργία του διοικητικού οργάνου, η οποία αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής, αυτό που είναι σχετικό είναι κατά πόσο το διοικητικό όργανο ενεργούσε με την ιδιότητα "οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία, υπό την έννοια του άρθρου 146.1 του Συντάγματος".

Στην Κύπρο το ενδιαφέρον του κοινού είναι επαυξημένο λόγω και μιας άλλης παραμέτρου για την οποία μπορεί να ληφθεί δικαστική γνώση. Αυτή είναι η λειψυδρία η οποία μαστίζει ανελέητα τον τόπο μας κατά τα τελευταία χρόνια και η οποία υπαγορεύει τη σωστή και συνετή διαχείριση θεμάτων υδατοπρομήθειας. Υπάρχει ακόμη και ένας άλλος παράγοντας ο οποίος συμβάλλει στην επαυξημένη ευαισθησία του κοινού. Στην κρινόμενη περίπτωση το θέμα έχει προκύψει σε σχέση με την ύδρευση ξενοδοχειακής μονάδας. Οποιοδήποτε πρόβλημα στην παροχή νερού δεν έχει παρά να επηρεάσει δυσμενώς την τουριστική κίνηση και κατ' επέκταση την οικονομία του τόπου. Τονίζεται ότι η διατήρηση μιας εύρωστης οικονομίας αποτελεί ζήτημα ύψιστου δημόσιου συμφέροντος και ενδιαφέροντος. Θεωρώ επομένως ότι απόφαση που έχει σχέση με τον τρόπο διαχείρισης θεμάτων υδατοπρομήθειας επηρεάζει παρεπιπτόντως δικαιώματα του ευρύτερου κοινού.

Η φύση του θέματος είναι τόσο ζωτική για την ευημερία του κοινού έτσι ώστε το κοινό να ενδιαφέρεται σε μεγάλο βαθμό για την υπάρξη σωστών μηχανισμών για δικαστικό έλεγχο της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας του αρμοδίου οργάνου για να διασφαλίζεται ότι αυτή ασκείται για την προαγωγή των σκοπών για τους οποίους παρέχεται (Βλ. Hellenic Bank, πιο πάνω, σελ. 487).

Υπό το φως της φύσης του θέματος και του ενδιαφέροντος του κοινού θεωρώ ότι εκτελεστή διοικητική πράξη που λαμβάνεται στα πλαίσια άσκησης των εξουσιών που παρέχονται στο Δήμο από το Νόμο (άρθρο 9(3) (γ) του Κεφ. 96) αποτελεί απόφαση εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου.

Πρέπει στη συνέχεια να εξεταστεί κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί εκτελεστή απόφαση.

Με το αιτητικό της προσφυγής τους οι αιτητές διατείνονται ότι η προσφυγή τους στρέφεται κατά της απόφασης του Δήμου - ημερ. 19.8.98 - με την οποία είχε απορριφθεί αίτημά τους για "εξέταση παραπόνου υπερχρέωσης νερού λόγω λανθασμένου υδρομετρητή ή των εγκαταστάσεων". Έχει όμως εκδοθεί από το Δήμο απόφαση απόρριψης τέτοιου αιτήματος; Εξέταση της απόφασης ημερ. 19.8.98 αποκαλύπτει:

(2) Με την απόφασή του ο Δήμος δεν έχει αποφανθεί με τρόπο άμεσο για το βάσιμο του παραπόνου ή για την απόρριψή του.

(3) Έλαβε υπόψη όλους τους ισχυρισμούς των αιτητών και τη συνεχιζόμενη - για δύο χρόνια - παράλειψη των αιτητών να καταβάλουν τα δικαιώματα κατανάλωσης νερού.

(4) Απεφάσισε να καλέσει τους αιτητές να πληρώσουν το οφειλόμενο ποσό των £11.900 σε 15 μέρες όπως προβλέπουν οι κανονισμοί διαφορετικά "να διακοπεί η παροχή νερού και να ληφθούν δικαστικά μέτρα εναντίον τους".

Από τα πιο πάνω προκύπτει ότι δεν έχουμε ρητή άρνηση της διοίκησης να εξετάσει το παράπονο των αιτητών αλλά σιωπηρή άρνηση. Εγείρεται το ερώτημα: Είναι δυνατόν να υπάρξει διοικητική πράξη σιωπηράς μορφής η οποία μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής; Στο "Δίκαιον των Διοικητικών Πράξεων" του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, σελ. 212, το θέμα τίθεται ως εξής:

"Εν ελλείψει των τυπικών στοιχείων, των απαιτουμένων κατά τον νόμον διά την συναγωγήν σιωπηράς αρνήσεως, μη συντρεχόντων δ' αφ' ετέρου στοιχείων καθιερουμένων υπό άλλων ειδικών διατάξεων, διά την συναγωγήν σιωπηράς πράξεως, ερωτάται εάν, κατά γενικήν αρχήν, είναι επιτετραμμένον να υπάρξη εν τη Διοικήσει πράξις σιωπηρά, ήτοι συναγομένη εξ άλλων συναφών δηλώσεων βουλήσεως ή ενεργειών.

Ενταύθα οφείλομεν να διαστείλωμεν την σιωπηράν πράξιν την συναγομένην εξ άλλων ρητών διοικητικών πράξεων, από της σιωπηράς πράξεως, ήν θα επειράτο τις να συναγάγη εξ υλικών πράξεων εκτελέσεως ή άλλων παρεμφερών ενεργειών. Εν τη πρώτη περιπτώσει, η συναγωγή σιωπηράς πράξεως εκ του περιεχομένου ετέρας ρητού περιεχομένου, είναι κατ' αρχήν δυνατή, αποτελούσα ερμηνευτικόν χειρισμόν της ρητής πράξεως. Ούτως είναι δυνατόν, εάν αι ειδικαί συνθήκαι επιτρέπωσι τούτο, να συναχθή π.χ. σιωπηρά ανάκλησις διορισμού ωρισμένου προσώπου εις δημοσίαν θέσιν εκ της πράξεως περί διορισμού ετέρου προσώπου εις την αυτήν θέσιν η ανάκλησις εκπαιδευτικής αδείας εκ της πράξεως, δι' ης διατάσσεται η επιστροφή εισπραχθεισών αποδοχών."

Στην παρούσα υπόθεση η Διοίκηση σιωπηρά παρέκαμψε το αίτημα των αιτητών για εξέταση του παραπόνου τους για υπερχρέωση και προχώρησε στην έκδοση πράξης ρητού περιεχομένου (βλ. παραγ. 4, πιο πάνω). Επομένως συνάγεται σιωπηρά άρνηση από το περιεχόμενο της τελευταίας (Βλ. Στασινόπουλος, πιο πάνω, σελ. 212). Ακολουθεί πως υπάρχει διοικητική πράξη.

Τυγχάνει, επίσης, εξεταστέο κατά πόσο η Διοίκηση είχε υποχρέωση να επιληφθεί του παραπόνου των αιτητών. Η απάντηση είναι καταφατική. Ο Δήμος είναι η αρμόδια δημόσια αρχή για σκοπούς της εφαρμογής του Νόμου και των Κανονισμών που σχετίζονται με ζητήματα υδατοπρομήθειας στην περιοχή. Σε τέτοια περίπτωση το άρθρο 29.1 του Συντάγματος δημιουργεί υποχρέωση απάντησης σε "έγγραφες αιτήσεις ή παράπονα" όταν αυτά υποβάλλονται προς οποιαδήποτε δημόσια αρμόδια αρχή (Βλ. Kyriacou v. C.B.C. (1965) 3 C.L.R. 482). Ακολουθεί πως ο Δήμος είχε υποχρέωση να εξετάσει το παράπονο και η σιωπηρή άρνησή του να το εξετάσει έχει σαν αποτέλεσμα την γένεση διοικητικής πράξης.

Το τελευταίο ζήτημα που πρέπει να εξεταστεί είναι κατά πόσο η προσβαλλόμενη άρνηση της διοίκησης είναι εκτελεστή διοικητική πράξη.

Η νομολογία μας είναι πλούσια επί του θέματος της έννοιας του όρου "εκτελεστή πράξη ή απόφαση". Καθοδηγούμενη από τις σχετικές αρχές της ελληνικής νομολογίας έχει διαμορφώσει με σαφήνεια τις σχετικές αρχές. Συνοψίζονται ως πιο κάτω στην Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 26, 27 (απόφαση Πική, Δ., όπως ήταν τότε):

"Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους."

Σύμφωνα με το "Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο" του Α. Ι. Τάχου, 4η έκδοση, 1993, σελ. 356, εκτελεστή διοικητική πράξη είναι εκείνη που συνεπάγεται ευθέως και αμέσως με την εκτέλεση της έννομες συνέπειες για τους διοικούμενους δηλαδή συνιστά, μεταβάλλει ή καταργεί δικαιώματα ή (και) υποχρεώσεις. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξης είναι ότι με την δήλωση βουλήσεως που περιέχει καθορίζει δίκαιον δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό με το να θέτει κανόνες δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό στην ατομική περίπτωση (ατομική πράξη) (Βλ. Στασινόπουλου, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, Έκδοση 1982, σελ. 170).

Το Ελληνικό Συμβούλιο της Επικρατείας ορίζει τις εκτελεστές πράξεις ως εκείνες "δια των οποίων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου σκοπούσα στην παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικούμενων"*.

Στην παρούσα υπόθεση η άρνηση της διοίκησης να εξετάσει το παράπονο των αιτητών έχει δημιουργήσει υποχρέωση στους αιτητές να καταβάλουν ποσό το οποίο οι ίδιοι - οι αιτητές - θεωρούν ότι αποτελεί προϊόν υπερχρέωσης. Έχει σαν αποτέλεσμα τη γένεση δυσμενών επιπτώσεων επί των δικαιωμάτων τους. Εξέταση του παραπόνου τους δυνατόν να μην οδηγούσε στη γένεση της σχετικής υποχρέωσης. Περαιτέρω η διοίκηση αντί να προβεί στην εξέταση του παραπόνου των αιτητών, η οποία - εξέταση - δυνατόν να οδηγούσε στη δικαίωσή τους, εξέφρασε την πρόθεσή της να προχωρήσει σε υλικές πράξεις εκτέλεσης. Αυτές αποτελούνται από την είσπραξη του οφειλόμενου ποσού για το ύψος του οποίου διαφωνούν οι αιτητές. Με την άρνηση της διοίκησης έχει δημιουργηθεί άμεση υποχρέωση στους αιτητές να καταβάλουν ένα ποσό το οποίο οι ίδιοι ισχυρίζονται ότι δεν οφείλουν. Στόχος των επανειλημμένων διαβημάτων των αιτητών ήταν η εξαφάνιση της οικονομικής υποχρέωσης η οποία, σύμφωνα με τους αιτητές, πηγάζει από υπερχρέωση. Και ενώ οι αιτητές ισχυρίζονται ότι δεν είχαν τέτοια υποχρέωση με την άρνηση της διοίκησης η υπερχρέωση έχει καταστεί πληρωτέα.

Εφόσο η άρνηση της διοίκησης έχει οδηγήσει στη γένεση υποχρέωσης για τους αιτητές και δυσμενείς επιπτώσεις επί των δικαιωμάτων τους αυτή αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη εντός της έννοιας του άρθρου 146.1 του Συντάγματος και υπόκειται σε προσφυγή.

Περαιτέρω: Σύμφωνα με τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 271-272: "Το δικόγραφον της αιτήσεως ακυρώσεως δύναται να ερμηνευθεί ως στρεφόμενον και καθ' ετέρας πράξεως μη αναγραφόμενης ρητώς: 533/54, 847/54, 144/55, 1519/56, ή ακόμη και μόνον καθ' ετέρας πράξεως: 527/56, 1750/53". Στην κρινόμενη περίπτωση το δικόγραφο της αίτησης ακύρωσεως μπορεί να ερμηνευθεί ως στρεφόμενο και κατά της απόφασης της διοίκησης με την οποία αποφασίσθηκε ότι οι αιτητές οφείλουν το ποσό των £11,900 - ενώ οι τελευταίοι ισχυρίζονται ότι το ποσό που οφείλουν είναι χαμηλότερο. Σε τέτοια περίπτωση δεν χωρεί οποιαδήποτε αμφιβολία ότι και αυτή η απόφαση είναι εκτελεστή.

Η ουσία της προσφυγής.

Οι αιτητές ισχυρίζονται ότι η προσβαλλόμενη απόφαση πάσχει λόγω έλλειψης αιτιολογίας. Ο ισχυρισμός τους είναι απόλυτα ορθός και βάσιμος. Η προσβαλλόμενη άρνηση αποτελεί κλασσική περίπτωση έλλειψης αιτιολογίας. Ακολουθεί πως πρέπει να ακυρωθεί λόγω έλλειψης αιτιολογίας.

Στο "Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο", 4η έκδοση, 1993 του Αναστ. Ι. Τάχου, σελ. 57, υποδεικνύεται ότι η "αρχή της καλής πίστης ή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, δηλαδή της επιβαλλόμενης ευθύτητας των διοικητικών οργάνων στις σχέσεις τους με τους διοικούμενους αποτελεί μια από τις θεμελιώδεις αρχές οι οποίες διέπουν το σύγχρονο διοικητικό δίκαιο. Η αρχή αυτή - σύμφωνα με τον ευπαίδευτο συγγραφέα - "εντάσσεται στη διοικητική ηθική και συνάγεται κατ' αρχήν από το Σύνταγμα (Σ.Ε. 2261/1984)".

Οι πιο πάνω αρχές της Ελληνικής Νομολογίας έχουν υιοθετηθεί και από τη δική μας Νομολογία. Στην Καμένος ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 25 το θέμα έχει τεθεί ως εξής:

"Τονίζεται ότι η αρχή της χρηστής διοίκησης ή των χρηστών διοικητικών ηθών, δηλαδή της χρηστότητας της συμπεριφοράς των διοικητικών οργάνων προς τους διοικούμενους έχει αναγνωρισθεί επανειλημμένα από τη νομολογία μας και αποτελεί στοιχείο της αμεροληψίας της διοίκησης (Βλ. Tasmi Trading v. Republic (1988) 3 C.L.R. 782, Tamassos Tobacco Suppliers and Co. v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, Δημοκρατία ν. Ιερωνυμίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 286, Γεωργιάδης ν. Α.Η.Κ. (1996) 3 Α.Α.Δ. 249, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Α.Τ. Τάχου, 4η έκδοση, σελ. 300).

Περαιτέρω η πορεία που έχει υιοθετηθεί από την Συμβουλευτική Επιτροπή είναι αντίθετη προς την αρχή της καλής πίστης ή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, δηλαδή της επιβαλλόμενης ευθύτητας των διοικητικών οργάνων στις σχέσεις τους με τους διοικούμενους (Βλ. Papadopoulou v. Republic (1984) 3 C.L.R. 332, Droushiotis v. C.B.C. (1984) 3 C.L.R. 546 και Τάχου, πιο πάνω, σελ. 57).

Από την αρχή της καλής πίστης προκύπτει ότι (όπως ο ιδιώτης έτσι και) η Διοίκηση δεν δικαιούται να εκμεταλλευθεί ή ακόμη λιγότερο να δημιουργήσει καταστάσεις πλάνης, απάτης ή απειλής. Η Διοίκηση παραβαίνει την αρχή της καλής πίστης προπάντων όταν ενεργεί κατά τρόπο αντίθετο προς τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη του ιδιώτη (Βλ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 3η έκδοση, παραγ. 387-388)."

Στην κρινόμενη περίπτωση οι συνεχείς παρακλήσεις των αιτητών για εξέταση του παραπόνου τους δεν εύρισκαν ανταπόκριση. Η διοίκηση οχυρώθηκε, προφανώς, πίσω από την εξουσία που της παρέχεται από τους Κανονισμούς για διακοπή του νερού. Ένα καθόλα νόμιμο και θεμιτό αίτημα των αιτητών δεν έτυχε εξέτασης. Τέτοια συμπεριφορά αντίκειται προς τις αρχές της χρηστής διοίκησης και καλής πίστης ή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, δηλαδή της επιβαλλόμενης ευθύτητας των διοικητικών οργάνων στις σχέσεις τους με τους διοικούμενους. Αποτελεί μνημείο αυθαιρεσίας και περιφρόνησης των δικαιωμάτων των διοικουμένων. Ακολουθεί πως η διοίκηση έχει ασκήσει τη διακριτική της ευχέρεια με πλημμελή τρόπο. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται και για το λόγο αυτό γιατί αποτελεί απόφαση αντίθετη προς το Νόμο και καθ' υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας (Βλ. Xapolytos v. Republic (1967) 3 C.L.R. 703).

Περαιτέρω η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί το προϊόν άσκησης πλημμελούς διακριτικής ευχέρειας και για το λόγο ότι έχει ληφθεί χωρίς να είχε προηγηθεί οποιαδήποτε έρευνα (Βλ. Frangides and Another v. Republic (1968) 3 C.L.R. 90, Xapolytos (πιο πάνω) και Iordanou v. Republic (1967) 3 C.L.R. 245).

Η προσφυγή επιτυγχάνει. Η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της με έξοδα £300. Εναπόκειται τώρα στο Δήμο να εξετάσει το σχετικό παράπονο των αιτητών υπό το φως της παρούσας απόφασης.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία