|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 4 ΑΑΔ 1050
20 Νοεμβρίου, 1998
[ΚΑΛΛΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
1. ΑΘΗΝΑ Μ. ΙΩΑΝΝΙΔΟΥ,
2. ΜΙΧΑΛΑΚΗΣ ΙΩΑΝΝΙΔΗΣ, ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΗΣ ΤΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΤΗΣ ΑΠΟΒΙΩΣΑΣΗΣ
ΧΡΥΣΤΑΛΛΑΣ ΧΑΤΖΗΜΙΧΑΗΛ,
Αιτητές,
v.
ΔΗΜΟΥ ΛΕΜΕΣΟΥ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Yπόθεση Aρ. 270/97)
Διοικητικό Δίκαιο ― Αδικαιολόγητη καθυστέρηση της διοίκησης να λάβει απόφαση ― Εμπίπτει εντός του πεδίου των παραβάσεων της αρχής της χρηστής διοίκησης ― Θεωρία και νομολογία ― Περιστάσεις της αδικαιολόγητης καθυστέρησης στην κριθείσα περίπτωση ― Συνέπειες.
Οι αιτητές έλαβαν άδεια διαχωρισμού οικοπέδων που μεταξύ άλλων τελούσε υπό τον όρο της πιθανής μελλοντικής τροποποίησής της ως προς έργα απαιτούμενα σε σχέση με τη ροή των υδάτων. Η ενεργοποίηση του όρου αυτού από τον καθ' ου η αίτηση προκάλεσε την προσφυγή.
Το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:
1. Έχει νομολογηθεί ότι αδικαιολόγητη καθυστέρηση της διοίκησης στη λήψη της σχετικής απόφασης καθιστά την απόφαση αντίθετη προς το νόμο και καθ' υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας.
Ένας αιτητής δεν μπορεί να τιμωρείται για καθυστέρηση που δεν οφείλεται σε δικό του σφάλμα αλλά σε σφάλμα της Διοίκησης.
Η αρχή της χρηστής διοίκησης ή των χρηστών διοικητικών ηθών, δηλαδή της χρηστότητας της συμπεριφοράς των διοικητικών οργάνων προς τους διοικούμενους έχει αναγνωρισθεί επανειλημμένα από τη νομολογία μας και αποτελεί στοιχείο της αμεροληψίας της διοίκησης.
2. Εφόσον ήταν τα σχέδια μηκοτομών που οδήγησαν την Διοίκηση στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης αναμένεται ότι η διοίκηση θα έπρεπε να είχε ενεργήσει προς την κατεύθυνση που έχει ενεργήσει μέσα σε εύλογο χρόνο από την έγκρισή τους. Αυτό που πρέπει επομένως να εξεταστεί, είναι κατά πόσο ο χρόνος που παρήλθε από την έγκριση των σχεδίων μηκοτομών μέχρι την προσβαλλόμενη πράξη - περίπου 22 μήνες - ήταν εύλογος. Κατά την εξέταση αυτής της πτυχής, το δικαστήριο θα πρέπει να εκτιμήσει όλες τις περιστάσεις της υπόθεσης.
Οι αιτητές συνήθιζαν να ενημερώνουν τη διοίκηση για την πρόοδο των εργασιών διαχωρισμού. Αυτή η ενημέρωση ήταν ικανή να στείλει στη Διοίκηση το μήνυμα ότι οποιαδήποτε καθυστέρηση στη λήψη απόφαση σε σχέση με τον ειδικό όρο 5 θα συνεπαγόταν πρόσθετη δαπάνη για τους αιτητές.
3. Υπό τις περιστάσεις της παρούσας υπόθεσης, η διοίκηση δεν έχει ενεργήσει εντός ευλόγου χρόνου. Η προσβαλλόμενη απόφαση "εγένετο καθ' υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας" (Βλ. Άρθρο 146.1 του Συντάγματος) και κατά παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης.
Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.
Aναφερόμενες υποθέσεις:
Georghiades v. Republic (1966) 3 C.L.R. 153,
Loiziana Hotels Ltd v. Municipality of Famagusta (1971) 3 C.L.R. 486,
Iοannou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 729,
Hadjittophis v. Improvement Board of Ayia Napa (1983) 3 C.L.R. 298,
Evangelou v. Municipal Committee of Paphos (1982) 3 C.L.R. 946,
Loizou v. Repulbic (1985) 3 C.L.R. 1195,
Tasmi Trading v. Republic (1988) 3 C.L.R. 782,
Tamassos Tobacco Suppliers and Co. v. Δημοκρατίας (1982) 3 Α.Α.Δ. 60,
Δημοκρατία ν. Ιερωνυμίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 286,
Γεωργιάδης ν. Α.Η.Κ. (1996) 3 Α.Α.Δ. 249,
Καμένος ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 25.
Προσφυγή.
Προσφυγή με την οποία προσβάλλεται η απόφαση του Δήμου Λεμεσού όπως οι αιτητές κατασκευάσουν οχετούς αποχέτευσης ομβρίων νερών.
P. Mιχαηλίδης, για τους Aιτητές.
M. Kαλλίγερου, για τους Kαθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
KAΛΛHΣ, Δ.: Οι αιτητές είναι ιδιοκτήτες του κτήματος με αρ. τεμαχίου 733 στην Αγία Φύλα Λεμεσού. Υπέβαλαν αίτηση για διαχωρισμό του σε οικόπεδα. Η αρμόδια αρχή - ο Δήμος Λεμεσού - εξέδωσε την άδεια διαχωρισμού ("η επίδικη άδεια") με αρ. 660 ημερ. 9.11.94 δια διαχωρισμό του κτήματος σε 7 οικόπεδα.
Η επίδικη άδεια παραχωρήθηκε "με βάση τα επισυναπτόμενα σχέδια και με βάση τους ειδικούς όρους - Παράρτημα Θ". Σύμφωνα με τον ειδικό όρο 5 "σε περίπτωση κατά την οποία διαπιστωθεί ότι δεν είναι δυνατή ή είναι προβληματική η φυσική ροή των νερών τότε ή άδεια θα τροποποιείται ανάλογα κατά την απόλυτη κρίση του Δημοτικού Μηχανικού". Οι αιτητές προχώρησαν στο διαχωρισμό του κτήματος σε οικόπεδα με βάση την επίδικη άδεια. Για κάθε στάδιο εργασίας ενημέρωναν την Αρμόδια Αρχή. Ανάμεσα σ' άλλα υπέβαλαν και σχέδια μηκοτομών στις 22.3.95 τα οποία εγκρίθηκαν την 3.4.95. Στο μεταξύ οι αιτητές συνέχισαν τις προβλεπόμενες εργασίες με βάση την επίδικη άδεια και τα σχέδια μηκοτομών. Τα τελευταία είχαν εγκριθεί και δεν είχε θιγεί θέμα οχετού. Όλες οι εργασίες για το διαχωρισμό του κτήματος σε οικόπεδα είχαν συμπληρωθεί περί τα μέσα Δεκεμβρίου του 1996. Παρέμεινε μόνο η επίστρωση των δρόμων με τα πρέμιξ. Με επιστολή του ημερ. 13.1.96*, η οποία γνωστοποιήθηκε στους αιτητές στις 23.1.97, ο Δημοτικός Μηχανικός πληροφόρησε τους αιτητές "ότι παρίσταται ανάγκη κατασκευής αποχέτευσης ομβρίων νερών όπως το συνημμένο σχέδιο".
Την 2.4.97 οι αιτητές άσκησαν την παρούσα προσφυγή με την οποία ζητούν την πιο κάτω θεραπεία:
"Η απόφασις του Δήμου Λεμεσού διά την επιβολή κατασκευής οχετών αποχέτευσης ομβρίων νερών η οποία ελήφθη στες 13.1.96 αλλά εταχυδρομήθη κι' εγνωστοποιήθη στους Αιτητές στες 23.1.97, δηλαδή μετά ένα χρόνο (εκτός εάν πρόκειται περί λάθους) αναφορικά με την Αίτηση των Αιτητών για Άδεια Διαχωρισμού σε οικόπεδα των τεμ. 2760 (τώρα 733) του Φ/Σχ. 54.49 στην Αγ. Φύλα με άδεια Αρ. 660 ημερ. 9.11.94 (Αρ. Φακ. Δ.Μ. 1006/90) είναι άκυρη και/ή ελήφθη καθ' υπέρβασιν εξουσίας, και/ή άνευ μελέτης και/ή κατά παράβασιν του σχετικού Νόμου και/ή Κανονισμών και/ή άνευ αιτιολογήσεως και/ή με μεγάλη καθυστέρηση και/ή κατά παράβασιν χρηστής Διοικήσεως και/ή χωρίς να ληφθούν υπ' όψιν τα συμφέροντα ή δικαιώματα των Αιτητών και/ή χωρίς να μελετηθούν οι σχετικές συνθήκες."
Οι αιτητές υποστήριξαν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παραβιάζει τις αρχές της χρηστής διοίκησης σύμφωνα με τις οποίες η Διοίκηση πρέπει να ενεργεί μέσα σε εύλογο χρονικό διάστημα και να μην επιδεικνύει σκόπιμη ή εξ αμελείας καθυστέρηση.
Έρεισμα για τον πιο πάνω λόγο ακύρωσης αποτελούν οι πιο κάτω ισχυρισμοί των αιτητών οι οποίοι δεν έχουν αμφισβητηθεί από την άλλη πλευρά:
"1. Στην πιο πάνω επιστολή του Δημοτικού Μηχανικού αναφέρεται ότι η ανάγκη για την κατασκευή των οχετών προήλθε από τα σχέδια μηκοτομών.
2. Τα σχέδια μηκοτομών υποβλήθηκαν στις 22.3.95 και εγκρίθηκαν την 3.4.95. Η προσβαλλόμενη απόφαση γνωστοποιήθηκε στους αιτητές στις 23.1.97.
3. Οι πιο κάτω κατασκευαστικές εργασίες έγιναν και τελείωσαν περί τα μέσα Δεκεμβρίου του 1996:
(α) Εκσκαφές: αποχωματώσεις και επιχωματώσεις.
(β) Υποθεμελίωση, θεμελίωση (Crusher - Run) και φορμάρισμα της επιφάνειας των δρόμων.
(γ) Εκσκαφή, θεμελίωση και κατασκευή ρείθρων.
(δ) Τοποθέτηση κρασπέδων σε βάση από μπετόν.
(ε) Τοποθέτηση πλακών πεζοδρομίων σε βάση από μπετό.
(στ) Τοποθέτηση σωλήνων ύδρευση του Σ.Υ.Λ. και υδροδότηση των οικοπέδων.
(ζ) Τοποθέτηση σωλήνων της Αρχής Τηλεπικοινωνιών.
(η) Τοποθέτηση σωλήνων της Αρχής Ηλεκτρισμού.
Διά να εκτελέσουν οι Αιτητές την εντολή του Δήμου θα πρέπει να σκάψουν τώρα τους επιστρωμένους δρόμους με Chrusher - Run να καταστρέψουν τα ρείθρα και τα κράσπεδα και να μετακινήσουν - αντικαταστήσουν σωλήνες, Σ.Υ.Λ., Α.Η.Κ. και Α.Τ.Η.Κ., με διπλάσιο κόστος ενώ εάν ο Δήμος εμελετούσε το θέμα ενωρίτερο οι Αιτητές εμπορούσαν να μην προχωρήσουν στο έργο ή να εκτελέσουν τούτο στη μισή τιμή."
Οι καθ' ων η αίτηση υποστήριξαν ότι η ορθή ημερομηνία της πιο πάνω επιστολής του Δημοτικού Μηχανικού είναι η 13.1.97 και "λόγω λάθους αναφέρεται η ημερομηνία ως 13.1.96". Υποστήριξαν, επίσης, πως η άδεια διαχωρισμού συνοδευόταν από τον πιο πάνω όρο που έδιδε απεριόριστη εξουσία στο Δημοτικό Μηχανικό να τροποποιεί την άδεια στην περίπτωση που ήθελε διαπιστώσει πως είναι προβληματική η φυσική ροή των νερών. Ο σχετικός όρος 5 στην άδεια διαχωρισμού "ποτέ δεν προσβλήθηκε και/ή δεν αμφισβητήθηκε από τους αιτητές (τουλάχιστον εμπόθεσμα, μέσα δηλαδή στην προθεσμία των 75 ημερών από την έκδοση της άδειας διαχωρισμού και των ειδικών όρων που την συνόδευαν). Επομένως - συνεχίζει η εισήγηση - στο μέτρο που οι αιτητές προσβάλλουν βασικά την ύπαρξη του ειδικού όρου 5 στην άδεια διαχωρισμού, εμποδίζονται λόγω εκπρόθεσμης αμφισβήτησης του και/ή αποδοχής του".
Η θέση των καθ' ων η αίτηση για το εκπρόθεσμο της προσφυγής δεν με βρίσκει σύμφωνο. Η παρούσα προσφυγή δεν στρέφεται κατά του ειδικού όρου 5. Στρέφεται κατά της απόφασης με την οποία έχει ενεργοποιηθεί ο σχετικός όρος. Κατά το στάδιο που είχε τεθεί ο όρος εκείνος οι αιτητές δεν είχαν λόγο για να αμφισβητήσουν την εγκυρότητα του. Με την προσφυγή δεν αμφισβήτησαν την εγκυρότητα του ειδικού όρου. Η διαφωνία τους έγκειται στην καθυστέρηση ενεργοποίησης του.
Η ουσία της προσφυγής.
Έχει γίνει εκτενής αναφορά στα πραγματικά περιστατικά τα οποία αποτελούν το βάθρο του πιο πάνω λόγου ακύρωσης.
Με βάση αυτά τα πραγματικά περιστατικά διαπιστώνω:
1. Αυτό που οδήγησε την διοίκηση στην λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης ήταν τα σχέδια μηκοτομών. Τα σχέδια εκείνα υποβλήθηκαν στις 22.3.95 και εγκρίθηκαν την 3.4.95. Η προσβαλλόμενη απόφαση γνωστοποιήθηκε στους αιτητές στις 23.1.97 δηλαδή σχεδόν 22 μήνες μετά την έγκριση τωνσχεδίων μηκοτομών.
2. Για να καταστεί δυνατή η συμμόρφωση των αιτητών με την προσβαλλόμενη απόφαση αυτή θα υποστούν δαπάνη διπλάσια από εκείνη με την οποία θα επιβαρύνοντο αν η προσβαλλόμενη απόφαση ελαμβανόταν πριν από τον Δεκέμβριο του 1996.
3. Οι αιτητές ετηρούσαν ενήμερους τους καθ' ων η αίτηση για την πρόοδο των εργασιών διαχωρισμού.
Καθυστέρηση - Αρχή της χρηστής διοίκησης - Η θέση της νομολογίας.
Έχει νομολογηθεί ότι αδικαιολόγητη καθυστέρηση της διοίκησης στη λήψη της σχετικής απόφασης καθιστά την απόφαση αντίθετη προς το νόμο και καθ' υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας (Βλ. Georghiades v. Republic (1966) 3 C.L.R. 153, 169).
Στη Loiziana Hotels Ltd v. Municipality of Famagousta (1971) 3 C.L.R. 486, η Διοίκηση καθυστέρησε να εξετάσει αίτηση για άδεια οικοδομής - στο μεταξύ είχε τροποποιηθεί η σχετική νομοθεσία. Κρίθηκε ότι η μεταγενέστερη της τροποποίησης άρνηση της Διοίκησης να χορηγήσει την άδεια οικοδομής λήφθηκε καθ΄υπέρβαση και κατάχρηση εξουσίας (Βλ. και Ioannou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 729, Hadji Ttophis v. Improvement Board of Ayia Napa (1983) 3 C.L.R. 298, Evangelou v. Municipal Committee of Paphos (1982) 3 C.L.R. 946, 962 και Loizou v. Republic (1985) 3 C.L.R. 1195, 1202, 1203: "Ένας αιτητής δεν μπορεί να τιμωρείται για καθυστέρηση που δεν οφείλεται σε δικό του σφάλμα αλλά σε αφάλμα της Διοίκησης").
Όπως υποδεικνύεται από τον Γ.Μ. Παπαχατζή "Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου", Τόμος Α και Β, Έκτη έκδοση, σελ. 645: "Η δημόσια διοίκηση πρέπει να δρά 'εντός χρονου ευλόγου'. Η επιστήμη και οι θεωρητικοί δεν είναι σε θέση να διατυπώσουν κανόνες απόλυτους και με σαφή περιγράμματα, είτε ως προς την κάθε φορά διάρκεια του εύλογου χρόνου, είτε ως προς τις επί μέρους περιπτώσεις, που η παρέλευση μακροχρόνιου διαστήματος δημιουργεί δεσμεύσεις για τη δημόσια διοίκηση. Και τα δύο αυτά θέματα απόκεινται στην ουσιαστική κρίση του ακυρωτικού δικαστού. Αυτός είναι που εκτιμά 'όλες τις περιστάσεις' στην κάθε μια ένδικη περίπτωση. Τη νομολογία την κατευθύνει η κεντρική σκέψη, ότι μια δημόσια διοίκηση χρηστή και που λειτουργεί με εύρυθμες 'διαδικασίες' δεν είναι νόμιμο να 'αιφνιδιάζει' τους πολίτες, όταν οι τελευταίοι με καλή πίστη και με λογική στηρίχθηκαν - στη διάρκεια μεγάλων χρονικών διαστημάτων - στη σταθερότητα δημιουργημένων καταστάσεων".
Η αρχή της χρηστής διοίκησης ή των χρηστών διοικητικών ηθών, δηλαδή της χρηστότητας της συμπεριφοράς των διοικητικών οργάνων προς τους διοικούμενους έχει αναγνωρισθεί επανειλημμένα από τη νομολογία μας και αποτελεί στοιχείο της αμεροληψίας της διοίκησης (Βλ. Tasmi Trading v. Republic (1988) 3 C.L.R. 782, Tamassos Tobacco Suppliers and Co. v. Δημοκρατίας (1992) 3 Α.Α.Δ. 60, Δημοκρατία ν. Ιερωνυμίδη (1996) 3 Α.Α.Δ. 286, Γεωργιάδης ν. Α.Η.Κ. (1996) 3 Α.Α.Δ. 249, Καμένος ν. Δημοκρατίας (1998) 3 Α.Α.Δ. 25).
Ο Π. Δ. Δαγτόγλου στο "Γενικό Διοικητικό Δίκαιο", Τρίτη έκδοση, 1992, θέτει το θέμα ως εξής:
"Η χρηστή διοίκηση οφείλει αντιθέτως, και όταν ακόμη δρά κατά διακριτική ευχέρεια (προπάντων τότε) να διαφυλάττει τα έννομα συμφέροντα του ιδιώτη και να τον διευκολύνει στην άσκηση των δικαιωμάτων του".
(Βλ. και "Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο" του Α.Ι. Τάχου, Τέταρτη έκδοση, 1993, σελ. 300: "Βασική αρχή του διοικητικού δικαίου αποτελεί η αρχή της χρηστής διοίκησης ή των χρηστών διοικητικών ηθών, δηλ. της χρηστότητας των διοικητικών οργάνων προς τους διοικούμενους").
Εφόσον ήταν τα σχέδια μηκοτομών που οδήγησαν την Διοίκηση στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης αναμένεται ότι η διοίκηση θα έπρεπε να είχε ενεργήσει προς την κατεύθυνση που έχει ενεργήσει μέσα σε εύλογο χρόνο από την έγκριση τους. Αυτό που πρέπει, επομένως, να εξεταστεί είναι κατά πόσο ο χρόνος που παρήλθε από την έγκριση των σχεδίων μηκοτομών μέχρι την προσβαλλόμενη πράξη - περίπου 22 μήνες - ήταν εύλογος. Κατά την εξέταση αυτής της πτυχής το δικαστήριο θα πρέπει να εκτιμήσει όλες τις περιστάσεις της υπόθεσης (Βλ. Παπαχατζή, πιο πάνω).
Οι περιστάσεις αυτές αποτελούνται κυρίως από τις πιο πάνω διαπιστώσεις μου - παρατίθενται στις σελ. 4-5, πιο πάνω. Ιδιαίτετα λαμβάνω υπόψη ότι οι αιτητές συνήθιζαν να ενημερώνουν τη διοίκηση για την πρόοδο των εργασιών διαχωρισμού. Αυτή η ενημέρωση ήταν ικανή να στείλει στη Διοίκηση το μύνημα ότι οποιαδήποτε καθυστέρηση στη λήψη απόφασης σε σχέση με τον πιο πάνω ειδικό όρο 5 θα συνεπαγόταν πρόσθετη δαπάνη για τους αιτητές για τους λόγους που υποδεικνύονται πιο πάνω - βλ. σελ. 3. Εκτιμώντας, λοιπόν, τις περιστάσεις της παρούσας υπόθεσης έχω καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η διοίκηση δεν έχει ενεργήσει εντός ευλόγου χρόνου. Ακολουθεί πως η προσβαλλόμενη απόφαση "εγένετο καθ' υπέρβασιν ή κατάχρησιν εξουσίας" (Βλ. άρθρο 146.1 του Συντάγματος) και κατά παράβαση των αρχών της χρηστής διοίκησης.
Για τους πιο πάνω λόγους η προσβαλλόμενη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της με έξοδα £300.
H�προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.