ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ

ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ

Αναφορικά με το άρθρο 146 του Συντάγματος.

Μεταξύ:

Γεώργιου Αναστάση & Υιών Λτδ.,

Αιτητών

και

Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω

Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών,

Καθ΄ ων η αίτηση.

__________________

Για τους αιτητές: Ελ. Ελευθερίου για Τ. Παπαδόπουλο.

Για τους καθ΄ ων η αίτηση: Γ. Λαζάρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄

εκ μέρους του Γεν. Εισ.

___________________

Με την παρούσα προσφυγή η αιτήτρια ζητά την πιο κάτω θεραπεία:

Η αιτήτρια εταιρεία ασχολείται, ανάμεσα σ΄ άλλα, με την εκτέλεση οικοδομικών και τεχνικών έργων κατηγορίας Α. Βρίσκεται στην Α Τάξη από απόψεως έργων πείρας, εξοπλισμού και προσωπικού και στην Α Τάξη από πλευράς ετήσιας άδειας οικοδομικών έργων. Υπέβαλε προσφορά για την ανέγερση του Γυμνασίου Επισκοπής μαζί με 15 άλλους προσφοροδότες. Οι 16 προσφορές αξιολογήθηκαν από τις Τεχνικές Υπηρεσίες του Υπουργείου Παιδείας. Η έκθεση των τελευταίων υποβλήθηκε στο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών στις 22.5.97.

Με την έκθεση εκείνη η Επιτροπή εισηγήθηκε την κατακύρωση της προσφοράς στο Ε.Μ. "νοουμένου ότι πριν την κατακύρωση θα προσκομίσει τις τεχνικές προδιαγραφές των μηχανημάτων και υλικών για την εγκατάσταση της κεντρικής θέρμανσης τα οποία να είναι εντός προδιαγραφών. Επίσης θα πρέπει να καθορίσει τον κατασκευαστή της στέγης και να αναβαθμίσει την άδεια εγγραφής του σε Α".

(α) Να αξιολογούνται όλες οι προσφορές που υποβλήθηκαν.

(β) Να σχολιάζεται η έκθεση/αξιολόγηση των Συμβούλων Μηχανικών,

Διον. Τουμαζής και Συνεργάτες ημερ. 16.4.97.

(γ) Να σχολιάζεται η επιστολή των δικηγόρων της αιτήτριας ημερ. 20.5.97."

Σύμφωνα με τη νέα έκθεση της πιο πάνω Επιτροπής - η οποία διαβιβάσθηκε στο Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών στις 3.7.97:

(α) Η προσφορά που υπέβαλε η αιτήτρια είναι σύμφωνα με του όρους ζήτησης

προσφορών και χωρίς ελλείψεις.

(β) Το Ε.Μ. παρέλειψε "να αναφέρει το όνομα του κατασκευαστή της στέγης.

Επίσης παρέλειψε να δώσει πληροφορίες για τα μηχανήματα και υλικά για

την εγκατάσταση κεντρικής θέρμανσης. ΄Ομως έχει κοστολογήσει τα

μηχανολογικά με τιμές που είναι αποδεκτές και θα πρέπει να προσκομίσει

τεχνικούς καταλόγους για να επιβεβαιωθεί εάν τα μηχανήματα και υλικά

που κοστολόγησε είναι εντός προδιαγραφών. Επίσης παρέλειψε να δώσει

τιμή μονάδος στην παράγραφο Θ για εκσκαφή με χρήση κομπρεσόρου."

Η Επιτροπή σχολίασε ως πιο κάτω την επιστολή των δικηγόρων της αιτήτριας:

Σύμφωνα με την ανάλυση της προσφοράς από τους Συμβούλους Μηχανικούς η τιμή της προσφοράς του Ε.Μ. χωρίς Φ.Π.Α. ήταν £980.000,00 και με Φ.Π.Α. £1058.400,00. Παρουσίαζε τις πιο κάτω παραλείψεις εγγράφων: "Πίνακας μηχανημάτων, μηχανολογικών, όνομα κατασκευαστή στέγης, εκσκαφές και χωματουργικά , να οριστεί τιμή μονάδος στην παραγ. Θ". Η τιμή της προσφοράς της αιτήτριας ήταν £1009.244,00 χωρίς Φ.Π.Α. και £10899,983.70 με Φ.Π.Α.. ΄Ηταν "η χαμηλότερη που πληρεί όλες τις απαιτήσεις των εγγράφων προσφορών. Επί πλέον ο προσφοροδότης εφαρμόζει διαδικασίες διασφάλισης ποιότητας σύμφωνα με το πρότυπο 150 9002 και έχει διαδικασίες για υγεία και ασφάλεια".

Οι πιο πάνω εκθέσεις εξετάστηκαν από το Γενικό Συμβούλιο Προσφορών στις 10.7.97. Αποφασίσθηκε να αναβληθεί η περαιτέρω εξέταση του θέματος "μέχρις ότου υποβληθεί από το Υπουργείο Παιδείας και Πολιτισμού εμπεριστατωμένη συμπληρωματική έκθεση που να καλύπτει το φάσμα της προσφοράς".

Με την συμπληρωματική έκθεση τα δύο από τα τρία μελη της Επιτροπής του Υπουργείου Παιδείας εισηγήθηκαν την κατακύρωση του έργου στο χαμηλότερο προσφοροδότη ο οποίος ήταν το Ε.Μ.. Διευκρίνισαν ότι οι πιο πάνω παραλείψεις ήταν μηδαμινής σημασίας. Το τρίτο μέλος της Επιτροπής - ο κ. Νίκος Κ. Μιχαηλίδης - διαφώνησε. ΄Ηταν της άποψης ότι οι ελλείψεις που παρουσιάζουν ορισμένες προσφορές "θεωρούνται ουσιώδεις και καθιστούν τούτες αδιευκρίνιστες". Εισηγήθηκε την κατακύρωση της προσφοράς στην αιτήτρια.

Η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε στις 18.9.97 από το Κεντρικό Συμβούλιο Προσφορών. Καθώς φαίνεται από το σχετικό πρακτικό το Συμβούλιο μελέτησε το όλο θέμα έχοντας στη διάθεση του όλες τις πιο πάνω αξιολογήσεις. Αφού έκαμε αναφορά στις παραλείψεις που παρουσίαζε η προσφορά του Ε.Μ. κατέληξε με τις πιο κάτω διαπιστώσεις:

(1) Η μη αναφορά του ονόματος του κατασκευαστή της μεταλλικής στέγης

δεν αποτελεί παράλειψη. ΄Οσον αφορά το (β) ανωτέρω, η σχετική πρόνοια

στα έγγραφα προσφοράς (Μέρος Α2, Γενικοί Τεχνικοί ΄Οροι, παρ. 14)

αναφέρει:-

"Ο εργολάβος μαζί με την προσφορά του οφείλει να υποβάλει

τεχνικές προδιαγραφές και άλλες λεπτομέρειες για τα υλικά,

εξαρτήματα, συσκευές και μηχανήματα που θα ενσωματωθούν

στο έργο."

(2) Οι προσφοροδότες παρέλειψαν να συμπληρώσουν τον πίνακα ΠΚΘ1 -

Τόμος Πίνακες, όμως τα περισσότερα στοιχεία/πληροφορίες που

ζητούνται στον πίνακα αυτό, έχουν δοθεί στην 'Ανάλυση Προφοράς -

Μηχανολογική Εγκατάσταση - Τόμος Ανάλυση Προσφοράς/Τεύχος

Αρ. 365-2.ΕΑ'.

(3) Το σύνολο της δαπάνης (όπως φαίνεται στην προσφορά) για την

εγκατάσταση κεντρικής θέρμανσης ανέρχεται σε £20.385. Για

ορισμένα είδη του καταλόγου με επικεφαλίδα 'Κεντρική Θέρμανση'

συνολικής αξίας (ως η προσφορά) £7.170 δεν έχουν δοθεί λεπτομέ-

ρειες, ενώ για τα υπόλοιπα είδη αξίας £13.215 έχουν δοθεί στοιχεία

(κατασκευαστής/μοντέλο).

Η αξία των ειδών για τα οποία δεν δόθηκαν λεπτομέρειες/στοιχεία

αποτελούν το 0,73% του συνολικού ύψους της προσφοράς (£980.000).

Σε σχέση με την προσφορά της αιτήτριας το Συμβούλιο παρατήρησε ότι ήταν "η τρίτη φθηνότερη προσφορά ύψους £1.009,28 συν £80.739,54 Φ.Π.Α. = £1.089.983,82". Παρατήρησε επίσης:

Η αιτήτρια υπέβαλε ότι το Ε.Μ. δεν πληρούσε τους όρους της προσφοράς ικανότητας εκτέλεσης του έργου επειδή παρέλειψε να αναβαθμίσει την άδεια εγγραφής του σε Α κατηγορία.

΄Ερεισμα για τον πιο πάνω λόγο ακύρωσης ήταν οι πρόνοιες της παραγ. 1.2 των όρων του συμβολαίου οι οποίοι αποτελούσαν μέρος των "εγγράφων προσφοράς". Παραθέτω την παραγ. 1.2:

(α) που κατέχουν ετήσια άδεια του Συμβουλίου Εγγραφής και Ελέγχου

Εργοληπτών, ανανεωμένη για το τρέχον έτος για την εκτέλεση

οικοδομικών/τεχνικών έργων της τάξης του έργου ή ανώτερης

ή

(β) που κατέχουν ετήσια άδεια κατώτερης τάξης αλλά κατέχουν

πιστοποιητικό του Συμβουλίου εγγραφής και ελέγχου εργοληπτών

που να φαίνεται ότι διαθέτουν τουλάχιστον την πείρα για οικοδομικά/

τεχνικά έργα της τάξης του έργου.

Οι εργολήπτες που αναφέρονται στο (α) πιο πάνω πρέπει να υποβάλουν

με την προσφορά τους αντίγραφο της ετήσιας άδειάς τους.

Οι εργολήπτες που αναφέρονται στο (β) πιο πάνω πρέπει να υποβάλουν

με την προσφορά τους εκτός από το αντίγραφο της ετήσιας άδειάς τους

και αντίγραφο πιστοποιητικού του Συμβουλίου εγγραφής και Ελέγχου

Εργοληπτών στο οποίο να φαίνεται η κατάταξη τους όσον αφορά την

πείρα, τον εξοπλισμό και το μόνιμο υπαλληλικό προσωπικό.

Η ετήσια άδεια θα πρέπει να αναφέρεται ονομαστικά στον προσφοροδότη.

Σε περίπτωση που ο προσφοροδότης είναι εταιρεία ή συνεταιρισμός η

ετήσια άδεια θα πρέπει να έχει εκδοθεί για τον προσφοροδότη, εταιρεία

ή συνεταιρισμό.

Οι προσφοροδότες που εμπίπτουν στο (β) πιο πάνω αναλαμβάνουν την

υποχρέωση να υποβάλουν αίτηση στο Συμβούλιο Εγγραφής και Ελέγχου

Εργοληπτών για εξασφάλιση ετήσιας άδειας για οικοδομικά/τεχνικά έργα

της τάξης του έργου ή ανώτερης, μέσα σε 7 μέρες από την ημέρα που τους

γνωστοποιείται η κατακύρωση της προσφοράς. Η ετήσια άδεια θα πρέπει

να εξασφαλιστεί και να υποβληθεί στο αρμόδιο τμήμα πριν την υπογραφή

του σχετικού συμβολαίου και το αργότερο μέσα σε 30 μέρες από την

γνωστοποίηση της κατακύρωσης της προσφοράς."

Σύμφωνα με το ενώπιον μου υλικό (βλ. επιστολή του Συμβουλίου Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών ΄Εργων" ημερ. 8.4.98) το Ε.Μ. "αναβαθμίστηκε από απόψεως έργων, πείρας και εξοπλισμού στην Α Τάξη και από απόψεως προσωπικού και έκδοση ετήσιας άδειας Β Τάξης οικοδομικών έργων, στις 25.10.94". ΄Εκτοτε και μέχρι τις 8.4.98 "διατηρεί την ίδια κατάταξη. Από τα στοιχεία που διατηρεί το Συμβούλιο δεν φαίνεται να έχει υποβληθεί οποιαδήποτε αίτηση για αναβάθμιση και έκδοση ετήσιας άδειας Α Τάξης οικοδομικών έργων".

Διαπιστώνω, επομένως, ότι:

(1) Το Ε.Μ. εμπίπτει στην παραγ. (β) του πιο πάνω όρου 1.2.

"για οικοδομικά/τεχνικά έργα της τάξης του έργου μέσα σε 7 μέρες

από την ημέρα που του γνωστοποιήθηκε η κατακύρωση της προσφοράς.

(3) Το Ε.Μ. δεν εξασφάλισε και δεν υπόβαλε στο αρμόδιο Τμήμα πριν την

υπογραφή του σχετικού συμβολαίου και το αργότερο μέσα σε 30 μέρες

από την γνωστοποίηση της κατακύρωσης της προσφοράς την ετήσια

άδεια του.

Με αφορμή την παράλειψη του Ε.Μ. να υποβάλει αίτηση για αναβάθμιση της κατηγορίας του ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας υπέβαλε ότι η σκοπιμότητα της παράλειψης είναι εμφανής. Για να αναβαθμίσει την κατηγορία του προσωπικού σε Α θα έπρεπε το Ε.Μ. να προσλάβει "τουλάχιστον κι΄ άλλους πολιτικούς μηχανικούς ή αρχιτέκτονες, πράγμα που θα προϋπόθεται περισσότερους μισθούς σε πτυχιούχους, δηλαδή υψηλόμισθους και έτσι τα κέρδη του θα ήταν λιγότερα". Αν αναγκαζόταν να προσλάβει τους υπαλλήλους αυτούς "θα έπρεπε ενδεχομένως να αναπροσαρμόσει την προσφερθείσα του τιμή πράγμα που θα σήμαινε αναπροσαρμογή της υποβολής της προσφοράς εκ των υστέρων, ανεπίτρεπτο κατά τη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου και στη θεωρία του διοικητικού δικαίου".

Ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας υποστήριξε επίσης ότι ο όρος για την εξασφάλιση άδειας για την κατηγορία του έργου ήταν ουσιώδης και αυτό δεν αμφισβητείται από τη διοίκηση. Στην έκθεση της Επιτροπής Προσφορών ημερ. 9.5.97 υπάρχει εισήγηση για την κατακύρωση της προσφοράς στο Ε.Μ. "νοουμένου ότι θα αναβαθμίσει την άδεια εγγραφής του σε Α".

Από την άλλη ο ευπαίδευτος συνήγορος των καθ΄ ων η αίτηση υποστήριξε ότι μόνο οι πράξεις του δημοσίου μέχρι την κατακύρωση της προσφοράς εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου και όχι οι διαδικασίες που ακολουθούν. Το γεγονός ότι το Ε.Μ. δεν αναβάθμισε την άδεια του στην κατηγορία Α δεν σχετίζεται με την διαδικασία κατακύρωσης αλλά αφορά ενέργειες και διαδικασίες που απαιτούνται από τους όρους της προσφοράς μετά την κατακύρωση. Επομένως - συνεχίζει η εισήγηση - το ζήτημα αυτό δεν εμπίπτει στη σφαίρα του διοικητικού δικαίου.

Η άδεια εργολήπτη και η κατηγορία της διέπεται από τους περί Εγγραφής και Ελέγχου Εργοληπτών Οικοδομικών και Τεχνικών ΄Εργων Νόμους του 1973-1992 ("ο Νόμος"). Μάλιστα το άρθρο 9 του Νόμου προβλέπει ότι "κανένας εργολήπτης δεν μπορεί να υποβάλει προσφορά, αν δεν έχει την πείρα που απαιτείται σε σχέση με το οικονομικό ή τεχνικό έργο ή να αναλαμβάνει εργασία σε σχέση με οικοδομικό ή τεχνικό έργο, εκτός αν είναι κάτοχος ετήσιας άδειας όπως προβλέπεται στον παρόντα Νόμο αναφορικά με την τάξη του εν λόγω οικοδομικού ή τεχνικού έργου". ΄Εχει δε νομολογηθεί ότι η απουσία της ετήσιας άδειας που προβλέπεται από το Νόμο κατά τον κρίσιμο χρόνο για τη θεμελίωση του δικαιώματος για συμμετοχή αποστερεί τον προσφοροδότη του δικαιώματος συμμετοχής στο μειοδοτικό διαγωνισμό.

Πρόκειται για έργο για το οποίο το δημόσιο θα δαπανήσει ποσό της τάξεως του σχεδόν ενός εκατομμυρίου λιρών. Η άρτια εκτέλεση του συμβάλλει στην σωστή διαχείριση του δημοσίου χρήματος και στην κατίσχυση του δημοσίου συμφέροντος. Θεωρώ επομένως ότι ο όρος "εξασφαλιστικός της άρτιας εκτέλεσης του έργου" είναι αποφασιστικής σημασίας για τη λήψη και το περιεχόμενο της απόφασης για την κατακύρωση της προσφοράς. Κρίνω επομένως ότι η παραγ. 1.2 ήταν ουσιώδης προδιαγραφή του διαγωνισμού.

Η μη ενασχόληση του Κεντρικού Συμβουλίου Προσφορών με το πιό πάνω ζήτημα και η μη επιβολή οποιουδήποτε σχετικού όρου στο Ε.Μ. για συμμόρφωση, ως ανωτέρω, είχε σαν αποτέλεσμα την κατακύρωση της προσφοράς σε διαγωνιζόμενο ο οποίος δεν είχε τα προσόντα που διαλαμβάνονται από τον πιο πάνω ουσιώδη όρο 1.2.

΄Εχω ήδη αποφανθεί ότι η σχετική παράγραφος αποτελεί όρο εξασφαλιστικό της άρτιας εκτέλεσης του έργου και αποτελεί ουσιώδη προδιαγραφή του διαγωνισμού. Προσθέτω ότι αποτελεί κάποιας μορφής εγγύηση ή εξασφάλιση για την ικανότητα του Ε.Μ. να εκτελέσει το επίδικο έργο.

Η εκτέλεση ενός μεγάλου οικοδομικού έργου με άρτιο τρόπο αποτελεί θέμα σωστής διαχείρισης του δημοσίου χρήματος και χρηστής διοίκησης. Συμβάλλει στην εξυπηρέτηση των συμφερόντων του ιδιοκτήτη του έργου ο οποίος - στην παρούσα περίπτωση - είναι το κράτος. Εξυπηρετεί επομένως το δημόσιο συμφέρον. Η κατακύρωση μια προσφοράς πρέπει πρώτιστα να αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και να λαμβάνεται μέσα στα πλαίσια της χρηστής διοίκησης. Το κοινό ενδιαφέρεται ιδιαίτερα για τη σωστή εφαρμογή των όρων μιας προσφοράς. ΄Εχει δε νομολογηθεί ότι όπου υπάρχει τέτοιο ιδιαίτερο συμφέρο ή ενδιαφέρο του κοινού η διοικητική πράξη ή απόφαση εντάσσεται στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου (Βλ. Republic v. M.D.M. Estate Development Ltd. (1982) 3 C.L.R. 642, 654, 655 (απόφαση της Ολομέλειας)). Η ενασχόληση της διοίκησης με την ικανότητα του εργολάβου να εκτελέσει το έργο εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον και αποτελεί έκφανση της χρηστής διοίκησης. Εν όψει των προνοιών του όρου 1.2 και της σχετικής παραγράφου και για λόγους δημοσίου συμφέροντος και χρηστής διοίκησης οι καθ΄ ων η αίτηση έπρεπε κατά τη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης να είχαν μεριμνήσει για το θέμα της κατηγορίας της άδειας του Ε.Μ. και να θεσπίσουν διασφαλίσεις τέτοιες που θα ήταν σύμφωνες με τις επιταγές της σχετικής παραγράφου. ΄Επρεπε με την απόφαση τους να είχαν διασφαλίσει πλήρη συμμόρφωση του Ε.Μ. με τα όσα προβλέπονται από τη σχετική παράγραφο του όρου 1.2. Κρίνω επομένως πως τέτοια διασφάλιση η οποία εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον και αποτελεί έκφανση της χρηστής διοίκησης εντάσσεται στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου και υπόκειται στον ακυρωτικό έλεγχο του δικαστηρίου.

Ποιές είναι τώρα οι συνέπειες από την απουσία ενασχόλησης της διοίκησης με τον ουσιώδη όρο 1.2;

Π. ΚΑΛΛΗΣ,

Δ.

/ΕΑΠ.