|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
ΥΠΟΘΕΣΗ ΑΡ. 842/98
ΕΝΩΠΙΟΝ: Τ. ΗΛΙΑΔΗ, Δ.
Αναφορικά με το Αρθρο 146 του Συντάγματος.
ΜΕΤΑΞΥ:
1. Ξένιας Μισκουρίδη, ανήλικης, μέσω των γονέων ή/και
κηδεμόνων της που έχουν τη γονική μέριμνα
δι' αυτήν ή/και οι οποίοι είναι οι πλησιέστεροι
φίλοι της
2. Δημήτρη Μισκουρίδη και
3. Χρυστάλλας Μισκουρίδη,
ως γονέων της Ξένιας Μισκουρίδη,
Αιτητών
και
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
1. Υπουργικού Συμβουλίου,
2. Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού,
Καθ'ων η αίτηση
----------------------------------- ---
8 Ιανουαρίου 1999
Για τους Αιτητές: κ. Μιχ. Τριανταφυλλίδης.
Για τους Καθ'ων η αίτηση: κ. Ξ. Ευσταθίου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας.
--------------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
(α) Τα γεγονότα
Το Υπουργικό Συμβούλιο έχει τη δυνατότητα να καθορίζει την ηλικία που πρέπει να έχει ένα παιδί προτού εγγραφεί ως μαθητής σε Δημοτικό Σχολείο (Κ.Δ.Π. 223/97). Στις 11/6/97 το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε να εγκρίνει την αύξηση του ορίου ηλικίας εισδοχής των παιδιών σε Δημοτικό Σχολείο από 5 χρόνια και 6 μήνες σε 5 χρόνια και 8 μήνες (Αρ. Απόφασης 46.201). Το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού με σχετική ανακοίνωση προς τον τύπο στις 14/1/98, που δόθηκε μέσω του Γραφείου Τύπου και Πληροφοριών, πληροφορούσε τους γονείς ότι θα γίνονταν δεκτά για εγγραφή στην Α΄ Τάξη όσα παιδιά θα συμπλήρωναν 5 χρόνια και 8 μήνες πριν από την 1/9/98, δηλαδή όσα είχαν γεννηθεί πριν από τις 31/12/92.
Η αιτήτρια Ξένια Μισκουρίδη, που κατά τον ουσιώδη ήταν ηλικίας 5 χρόνων και 6½ μηνών, σύμφωνα με την πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν μπορούσε να γίνει δεκτή για εγγραφή ως μαθήτρια Δημοτικού Σχολείου για το σχολικό έτος 1998-1999. Η υλοποίηση της πιο πάνω απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου αναφορικά με την πιο πάνω, έγινε στις 7/9/98 όταν η Διευθύντρια του Δημοτικού Σχολείου Αγίας Μαρίνας Στροβόλου αρνήθηκε να δεχθεί την αιτήτρια στην Α΄ Τάξη.
Η αιτήτρια προσβάλλει την εγκυρότητα της πιο πάνω απόφασης για διάφορους λόγους που μπορούν να συνοψιστούν στην παραβίαση των αρχών της χρηστής διοίκησης και του άρθρου 28 του Συντάγματος. Ειδικότερα η αιτήτρια ισχυρίζεται ότι οι καθ'ων η αίτηση κοινοποίησαν την απόφαση τους μετά την πάροδο του 1/3 της σχολικής χρονιάς 1997-1998, ενώ η αιτήτρια είχε ήδη αρχίσει τη φοίτηση της στην Προδημοτική τάξη για τη σχολική χρονιά 1997-1998. Η αιτήτρια έχει ήδη εγγραφεί εκ νέου στην Προδημοτική τάξη και η επανένταξη της της έχει επιφέρει σοβαρά ψυχολογικά προβλήματα, αφού συμμαθητές και συμμαθήτριες της που έτυχε να είναι κατά μερικούς μήνες μεγαλύτεροι της φοιτούν τώρα στην Α΄ Τάξη του Δημοτικού Σχολείου. Η παράλειψη των καθ'ων η αίτηση να γνωστοποιήσουν έγκαιρα την απόφαση τους παραβιάζει τις αρχές της καλής και/ή χρηστής διοίκησης, ενώ η πιο πάνω διαφορά κατά μερικούς μήνες είναι τόσο παράλογη που καθιστά την αιτήτρια θύμα άνισης μεταχείρισης κατά παράβαση του άρθρου 28 του Συντάγματος.
Οι καθ'ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι η παρούσα προσφυγή είναι εκπρόθεσμη αφού η αιτήτρια είχε γνώση της σχετικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου από τις 14/1/98 με τη δημοσίευση της απόφασης στο Πληροφοριακό Δελτίο του Γραφείου Τύπου και Πληροφοριών.
Είναι η θέση των καθ'ων η αίτηση ότι η απόφαση για την αύξηση του ορίου ηλικίας των παιδιών από 5 χρόνια και 6 μήνες σε 5 χρόνια και 8 μήνες είχε ληφθεί κατόπιν ενδελεχούς μελέτης και έρευνας. Ειδικότερα, η απόφαση που εντάσσεται μέσα στα πλαίσια της εναρμόνισης των εκπαιδευτικών μας θεσμών με ό,τι εφαρμόζεται στην Ευρωπαϊκή Ενωση, λήφθηκε με τη σύμφωνη γνώμη της Παγκύπριας Ομοσπονδίας Ελλήνων Διδασκάλων (ΠΟΕΔ) και της Συνομοσπονδίας Ομοσπονδιών Συνδέσμων Γονέων Δημοτικής Εκπαίδευσης και του Γραφείου Προγραμματισμού. Σύμφωνα με τα σχετικά δεδομένα της ΟΥΝΕΣΚΟ σε ένα ποσοστό 76% από τις 200 χώρες που αναφέρονται, τα παιδιά εγγράφονται στα Δημοτικά Σχολεία σε ηλικία 6 χρόνων. Από τις 37 ευρωπαϊκές χώρες μόνο σε επτά η εγγραφή γίνεται πριν από τα 6 χρόνια. Χαρακτηριστικά στην Ελλάδα από το 1995-1996 η εγγραφή γίνεται όταν τα παιδιά συμπληρώσουν την ηλικία των 6 χρόνων. Τα πιο πάνω στοιχεία υποδηλώνουν ότι η σχετική απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ήταν εύλογα επιτρεπτή παρά το γεγονός ότι για το 1998-1999 η εφαρμογή της απόφασης θα έχει ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό 1750 παιδιών.
(β) Η νομική πλευρά
(i)
Εισήγηση ότι η προσφυγή είναι εκπρόθεσμηΤο ερώτημα αν η προσφυγή είναι εκπρόθεσμη ή όχι εξαρτάται από τη φύση της σχετικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου της 11/6/97 που κοινοποιήθηκε στις 14/1/98. Αν η πιο πάνω απόφαση είναι κανονιστικής φύσης τότε η εισήγηση δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή. Αντίθετα η εισήγηση θα μπορούσε να γίνει αποδεκτή αν η πιο πάνω απόφαση θεωρηθεί ότι είναι διοικητικής φύσης.
Η διαφοροποίηση της κανονιστικής πράξης από την ατομική διοικητική πράξη δεν είναι εύκολη. Οπως αναφέρει ο Στασινόπουλος στο "Δίκαιο Διοικητικών Πράξεων" σ. 104:
"........ το κριτήριο είναι ουσιαστικό, δια τούτο δε και περισσότερον δυσκαθόριστον. Προσπάθεια καθορισμού των θεμάτων, άτινα, ως εκ της φύσεως αυτών, ανήκουν εις την κανονιστική εξουσίαν και οριοθεσίας μεταξύ των θεμάτων τούτων και των θεμάτων της νομοθετικής λειτουργίας, αποτελεί ματαιοπονίαν ......."
Επιπρόσθετα για την εφαρμογή μιας απόφασης που επηρεάζει ένα μεγάλο αριθμό προσώπων ο Στασινόπουλος στο ίδιο βιβλίο του (σ. 105) αναφέρει ότι,
".... υφίστανται ατομικαί πράξεις δυνάμεναι να εφαρμοσθώσι επί μεγάλης πληθύος ατόμων, υποδυόμεναι ούτω της εις τον κανόνα δικαίου προσιδιάζουσαν γενικότητα, μη αποβάλλουσαι όμως εκ τούτου τον χαρακτήρα αυτών ως ατομικών πράξεων. Ουχί η τυχαία, η αριθμητική γενικότης, αλλ' η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότης προσδίδει εις την πράξιν τον κανονιστικόν χαρακτήρα ..."
Η διαφορά μεταξύ κανονιστικής και ατομικής διοικητικής πράξης τονίστηκε στην υπόθεση
Kanika Hotels Ltd v. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (Α.Ε. 1491 της 24/3/96) όπου αναφέρθηκε ότι,"Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη τη δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη (Lanitis Farm Ltd. v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124)."
Πρόσφατα το Ανώτατο Δικαστήριο αποφάσισε ότι ο καθορισμός των πληρωτέων τελών για τη λειτουργία αποθηκών αποταμίευσης σύμφωνα με τις πρόνοιες του Περί Τελωνείων και Φόρων Κατανάλωσης Νόμου (αρ. 82/67) αποτελεί πράξη νομοθετικού περιεχομένου και δικαίωμα προσφυγής παρέχεται μόνο όταν η εφαρμογή της σχετικής απόφασης επηρεάζει συγκεκριμένο άτομο. (Ιδε Δημοκρατία ν. Cyprus General Bonded and Transit Stores Association A.E. 1854 της 23/1/98).
Εχω εξετάσει προσεκτικά την εισήγηση που έχει υποβληθεί και έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου της 11/6/97 αποτελεί κανονιστική πράξη νομοθετικού περιεχομένου. (Ιδε
Nicosia Race Club v. Republic (1984) 3 C.L.R. 791). Ανεξάρτητα από την πιο πάνω κατάληξη δεν τίθεται θέμα εκπρόθεσμης καταχώρισης αφού η αιτήτρια δεν προσβάλλει την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, αλλά την άρνηση των αρμόδιων αρχών να αποδεχθούν την εγγραφή της σύμφωνα με την πιο πάνω απόφαση. (Ιδε Θεοδουλίδου ν. Δημοκρατίας Α.Ε. 689/89 της 6/11/89).(ii)
Παραβίαση αρχών χρηστής διοίκησηςΕχει υποβληθεί εκ μέρους της αιτήτριας ότι η απόφαση των καθ'ων η αίτηση αποτελεί παραβίαση της αρχής της καλής πίστης και της χρηστής διοίκησης.
Η Διοίκηση δεν μπορεί να ενεργεί με κακόπιστο τρόπο σε βαθμό που να ταλαιπωρεί και να εξαπατά τον ιδιώτη. (Ιδε Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο" 1977, Τόμος Α΄, σ. 105-107). Η αρχής της καλής πίστης και χρηστής διοίκησης στοχεύει στον αποκλεισμό της αυθαιρεσίας από την καθημερινή λειτουργία της Διοίκησης (ίδε Tamassos Suppliers v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60) που δεν μπορεί με τη συμπεριφορά της να εκμεταλλεύεται ή να δημιουργεί καταστάσεις πλάνης, απάτης ή απειλής. Ομως η επιδίωξη της υλοποίησης των σκοπών του δημόσιου συμφέροντος στις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες της σύγχρονης κοινωνίας επιτρέπει την ευελιξία, προσαρμοστικότητα και δυνατότητα της Διοίκησης να μεταβάλλει την πορεία της όποτε κρίνει αναγκαίο. (Ιδε Αδαμίδης ν. Δημοκρατίας, Αίτηση 73/96 της 13/11/97). Ομως θα πρέπει να σημειωθεί ότι οι αλλαγές αυτές δεν πρέπει να εγγίζουν τα όρια της ασυνέπειας και αυθαιρεσίας. (Ιδε Δαγτόγλου "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο" 1977, Τόμος Α΄, σ. 107).
Στην παρούσα περίπτωση μετά από μια προσεκτική εξέταση έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η Διοίκηση δεν παραβίασε οποιαδήποτε αρχή καλής πίστης και χρηστής διοίκησης. Η σχετική απόφαση φαίνεται ότι ήταν το αποτέλεσμα μιας ενδελεχούς μελέτης, η υιοθέτηση της οποίας επιβαλλόταν μέσα στα σύγχρονα δεδομένα. Η σχετική πληροφόρηση όσων θα επηρεάζονταν έγινε τουλάχιστον 8 μήνες πριν από την εγγραφή των παιδιών και η περίοδος αυτή κρίνεται περισσότερο από ικανοποιητική για όσα παιδιά θα εγγράφονταν το Σεπτέμβριο του 1998. Δεν παραγνωρίζω το γεγονός ότι ένας μικρός αριθμός παιδιών που ήδη φοιτούσαν στην Προδημοτική θα επηρεαζόταν σε κάποιο βαθμό. Ομως η σχετική απόφαση δεν μπορεί να λεχθεί ότι ήταν αποτέλεσμα εκμετάλλευσης, πλάνης ή απάτης, σε βαθμό που να αποδίδεται στη Διοίκηση έλλειψη καλής πίστης ή παραβίασης των αρχών της χρηστής διοίκησης.
(iii)
Παραβίαση του άρθρου 28 του ΣυντάγματοςΕίναι η θέση της αιτήτριας ότι η προαναφερόμενη διαφορά των δύο μηνών είναι τόσο παράλογη ώστε να καθιστά την αιτήτρια θύμα άνισης μεταχείρισης κατά παράβαση του άρθρου 28 του Συντάγματος.
Το άρθρο 28 του Συντάγματος διασφαλίζει την ισότητα όλων ενώπιον του Νόμου. Οπως έχει τονιστεί στην υπόθεση Republic v. Christoudia and another (1988) 3 C.L.R. 2622,
"Το άρθρο 28 δεν απαγορεύει διακρίσεις σε μεταχείριση που θεμελιώνεται σε αντικειμενική εκτίμηση ουσιαστικά διαφορετικών πραγματικών καταστάσεων που βασίζονται στο δημόσιο συμφέρον."
Η ισότητα που διασφαλίζεται με το άρθρο 28 παραβιάζεται μόνο όταν η διαφοροποίηση δεν βασίζεται πάνω σε αντικειμενική και εύλογη διάκριση. (Ιδε Kyriakides v. The Republic (1969) 3 C.L.R. 390). Μια τέτοια διαφοροποίηση πρέπει να εξετάζεται σε σχέση με το σκοπό τον οποίο εξυπηρετεί και τις πραγματικότητες που ισχύουν στο συγκεκριμένο χρόνο. Η αρχή της ισότητας παραβιάζεται μόνο όταν η διάκριση δεν είναι αντικειμενική και εύλογη. (Παύλου ν. Γενικού Εφόρου Εκλογών και άλλου (1987) 1 C.L.R. 252).
Οι προεκτάσεις του άρθρου 28.1 του Συντάγματος εξετάστηκαν πρόσφατα στην υπόθεση Γιασεμίδου κ.α. ν. Δημοτικού Συμβουλίου Λευκωσίας Α.Ε. 1611 της 31/10/96, από όπου κρίνω σκόπιμο να μεταφέρω το πιο κάτω απόσπασμα:
"Το άρθρο 28.1 του Συντάγματος έχει τύχει ερμηνείας σε σειρά αποφάσεων της νομολογίας μας. Ο όρος "ίσοι ενώπιον του Νόμου" στο άρθρο 28.1 του Συντάγματος δεν μεταδίδει την έννοια της ακριβούς αριθμητικής ισότητας αλλά διασφαλίζει μόνον εναντίον αυθαίρετων διακρίσεων και δεν αποκλείει εύλογες διακρίσεις οι οποίες πρέπει να γίνουν λόγω της ιδιάζουσας φύσεως των πραγμάτων (Μικρομμάτης ν. Δημοκρατίας
Στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Αρακιάν κ.α. (1972) 3 Α.Α.Δ. 294 είχαν υιοθετηθεί οι πιο κάτω αρχές της ελληνικής νομολογίας:
(1) Η συνταγματική αρχή της ισότητας συνεπάγεται την ίση ή ομοιόμορφη μεταχείριση "πάντων των υπό τας αυτάς συνθήκας τελούντων" (Υπόθεση 1273/65 του Στ.Ε.).
(2) Το άρθρο 3 του Ελληνικού Συντάγματος του 1952 - το οποίο αντιστοιχεί με το πιο πάνω άρθρο 28.1 - "αποκλείει μόνον την υπό του νομοθέτου θέσπισιν διακρίσεων αυθαιρέτων και όλως αδικαιολόγητων" (Υποθέσεις 1247/67 και 1870/67 του Στ.Ε.).
(3) "Ευλόγως προκύπτει παραβίασις της αρχής της ισότητος και ως εκ τούτου ακυρότης των προσβαλλομένων πράξεων, εφ' όσον πρόκειται περί ρυθμίσεων σχέσεων τελουσών υπό διαφόρους πραγματικάς συνθήκας, αίτινες δεν αποκλείουν ανομοιομορφίας εν των διακανονισμώ αυτών" (Υπόθεση 2063/68 του Στ.Ε.).
(4) Η αρχή της ισότητας εφαρμόζεται "επί περιπτώσεων τελουσών υπό τας αυτάς εν γένει συνθήκας" (Υπόθεση 1215/69 του Στ.Ε.).
Στην Σεργίδη ν. Δημοκρατίας (1991) 1 Α.Α.Δ. (Απόφαση Ολομέλειας) υποδεικνύεται ότι το άρθρο 28 έχει ως λόγο (βλ. Μικρομμάτης, πιο πάνω)
την ουσιαστική σε αντίθεση με την φαινομενική ισότητα. Υποδεικνύεται, επίσης, ότι η δυναμική της αρχής της ισότητας επιβάλλει την ανίχνευση της φύσης, των υποκειμένων και αντικειμένων του δικαίου ώστε να αποδίδονται τα ίσα στα όμοια και τον αποκλεισμό της ταύτισης των ανομοίων (βλ. και απόφαση του Πική, Δ. - όπως ήταν τότε - στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά 2/89, 29/8/89 σχετικά με τον τρόπο προσδιορισμού της ομοιογένειας". (Βλ. επίσης "Συνταγματική Θεωρία και Πράξη" του Αριστόβουλου Μάνεση σ. 320)."
Η εισήγηση της αιτήτριας ότι έχουν παραβιασθεί οι διατάξεις του άρθρου 28 δεν με βρίσκει σύμφωνο. Η αύξηση της ηλικίας από 5 χρόνια και 6 μήνες σε 5 χρόνια και 8 μήνες ήταν αποτέλεσμα λεπτομερούς μελέτης και έρευνας, η υιοθέτηση της οποίας κρίθηκε αναγκαία για την εναρμόνιση του κυπριακού εκπαιδευτικού συστήματος με τις σύγχρονες αντιλήψεις και ιδιαίτερα με τις συνθήκες που επικρατούν στην Ευρώπη. Η διαφορά σε μήνες είναι πολύ μικρή και η Διοίκηση είχε τη διακριτική ευχέρεια να προβεί στην επιλογή της ηλικίας. Μέσα σε αυτά τα πλαίσια βρίσκω ότι η διαφοροποίηση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως αυθαίρετη, αλλά αντίθετα βρίσκω ότι είναι δικαιολογημένη και εύλογη. Η σχετική εισήγηση απορρίπτεται.
H αίτηση απορρίπτεται με έξοδα σε βάρος της αιτήτριας.
Τ. ΗΛΙΑΔΗΣ,
Δ.