|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 4 ΑΑΔ 1058
25 Νοεμβρίου, 1998
[ΗΛΙΑΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΣΤΕΛΙΟΣ ΓΙΩΡΓΑΛΛΑΣ,
Αιτητής,
v.
ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥ ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΓΑΛΑΚΤΟΚΟΜΙΚΗΣ
ΒΙΟΜΗΧΑΝΙΑΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Aρ. 800/97)
Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Πράξεις εντός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου ― Κριτήρια κατάταξης ― Δεν επληρούντο στην κριθείσα περίπτωση ― Περιστάσεις.
Οργανισμοί Δημοσίου Δικαίου ― Οργανισμός Κυπριακής Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας ― Νομοθετική ρύθμιση και φύση του Οργανισμού ― Ενέργεια του Οργανισμού υπό την ιδιότητά του ως διοικητικό όργανο και συμβατική δράση του εκτός της σφαίρας του δημοσίου δικαίου.
Διοικητικό Δίκαιο ― Διοικητική πράξη ― Πράξεις υποκείμενες σε έγκριση ― Μη ολοκλήρωση της πράξης σε περίπτωση κατά την οποία ελλείπει η κατά νόμον εγκριτική πράξη.
Συνταγματικό Δίκαιο ― Ίση μεταχείριση ― Προϋποθέτει παρόμοιες περιστάσεις ― Δεν στοιχειοθετήθηκαν τέτοιες περιστάσεις στην κριθείσα περίπτωση με αποτέλεσμα να μην τίθεται θέμα άνισης μεταχείρισης.
Διοικητικό Δίκαιο ― Διοικητική πράξη ― Αιτιολογία ― Συμπλήρωση της ελλείπουσας αιτιολογίας πράξεως από το περιεχόμενο του διοικητικού φακέλου.
Ο αιτητής προσέβαλε την απόφαση των καθ' ων η αίτηση να απαιτήσουν από αυτόν τραπέζική εγγύηση προκειμένου να συμβληθούν μαζί του εν όψει της επιστροφής ως απλήρωτων αριθμού επιταγών του προς τους καθ'ων η αίτηση. Η προσφυγή αντιμετώπισε την εκ μέρους των καθ' ων η αίτηση προδικαστική ένσταση περί διαφοράς μη εμπίπτουσας στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου και ανεπίδεικτης εκδικάσεως κάτω από το Άρθρο 146 του Συντάγματος.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας ως απαράδεκτη την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. O χώρος του δημοσίου δικαίου διαχωρίζεται από το χώρο του ιδιωτικού δικαίου. Η πρωταρχική διαφορά βασίζεται πάνω στη φύση της πράξης και στο σκοπό που αποβλέπει να εξυπηρετήσει. Όταν ο κύριος σκοπός περιορίζεται στον καθορισμό αστικών δικαιωμάτων μεταξύ των πολιτών, τότε η πράξη δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι πράξη δημόσιου συμφέροντος και έτσι εκπίπτει από τον έλεγχο του Δικαστηρίου όπως αυτός καθορίζεται σύμφωνα με τις πρόνοιες του Άρθρου 146 του Συντάγματος.
Η απάντηση στο ερώτημα κατά πόσο μια πράξη εμπίπτει στον τομέα του διοικητικού ή ιδιωτικού δικαίου εξαρτάται από τη φύση της πράξης.
Η προσέλκυση του ενδιαφέροντος του κοινού δεν είναι από μόνη της ικανοποιητική για να τοποθετήσει μια πράξη στη σφαίρα του διοικητικού δικαίου.
2. Ο Οργανισμός Κυπριακής Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας αποτελεί Οργανισμό δημοσίου δικαίου που ιδρύθηκε και ενεργεί σύμφωνα με τις πρόνοιες του περί Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας Νόμου (Ν. 4/69). Η σχέση του Οργανισμού και των προσώπων με τα οποία συναλλάττεται ρυθμίζεται μεταξύ άλλων και με συμβάσεις. Το δικαίωμα του Οργανισμού να επιβάλλει όρους σε συμβάσεις που συνάπτει με τους παραγωγούς γάλακτος, δεν αποτελεί «δημόσια εξουσία», αλλά εξουσία που βασίζεται στη σύμβαση που συνάπτει με τον κάθε ένα παραγωγό γάλακτος ξεχωριστά. Στην παρούσα περίπτωση, ο Οργανισμός δεν ενήργησε σαν διοικητικό όργανο, αλλά σαν Οργανισμός που διαπραγματευόταν τους όρους μιας ιδιωτικής σύμβασης με ένα συγκεκριμένο παραγωγό γάλακτος. Η απαίτηση για την παρουσίαση τραπεζικής εγγύησης αποτελεί ένα όρο της σύμβασης μεταξύ δύο συναλλαττομένων και δεν επηρεάζει κανένα άλλο εκτός από το συγκεκριμένο παραγωγό γάλακτος, που είναι ο αιτητής.
3. Ανεξάρτητα από την προδικαστική ένσταση, η αποδοχή του ισχυρισμού του αιτητή περί έλλειψης της έγκρισης του αρμόδιου Υπουργού, θα καθιστούσε την επίδικη απόφαση ανεπίδεκτη αναθεωρητικού ελέγχου.
4. Η απαίτηση των καθ' ων η αίτηση για την προσκόμιση τραπεζικής εγγύησης, ήταν το αποτέλεσμα της ασυνέπειας του αιτητή προς τις συμβατικές του υποχρεώσεις. Η μεταχείριση αυτή θα ήταν άνιση αν παρουσιάζονταν από τον αιτητή στοιχεία ότι υπήρξε μια δυσμενής διάκριση μεταξύ του ιδίου και άλλων αγοραστών γάλακτος σε παρόμοιες περιπτώσεις. Ο αιτητής δεν παρουσίασε τέτοια στοιχεία για να τεκμηριώσει τους ισχυρισμούς του. Η διασφάλιση της είσπραξης των οφειλόμενων ποσών με την υιοθέτηση ενός συγκεκριμένου τρόπου πληρωμής, δεν θα μπορούσε να τεκμηριώσει ισχυρισμό για άνιση μεταχείριση.
5. Μπορεί το περιεχόμενο της επιστολής του Οργανισμού της 6/8/97 να μην αναφέρει το συγκεκριμένο λόγο για τον οποίο ζητήθηκε η τραπεζική εγγύηση, αλλά όμως από τα στοιχεία που έχουν παρασχεθεί και από το περιεχόμενο του φακέλου της υπόθεσης, η σχετική απόφαση θα μπορούσε να θεωρηθεί ως αιτιολογημένη.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Γεωργίου ν. Α.Η.Κ. (1995) 3 Α.Α.Δ. 424,
Στεφανίδης ν. Δήμου Έγκωμης (1994) 3 Α.Α.Δ. 49,
Krashias Modern Land and Building Developers Ltd v. Δήμου Έγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198,
Hadjivassiliou v. Cyprus Athletic Organazation (1987) 3 C.L.R. 2142,
Συμβούλιο Κεντρικών Σφαγείων Κοφίνου ν. Ρωσσίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 39.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία προσβάλλεται η απόφαση του Oργανισμού Kυπριακής Γαλακτοκομικής Bιομηχανίας να παραχωρήσει στον αιτητή ποσότητα γάλακτος εφόσον θα προσεκόμιζε τραπεζική εγγύηση προς όφελος του Oργανισμού ύψους £5.500 διάρκειας ενός χρόνου.
Μ. Χάσικος, για τον Aιτητή.
Ν. Χ''Ιωάννου, για τους Kαθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
HΛIAΔHΣ, Δ.:
(α) Τα γεγονότα
Ο Περί Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας Νόμος (4/69) δημιούργησε τον Οργανισμό Κυπριακής Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας (άρθρο 3 του Νόμου) με αρμοδιότητα τη διοργάνωση της γαλακτοκομικής βιομηχανίας προς όφελος των παραγωγών γάλακτος, των καταναλωτών και των διάφορων συμφερόντων της γαλακτοκομικής βιομηχανίας.
Ο αιτητής αγόραζε διάφορες ποσότητες γάλακτος από τους καθ'ων η αίτηση πληρώνοντας την αξία του γάλακτος με επιταγές. Στις 4/7/97 όταν ο αιτητής ζήτησε την προμήθεια μιας ποσότητας γάλακτος από τους καθ'ων η αίτηση, οι τελευταίοι τον πληροφόρησαν με σχετική επιστολή τους ημερομηνίας 6/8/97 ότι θα του παραχωρούσαν την ποσότητα γάλακτος που ζητούσε, εφόσον θα προσεκόμιζε τραπεζική εγγύηση προς όφελος του Οργανισμού ύψους £5.500 διάρκειας ενός χρόνου. Είναι η θέση του αιτητή ότι η πιο πάνω απόφαση είναι αποτέλεσμα πλάνης και ότι δεν έχει νομικό έρεισμα. Αντίθετα είναι η θέση των καθ'ων η αίτηση ότι η καθυστέρηση πληρωμής της αξίας του γάλακτος εκ μέρους του αιτητή δικαιολογούσε τη λήψη της πιο πάνω απόφασης.
Οι καθ'ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι οδηγήθηκαν στη λήψη της πιο πάνω απόφασης αφού οι επιταγές που κατέβαλλε ο αιτητής για την αγορά ποσοτήτων γάλακτος επιστρέφονταν ως απλήρωτες. Ειδικότερα οι καθ'ων η αίτηση έχουν παραθέσει τα πιο κάτω στοιχεία επιταγών του αιτητή που είχαν επιστραφεί ως απλήρωτες:
1. 7/1/97 Επιταγή 253824 £3.265,89
2. 24/1/97 Επιταγή 22587405 £2.589,29
3. 27/2/97 Επιταγή 22587413 £3.000,00
4. 6/3/97 Επιταγή 22587414 £3.121,48
5. 6/5/97 Επιταγή 22587427 £4.662,18
6. 23/5/97 Επιταγή 6509507 £3.836,00
7. 30/5/97 Επιταγή 6509608 £3.836,03
8. 26/6/97 Επιταγή 6509642 £2.500,00
9. 2/7/97 Επιταγή 6509643 £2.477,38
Ο καθορισμός του ποσού της εγγύησης των £5.500 έγινε με βάση το μέσο όρο της αξίας των τιμολογίων γάλακτος κατά το πρώτο εξάμηνο του 1996.
(β) Η προδικαστική ένσταση ότι το θέμα δεν εμπίπτει στη σφαίρα του διοικητικού δικαίου
Οι καθ'ων η αίτηση έχουν προβάλει ένσταση ότι η σχετική απόφαση του Οργανισμού δεν είναι θέμα που εμπίπτει στη σφαίρα του διοικητικού δικαίου για να υπόκειται σε έλεγχο με προσφυγή, αλλά αποτελεί μια ιδιωτική πράξη που έχει τα χαρακτηριστικά σύμβασης για την οποία θα πρέπει να εφαρμόζονται οι πρόνοιες του Περί Συμβάσεων Νόμου.
Αντίθετα ο αιτητής ισχυρίζεται ότι η σχετική απόφαση των καθ'ων η αίτηση περιέχει τα χαρακτηριστικά στοιχεία της διοικητικής σύμβασης.
Ο χώρος του δημοσίου δικαίου διαχωρίζεται από το χώρο του ιδιωτικού δικαίου. Η πρωταρχική διαφορά βασίζεται πάνω στη φύση της πράξης και στο σκοπό που αποβλέπει να εξυπηρετήσει. Όταν ο κύριος σκοπός περιορίζεται στον καθορισμό αστικών δικαιωμάτων μεταξύ των πολιτών, τότε η πράξη δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι πράξη δημόσιου συμφέροντος και έτσι εκπίπτει από τον έλεγχο του Δικαστηρίου όπως αυτός καθορίζεται σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Η απάντηση στο ερώτημα κατά πόσο μια πράξη εμπίπτει στον τομέα του διοικητικού ή ιδιωτικού δικαίου εξαρτάται από τη φύση της πράξης. Όπως έχει καθοριστεί στην απόφαση Γεωργίου ν. Α.Η.Κ. (1995) 3 Α.Α.Δ. 424,
"Πράξη ή απόφαση μπορεί να εκδοθεί από διοικητικό όργανο κατά την άσκηση της εκτελεστικής ή διοικητικής λειτουργίας του και εν τούτοις να εκφεύγει του ελέγχου του Δικαστηρίου κάτω από το Άρθρο 146 του Συντάγματος, για τον αποκλειστικό λόγο ότι ο κύριος σκοπός που επιδιώκεται με την πράξη ή την απόφαση αυτή δεν είναι δημοσίου συμφέροντος, αλλά ο καθορισμός των αστικών δικαιωμάτων των πολιτών (βλ. Ερωτοκρίτου ν. Γενικού Εισαγγελέα, Υπόθεση Αρ. 439/90, ημερ. 3.9.92, βλ. επίσης The Greek Registrar of the Co-Operative Societies v. Nicos Nicolaides (1965) 3 C.L.R. 164, Poyadjis v. The Republic (1975) 3 C.L.R. 378 και Charalambides v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 403).
Η προσέλκυση του ενδιαφέροντος του κοινού δεν είναι από μόνη της ικανοποιητική για να τοποθετήσει μια πράξη στη σφαίρα του διοικητικού δικαίου. Όπως έχει τονιστεί στην απόφαση Γεωργίου (πιο πάνω),
"Αποφάσεις του ίδιου οργανισμού ή αρχής σε διαφορετικές περιοχές διοικητικής δράσης μπορούν να ανήκουν είτε στον τομέα του δημοσίου ή του ιδιωτικού δικαίου, ανάλογα με την επίδικη φύση της απόφασης και του δημόσιου ενδιαφέροντος στο θέμα. Το κριτήριο δεν είναι κατά πόσο η νομοθεσία σύμφωνα με την οποία ελήφθη η επίδικη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό, αλλά κατά πόσο η συγκεκριμένη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό (Hellenic Bank Limited v. The Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486)."
Ο Οργανισμός Κυπριακής Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας αποτελεί Οργανισμό δημοσίου δικαίου που ιδρύθηκε και ενεργεί σύμφωνα με τις πρόνοιες του περί Γαλακτοκομικής Βιομηχανίας Νόμου (4/69). Η σχέση του Οργανισμού και των προσώπων με τα οποία συναλλάττεται ρυθμίζεται μεταξύ άλλων και με συμβάσεις. Το δικαίωμα του Οργανισμού να επιβάλλει όρους σε συμβάσεις που συνάπτει με τους παραγωγούς γάλακτος δεν αποτελεί "δημόσια εξουσία", αλλά εξουσία που βασίζεται στη σύμβαση που συνάπτει με τον κάθε ένα παραγωγό γάλακτος ξεχωριστά. Στην παρούσα περίπτωση ο Οργανισμός δεν ενήργησε σαν διοικητικό όργανο αλλά σαν Οργανισμός που διαπραγματευόταν τους όρους μιας ιδιωτικής σύμβασης με ένα συγκεκριμένο παραγωγό γάλακτος. Η απαίτηση για την παρουσίαση τραπεζικής εγγύησης αποτελεί ένα όρο της σύμβασης μεταξύ δύο συναλλαττομένων και δεν επηρεάζει κανένα άλλο εκτός από το συγκεκριμένο παραγωγό γάλακτος, που είναι ο αιτητής.
Κάτω από τις περιστάσεις η ένσταση επιτυγχάνει. Η προσφυγή απορρίπτεται.
(γ) Η σχετική απόφαση χρειαζόταν την έγκριση του αρμόδιου Υπουργού
Ανεξάρτητα από την απόφαση μου ότι η προσφυγή δεν μπορεί να γίνει αποδεκτή, θα προχωρήσω να εξετάσω τους λόγους που προβάλλονται για την ακύρωση της σχετικής απόφασης.
Ο αιτητής ισχυρίζεται ότι η σχετική απόφαση των καθ'ων η αίτηση είναι άκυρη γιατί δεν έτυχε της έγκρισης του αρμόδιου Υπουργού κατά παράβαση των προνοιών του άρθρου 32(1)(α) του Νόμου 4/69. Κρίνω σκόπιμο να παραθέσω αυτούσιο το κείμενο του πιο πάνω Νόμου.
"32.-(1) Τηρουμένων των διατάξεων του άρθρου 27 και των διατάξεων παντός ετέρου νόμου, ο Οργανισμός δύναται, από καιρού εις καιρόν, τη εγκρίσει του Υπουργού-
(α) να ρυθμίζη τας υπό παντός εγγεγραμμένου παραγωγού πωλήσεις γάλακτος διά καθορισμού απάντων ή οιωνδήποτε των ακολούθων θεμάτων, ήτοι της κατηγορίας του γάλακτος το οποίον δύναται να πωληθή, των τιμών εις τας οποίας, ή κάτω ή άνω των οποίων, των προσώπων εις τα οποία, ή μέσω των οποίων, και των όρων και του τύπου της συμβάσεως βάσει της οποίας, το γάλα ή οιαδήποτε κατηγορία ή ποσότης αυτού δύναται να πωληθή."
Είναι η θέση των καθ'ων η αίτηση ότι ο Οργανισμός είχε την ευχέρεια να επιβάλει τον πιο πάνω όρο σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 3(3) και 35(ι) του πιο πάνω Νόμου. Τα πιο πάνω άρθρα προνοούν τα ακόλουθα:
"3.-(3) Ο Οργανισμός, ως νομικόν πρόσωπον ιδρυθέν διά νόμου, κέκτηται την ικανότητα όπως προβαίνη εις οιασδήποτε πράξεις και δοσοληψίας τας οποίας ενδεχομένως συνεπάγεται η εκτέλεσις οιασδήποτε των δυνάμει του παρόντος Νόμου αρμοδιοτήτων του ή αι οποίαι συντελούσιν εις την εκτέλεσιν των τοιούτων αρμοδιοτήτων, ωσαύτως δε την ικανότητα όπως παρίσταται επί Δικαστηρίω ως ενάγων ή εναγόμενος υπό την ιδίαν αυτού ως νομικού προσώπου επωνυμίαν.
35.-(ι) να πράττη παν ό,τι ενδεχομένως ή αναγκαίως συνεπάγεται η ενάσκησις των δυνάμει του παρόντος Νόμου χορηγουμένων εις τον Οργανισμόν εξουσιών."
Σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 146 το Ανώτατο Δικαστήριο έχει δικαιοδοσία να εξασκεί αναθεωρητικό έλεγχο σε διοικητικές πράξεις, αποφάσεις ή παραλείψεις. Το αναθεωρητικό αυτό δικαίωμα περιορίζεται σε πράξεις, αποφάσεις ή παραλείψεις που είναι παράγωγες έννομων αποτελεσμάτων. (Ίδε Στεφανίδης ν. Δήμου Έγκωμης (1994) 3 Α.Α.Δ. 49, Krashias Modern Land and Building Developers Ltd ν. Δήμου Εγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198 και HjiVassiliou v. Cyprus Athletic Organization (1987) 3 C.L.R. 2142, όπου τονίστηκε ότι,
"Απόφαση που υπόκειται σε έγκριση που δεν έχει συμπληρωθεί με την παροχή της έγκρισης, στερείται εκτελεστότητας και δεν μπορεί να αποτελέσει το αντικείμενο προσφυγής."
Στην υπόθεση Συμβούλιο Κεντρικών Σφαγείων Κοφίνου ν. Ρωσσίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 39, όπου εξεταζόταν ο τερματισμός των υπηρεσιών του Γενικού Διευθυντή των εφεσειόντων που έγινε χωρίς την έγκριση του Υπουργού Εσωτερικών κατά παράβαση του άρθρου 177(1) του περί Σφαγείων Νόμου του 1981 (Αρ. 69/81), το Ανώτατο Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι η πιο πάνω παράλειψη καθιστούσε την προσφυγή άνευ αντικειμένου, σε βαθμό που δεν μπορούσε να επιτρέψει την εξέταση της από αναθεωρητικό Δικαστήριο σύμφωνα με τις πρόνοιες του άρθρου 146 του Συντάγματος.
Συνεπακόλουθα στην παρούσα περίπτωση η έλλειψη της έγκρισης του αρμόδιου Υπουργού θα καθιστούσε τη σχετική απόφαση ως άκυρη.
Έχει επίσης υποβληθεί ότι η προσβαλλόμενη απόφαση έχει δημιουργήσει σε βάρος του αιτητή καθεστώς άνισης μεταχείρισης σε σχέση με τους υπόλοιπους βιομηχάνους. Η θέση αυτή δεν θα μπορούσε να γίνει αποδεκτή. Η απαίτηση των καθ'ων η αίτηση της προσκόμισης τραπεζικής εγγύησης ήταν το αποτέλεσμα της ασυνέπειας του αιτητή προς τις συμβατικές του υποχρεώσεις. Η μεταχείριση αυτή θα ήταν άνιση αν παρουσιάζονταν από τον αιτητή στοιχεία ότι υπήρξε μια δυσμενής διάκριση μεταξύ του ιδίου και άλλων αγοραστών γάλακτος σε παρόμοιες περιπτώσεις. Ο αιτητής δεν παρουσίασε τέτοια στοιχεία για να τεκμηριώσει τους ισχυρισμούς του. Η διασφάλιση της είσπραξης των οφειλόμενων ποσών με την υιοθέτηση ενός συγκεκριμένου τρόπου πληρωμής δεν θα μπορούσε να τεκμηριώσει ισχυρισμό για άνιση μεταχείριση.
Έχει επίσης προβληθεί εκ μέρους του αιτητή ότι η σχετική απόφαση είναι αναιτιολόγητη. Η θέση αυτή δεν θα μπορούσε να γίνει αποδεκτή. Μπορεί το περιεχόμενο της επιστολής του Οργανισμού της 6/8/97 να μην αναφέρει το συγκεκριμένο λόγο για τον οποίο ζητήθηκε η τραπεζική εγγύηση, αλλά όμως από τα στοιχεία που έχουν παρασχεθεί και από το περιεχόμενο του φακέλου της υπόθεσης η σχετική απόφαση θα μπορούσε να θεωρηθεί ως αιτιολογημένη.
Συνεπακόλουθα η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη, με έξοδα σε βάρος του αιτητή.
H προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.