|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1998) 4 ΑΑΔ 746
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
Υπόθεση αρ. 358/96
ΕΝΩΠΙΟΝ
: ΦΡ. ΝΙΚΟΛΑΙΔΗ, Δ.Αναφορικά με το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος
ΜΕΤΑΞΥ
:Επιστημονικού Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου
διά του Προέδρου αυτού
Αιτητών
- και -
Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω
1. Υπουργικού Συμβουλίου
2. Διευθυντή Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως
3. Επάρχου Πάφου υπό την ιδιότητα του ως κατά Νόμο
αρμόδιου για έκδοση άδειας οικοδομής στην περιοχή
Νέου Χωρίου Πάφου
Καθ΄ων η αίτηση
_____________
16 Σεπτεμβρίου, 1998
Για τους αιτητές : κ. Α. Σ. Αγγελίδης.
Για τους καθ΄ων η αίτηση : κ. Χρ. Ιωσηφίδης, Δικηγόρος της
Δημοκρατίας, για Γεν. Εισαγγελέα της
Δημοκρατίας.
Για τα ενδιαφερόμενα μέρη : κ. Κ. Μιχαηλίδης.
_____________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Οι αιτητές (στο εξής "το Επιμελητήριο"), είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου που δημιουργήθηκε με βάση τoν περί Επιστημονικού Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου Νόμo του 1990, Ν.224/90. Οι αρμοδιότητές του, όπως αναφέρονται στο νόμο, έχουν σχέση με τις μηχανικές επιστήμες. Θα έχουμε αργότερα την ευκαιρία να ασχοληθούμε λεπτομερέστερα με τους σκοπούς και τις αρμοδιότητες του Επιμελητηρίου.
Με την παρούσα προσφυγή αξιώνουν την ακύρωση της άδειας οικοδομής ξενοδοχείου σε τεμάχια ιδιοκτησίας των ενδιαφερομένων μερών στο Νέο Χωριό Πάφου. Ορισμένα από τα τεμάχια υπάγονται στην τουριστική ζώνη Τ3α, άλλα στη γεωργική ζώνη Δα31 και άλλα στη ζώνη προστασίας της παραλίας Δα1.
H εταιρεία Τhanos Club Hotels Ltd υπέβαλε αίτηση για εξασφάλιση πολεοδομικής άδειας για την ανέγερση ξενοδοχειακού συγκροτήματος. Για να καταστεί δυνατή η έκδοση της άδειας ήταν απαραίτητη η παραχώρηση από υπουργική επιτροπή παρέκκλισης από τις πρόνοιες του ισχύοντος Σχεδίου Ανάπτυξης (Δήλωση Πολιτικής), σύμφωνα με το άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972, Ν.90/72, όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 5 του Ν.7/90. Επίσης, αναγκαία ήταν και η παραχώρηση χαλάρωσης από την υπουργική επιτροπή, για τις οικοδομές που υπήρχε πρόθεση να ανεγερθούν μέσα στη ζώνη προστασίας της παραλίας, σύμφωνα με το άρθρο 5Α του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου, Κεφ.59, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 3 του Ν.8/72.
Η υπουργική επιτροπή στην οποία με απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου υπ΄ αρ. 39.590, ημερ. 12.7.1993, (Κ.Δ.Π. 196/93), εκχωρήθηκαν οι εξουσίες του άρθρου 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, σε συνεδρία της ημερ. 28.12.1994, συμφώνησε να παραπέμψει την αίτηση στο Υπουργικό Συμβούλιο για λήψη απόφασης. Ο ΄Επαρχος Πάφου με επιστολή του ημερ. 1.3.1995 διαφώνησε με την ανέγερση εγκαταστάσεων στη ζώνη προστασίας της παραλίας.
Η επιτροπή στη συνεδρία της ημερ. 2.3.1995 αποφάσισε να εγκρίνει την έκδοση της αιτηθείσας πολεοδομικής άδειας, κατά παρέκκλιση των προνοιών του σχεδίου ανάπτυξης, εξουσιοδότησε δε ανάλογα την πολεοδομική αρχή.
Το Υπουργείο Εσωτερικών με επιστολή του ημερ. 23.3.1995 κάλεσε το Διευθυντή του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως να επεξηγήσει στον ΄Επαρχο Πάφου τη λογική και το περιεχόμενο των εισηγήσεων του για την αίτηση, ώστε ο τελευταίος να τοποθετηθεί οριστικά στη χαλάρωση των προνοιών της ζώνης προστασίας της παραλίας. Ο ΄Επαρχος Πάφου τελικά την 3.5.1995 συγκατατέθηκε στην αιτηθείσα χαλάρωση.
Η υπουργική επιτροπή σε συνεδρία της ημερ. 4.5.1995 αποφάσισε την έγκριση της χαλάρωσης και εξουσιοδότησε την πολεοδομική αρχή και τον ΄Επαρχο, να εκδόσουν τις σχετικές άδειες με τους κατάλληλους όρους.
Η παρούσα προσφυγή αξιώνει την ακύρωση της εκδοθείσας από τον ΄Επαρχο Πάφου άδειας οικοδομής που βασίστηκε στην πολεοδομική άδεια ημερομηνίας 11.8.1995 που εξέδωσε ο Διευθυντής του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως.
Πριν ασχοληθώ με την ουσία της υπόθεσης θα πρέπει να εξετάσω ορισμένες προδικαστικές ενστάσεις που έχουν εγερθεί. Οι καθ΄ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι οι αιτητές στερούνται του δικαιώματος προσβολής της πράξης, γιατί από την απόφαση δεν προσβάλλεται ευθέως ίδιον ενεστώς έννομο συμφέρον τoυς.
Ισχυρίζονται επίσης ότι η προσφυγή που καταχωρήθηκε στις 29.4.1996 είναι εκπρόθεσμη γιατί στρέφεται εναντίον πράξης των καθ΄ ων η αίτηση ημερομηνίας 11.8.1995, χωρίς να δίδονται ακριβή στοιχεία ως προς την ημερομηνία κατά την οποία η πράξη περιήλθε εις γνώσιν των αιτητών. Τέλος ισχυρίζονται ότι η προσφυγή στερείται νομικής
βάσης ως προς τα ΄Αρθρα 9, 15, 21, 28, 30 και 35 του Συντάγματος τα οποία ουδεμία σχέση έχουν με την προσβαλλόμενη πράξη.Είναι η θέση των καθ΄ ων η αίτηση ότι οι αιτητές δεν έχουν έννομο συμφέρον γιατί η αναγνώριση του δικαιώματος για προστασία του περιβάλλοντος δεν ικανοποιεί τις προϋποθέσεις που θέτει η παράγραφος 2 του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος, δηλαδή τον άμεσο δυσμενή επηρεασμό υφιστάμενου προσωπικού συμφέροντος.
Οι καθ΄ ων η αίτηση υποστηρίζουν περαιτέρω ότι το θέμα της διαμόρφωσης του φυσικού περιβάλλοντος προκύπτει σε κάθε δραστηριότητα του ανθρώπου η οποία αποτελεί επέμβαση στο χώρο που διαβιώνει. Η δημιουργία έργων υποδομής καθώς και δημόσιων οικοδομών ή η ανέγερση ιδιωτικών ή δημόσιων τουριστικών εγκαταστάσεων συνιστούν αναπόφευκτα επέμβαση στη διαμόρφωση του φυσικού περιβάλλοντος. Η πολιτεία, σύμφωνα πάντα με τους καθ΄ ων η αίτηση, έχει την ευθύνη της απόφασης η οποία θα επιτρέψει την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη μιας περιοχής συνυπολογίζοντας ταυτόχρονα την επέμβαση στη διαμόρφωση του περιβάλλοντός της.
Από την άλλη βέβαια οι αιτητές ισχυρίζονται ότι έχουν έννομο συμφέρον, προβάλλουν δε αριθμό επιχειρημάτων για να στηρίξουν την άποψή τους.
Προσφυγή μπορεί να ασκηθεί μόνο αν ο αιτητής έχει άμεσο ενεστώς έννομο συμφέρον. Η ύπαρξη του εννόμου συμφέροντος δημιουργεί τη δικαιοδοσία του δικαστηρίου, ενώ αντίθετα ανυπαρξία του στερεί από το δικαστήριο την εξουσία να ασχοληθεί με την προσφυγή (Loukis Κritiotis v. The Municipality of Paphos and another
(1986) 3 C.L.R. 322, 338).Ο αιτητής θα πρέπει να αποδείξει ότι έχει υποστεί βλάβη από την προσβαλλόμενη πράξη υπό ορισμένη ιδιότητα που αναγνωρίζεται από τους κανόνες του δικαίου. Θα πρέπει δηλαδή να υπάρχει μια ειδική έννομη σχέση μεταξύ του και της προσβαλλόμενης πράξης.
΄Εννομο είναι το συμφέρον εφ΄ όσον ερείδεται επί νομίμου ιδιότητος και δεν αντίκειται στο δίκαιο. Δεν απαιτείται για να είναι το συμφέρον έννομο να αποτελεί τούτο δικαίωμα. Δεν απαιτείται δηλαδή το συμφέρον να είναι αγώγιμο, δηλαδή να αποτελεί δικαίωμα υπό την έννοια την οποία
αυτό νοείται κατά το αστικό δίκαιο (Θ. Τσάτσος, Η Αίτησις Ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, 3η ΄Εκδοση, σελ. 44).Η έννοια του συμφέροντος στην περίπτωση της άσκησης της αίτησης ακύρωσης είναι ευρύτερη από την έννοια του νομικού δικαιώματος. Το έννομο συμφέρον αφορά κάθε νομική ή πραγματική κατάσταση που αναγνωρίζεται από το δίκαιο, από την οποία ο αιτητής βάσει ενός ειδικού δεσμού αντλεί ωφέλεια που θίγεται από την προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη, δηλαδή που μεταβλήθηκε ή δεν ρυθμίστηκε, με συνέπεια την πρόκληση υλικής ή ηθικής βλάβης σ΄ αυτόν (Τροοδία Ιωνά Αριστοδήμου ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 184/92, ημερ. 15.7.1992, Λουκία Σεργίδου ν. Δήμου Λευκωσίας και άλλου, Α.Ε. 1738, ημερ. 27.2.1998
).Η προσφυγή ασκείται από οποιονδήποτε του οποίου προσβλήθηκε με την πράξη συμφέρον που έχει είτε ως άτομο, είτε ως μέλος κοινότητας. Η προσφυγή μπορεί βέβαια να ασκηθεί είτε από φυσικό ή νομικό πρόσωπο, ενώ συμφέρον θεωρείται ότι έχει ο ζημιωθείς, υλικά ή ηθικά από την προσβαλλόμενη πράξη (Τσάτσος, ανωτέρω, σελ. 32, 33. Βλέπε επίσης Γεωργίου κ.α. ν. Δημοκρατίας κ.α., Α.Ε. 2166, ημερ. 28.2.1997
).Η ύπαρξη συμφέροντος είναι καθαρά υποθετική και δεν ταυτίζεται προς την ύπαρξη πραγματικής, θετικής ή υποθετικής, υλικής ή ηθικής ζημιάς. Αρκεί ότι θα απεφεύγετο η ζημία ή θα υπήρχε ωφέλεια αν η διοίκηση δεν προέβαινε στην προσβαλλόμενη πράξη ή δεν παρέλειπε τη συγκεκριμένη ενέργεια (Τσάτσος, ανωτέρω, σελ.39
).Ο καθηγητής Δαγτόγλου στο σύγγραμμα Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 1994
, Δεύτερη ΄Εκδοση, αναφέρει στη σελ. 398:" ΄Εννομο είναι το συμφέρον που όχι μόνο δεν αντίκειται στο δίκαιο, αλλά και αναγνωρίζεται από αυτό ως άξιο έννομης προστασίας, το συμφέρον δηλαδή που δεν είναι μία απλή προσδοκία οικονομικών ωφελημάτων ένα απλό ενδιαφέρον για πολιτικά, κοινωνικά ή θρησκευτικά θέματα. ΄Εννομο συμφέρον είναι βέβαια πάντοτε το δικαίωμα που παρέχει ο νόμος, ή η σύμβαση. Είναι επίσης το αντανακλαστικό δικαίωμα (Reflexrecht) ή ορθότερα, η αντανάκλαση δικαιώματος (Rechtsreflex), η ευμενής δηλαδή επιρροή κανόνων του αντικειμενικού δικαίου, που προβλέπουν υποχρεώσεις της διοικήσεως, στην υποκειμενική κατάσταση του ιδιώτη. Έτσι, ο ιδιώτης έχει έννομο συμφέρον στην τήρηση κανόνων δικαίου π.χ. περί προστασίας του περιβάλλοντος ή πολεοδομίας, οι οποίοι επιβάλλουν υποχρεώσεις στην διοίκηση, χωρίς να του παρέχουν (υποκειμενικά) δικαιώματα, αλλά των οποίων η τήρηση δημιουργεί ή διασφαλίζει μια ευμενή γι΄ αυτόν κατάσταση."
Το συμφέρον πρέπει να είναι άμεσο. ΄Αμεσο είναι το συμφέρον όταν η προσβαλλόμενη πράξη ή παράλειψη θίγει απ΄ ευθείας τον αιτούντα, χωρίς να απαιτείται η προσβαλλόμενη πράξη να τον αφορά (Τσάτσος, σελ. 53). Αρκεί μεταξύ της πράξης που προσβάλλεται και της ζημιάς του αιτουμένου την ακύρωση, να υφίσταται αιτιώδης σχέση χωρίς παρεμβολή στην αιτιώδη αυτή σχέση συμφέροντος τρίτου.
Η προστασία του δημόσιου συμφέροντος υπερέχει έναντι του ατομικού συμφέροντος του επηρεαζομένου, που υποχωρεί όταν μεταξύ τους υπάρχει σύγκρουση (Παντελής Κυνηγού κ.α. ν. Δημοκρατίας, Α.Ε. 2111, ημερ. 18.6.1998).
Το ερώτημα που πηγάζει από την παρούσα υπόθεση είναι σύνθετο. Αντικείμενο εξέτασης είναι αν θίγεται το έννομο συμφέρον πολιτών από πράξεις της Διοίκησης που πιθανόν να επηρεάζουν το περιβάλλον, αλλά θα πρέπει να απαντηθεί επίσης ποίων εκ των πολιτών το συμφέρον θεωρείται ότι πλήττεται και ποιοί κατ΄ ακολουθίαν έχουν δικαίωμα να προσφύγουν και να ζητήσουν ακύρωση της πράξης. Περιορίζεται το δικαίωμα αυτό μόνο σε άμεσα επηρεαζόμενα άτομα ή το πολύ σε μέλη της επηρεαζόμενης κοινότητας, ή αναγνωρίζεται και ευρύτερα σε άλλους φορείς και ενώσεις ατόμων;
Ο πολιτισμός γενικά, κάθε έθνος, κάθε κοινωνικό σύνολο, κάθε ομάδα, κάθε άτομο δημιουργούν ηθικές αξίες. Η δεκτικότητα αναγωγής του ηθικού συμφέροντος σε κάποια από τις αναγνωρισμένες ηθικές αξίες καθιστά βέβαιη τη διαπίστωση της ύπαρξης ή μη εννόμου συμφέροντος. Από τις ηθικές αυτές αξίες αποκλείονται από τη σκοπιά που εξετάζουμε το θέμα, οι αρχές που κρίνονται από το δίκαιο ή τις γενικώς κρατούσες ηθικές αρχές απαράδεκτες, καθώς και οι όλως υποκειμενικές αξίες. Κάθε άλλη ηθική αξία μπορεί να χαρακτηριστεί ως αναγνωρισμένη (Τσάτσος, ανωτέρω, σελ. 35
).Αναμφισβήτητα το περιβάλλον συνιστά μια αξία, ένα έννομο αγαθό, σύνθετο και συλλογικό. Η ανάγκη προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος από κάθε πιθανό κίνδυνο καταστροφής διακηρύχθηκε εντελώς πρόσφατα (Κυνηγού κ.α. ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω
). Στην ίδια απόφαση τονίστηκε ότι η χλωρίδα και πανίδα του τόπου μας ενταλμένες στο ευρύτερο φυσικό περιβάλλον είναι παράγοντες ζωής, ενώ η προστασία και διατήρηση του φυσικού μας πλούτου αποτελεί ανάγκη που επιτάσσει το δημόσιο συμφέρον. Τονίστηκε επίσης ότι ακόμα και ο πιο απομακρυσμένος κίνδυνος πρόκλησης καταστροφής πρέπει να εξουδετερώνεται.Το έννομο συμφέρον φυσικού προσώπου πρέπει να είναι προσωπικό, άμεσο και ενεστώς. ΄Ομως, όπως παρατηρεί και η Γλυκερία Σιούτη
στη μελέτη η Συνταγματική Κατοχύρωση της Προστασίας του Περιβάλλοντος, σελ. 65 και επ., στην περίπτωση της προστασίας του περιβάλλοντος παρατηρείται μια δυνατότητα, αλλά και μια αναγκαιότητα διεύρυνσης της έννοιας των χαρακτηριστικών αυτών στοιχείων του εννόμου συμφέροντος. Η θέση αυτή οδηγεί στην αποσύνδεση ή έστω στη χαλάρωση της προϋπόθεσης προσβολής ενός προσωπικού και άμεσου συμφέροντος του αιτούντος στην περίπτωση άσκησης αίτησης ακυρώσεως και στη σύνδεση του παραδεκτού της με την έννοια του κινδύνου να προσβληθούν έστω και εμμέσως δικαιώματα ή συμφέροντα του ανθρώπου (Α. Τάχος, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, Τέταρτη ΄Εκδοση, 1982, σελ. 300).Το φυσικό περιβάλλον είναι άρρηκτα συνυφασμένο με το δικαίωμα στη ζωή που διακηρύσσει το ΄Αρθρο 7.1 του Συντάγματος που έχει ως πρότυπο το άρθρο 2(1) της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (Δημοκρατία ν. Κοινότητας Πυργών, Α.Ε. 1518, ημερ. 1.11.1996). Το δικαίωμα αυτό δημιουργεί και το απαραίτητο έννομο συμφέρον για την προσβολή απόφασης που καταπονεί το περιβάλλον που συναρτάται εν προκειμένω με την ποιότητα ζωής. Στην ίδια απόφαση κρίθηκε ότι το δικαίωμα δεν είναι μόνο ατομικό, αλλά και συλλογικό. Το έννομο συμφέρον δεν απαιτείται να ανήκει μόνο στον προσφεύγοντα, Μπορεί να είναι επίσης κοινό σε ορισμένο κύκλο προσώπων που συνδέονται μεταξύ τους με στενούς γεωγραφικούς, οικονομικούς, πολιτιστικούς και άλλους δεσμούς.
Διατάξεις για προστασία του περιβάλλοντος βρίσκουμε όχι μόνο σε πολλά σύγχρονα Συντάγματα, αλλά ακόμα και σε διατάξεις του Ρωμαϊκού Δικαίου. ΄Οπως παρατηρεί και ο Αλ. Σακελλαρόπουλος
στη μελέτη του Σκέψεις για το πρόβλημα του περιβάλλοντος από τη νομική σκοπιά, Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979, Τόμος 2, σελ. 223, 304, η αρχικά περιορισμένη έννοια του γειτονικού χώρου έχει ξεπεραστεί και έδωσε τη θέση της στην οικολογική γειτνίαση.Το δικαίωμα της ζωής αναμφίβολα εκτείνεται στο δικαίωμα της προσωπικότητας. Κάθε άτομο δεν αποτελεί μόνο μια βιολογική μονάδα, αλλά μια προσωπικότητα που ζει και δρα μέσα στο περιβάλλον του. Η εξέλιξη της τεχνολογίας και ο τρόπος με τον οποίο κάθε δυσμενής αλλαγή του περιβάλλοντος μπορεί να επηρεάσει τη ζωή μας, ακόμα κι΄αν η πηγή της μόλυνσης είναι στην άλλη άκρη της γης, μεγαλώνει την εμβέλεια του δικαιώματος αυτού.
Η έννοια του εννόμου συμφέροντος πρέπει να διευρύνεται όταν τα προσβαλλόμενα αγαθά είναι βασικά φυσικά περιβαλλοντικά αγαθά που ανήκουν στο κοινωνικό σύνολο και που από την προσβολή τους επηρεάζεται ο τρόπος ζωής, αλλά και η υγεία, τα κατ΄ εξοχήν καθοριστικά κριτήρια
"του οικολογικού υπαρξιακού ελάχιστου" γεγονός που προσδίδει σ΄ αυτά μια αντικειμενική υπόσταση (Γλυκερία Σιούτη, ανωτέρω, σελ.68).΄Οσον αφορά τα θέματα προστασίας του περιβάλλοντος πολλοί συγγραφείς τείνουν να εισηγηθούν τη δημιουργία λαϊκής αγωγής (actio popularis) (βλέπε μεταξύ άλλων Αλ. Σακελλαρόπουλος, ανωτέρω, ο οποίος θεωρεί τη λαϊκή αγωγή για την προστασία του περιβάλλοντος "έμπρακτη εφαρμογή της δημοκρατικής αρχής", Κ. Γιαννακόπουλος, Η Νομική Προστασία του Περιβάλλοντος, 1981, σελ. 43, και
Γ. Σιούτη, ανωτέρω).Επισημαίνεται ότι η Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας παρουσιάζει μια διαρκή τάση διεύρυνσης του εννόμου συμφέροντος, ιδίως στα θέματα προστασίας του περιβάλλοντος. ΄Ετσι κρίθηκε ότι έχουν έννομο συμφέρον για προσβολή πράξεων που αφορούν και βλάπτουν το περιβάλλον τους, όχι μόνο οι κάτοικοι και οι δημότες μιας περιοχής (ΣτΕ 2233/79, 89/81), ή οι κάτοικοι γειτονικής περιοχής (ΣτΕ 4576/77), ή της περιοχής γενικώς (ΣτΕ 2233/79, 89/81), ή οι θιγόμενοι από δωρεά δημοτικού ή κοινοτικού κτήματος τρίτοι (ΣτΕ 89/81), αλλά και η οικολογική κίνηση της περιοχής (ΣτΕ 4665/96), ή η μη κερδοσκοπική εταιρεία για προστασία της άγριας φύσης (ΣτΕ 366/93
).Βέβαια στην Ελλάδα το περιβάλλον συνδέεται αναπόσπαστα με ένα συμφέρον η προστασία του οποίου είναι εμπιστευμένη από το Σύνταγμα στα όργανα του κράτους και μάλιστα ανεξάρτητα από τη βούληση των ιδιωτών που ωφελούνται από αυτό. Στην Κύπρο δεν έχουμε μεν μια τέτοια συνταγματική διάταξη που να προστατεύει άμεσα το περιβάλλον, όμως, όπως έχει παρατηρηθεί από τη νομολογία, το θέμα της προστασίας του περιβάλλοντος άπτεται του συνταγματικού δικαιώματος της απόλαυσης της ζωής.
Πέραν τούτου έχουμε τη Σύμβαση για την Προστασία της Αρχιτεκτονικής Κληρονομιάς της Ευρώπης που κυρώθηκε από τη Δημοκρατία με τον περί της Σύμβασης για την Προστασία της Αρχιτεκτονικής Κληρονομιάς της Ευρώπης (Κυρωτικό) Νόμο του 1988, Ν.165/88, η οποία προβλέπει ότι τα συμβαλλόμενα μέρη, μεταξύ των οποίων βέβαια και η Δημοκρατία της Κύπρου, αναλαμβάνουν την υποχρέωση να μεριμνούν για την προστασία μνημείων, συγκροτημάτων κτιρίων και τοπίων (άρθρο 3 της Σύμβασης).
Η γενική αρχή σύμπραξης του κοινού σε διαδικασίες και αποφάσεις της διοίκηση, όταν αυτές αφορούν έργα με ιδιαίτερη σημασία για το περιβάλλον, ακόμα και σε περίπτωση που δεν προβλέπονται σχετικές νομοθετικές ρυθμίσεις, έχει αναγνωριστεί από τη νομολογία στις Ηνωμένες Πολιτείες (βλέπε Δημήτρη Νίκα, Η Νομική Προβληματική της Προστασίας του Περιβάλλοντος, σελ. 226
).Πέραν τούτου θα έλεγα ότι η διεύρυνση της έννοιας του εννόμου συμφέροντος στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος αποτελεί μορφή, αλλά και αναγνώριση του δικαιώματος συμμετοχής των πολιτών στα κοινά και στην αντιμετώπιση των προβλημάτων που αφορούν το κοινωνικό σύνολο.
Η θέση ότι η ανάπτυξη μιας περιοχής που θα διαμορφώσει και επηρεάσει δυσμενώς το φυσικό περιβάλλον μιας κοινότητας είναι κατ΄ εξοχήν κοινοτική ευθύνη, επαναλήφθηκε και στην απόφαση της μειοψηφίας στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Κοινότητας Πυργών, ανωτέρω. Στην απόφαση της πλειοψηφίας στην ίδια υπόθεση τονίστηκε ότι το θέμα του φυσικού περιβάλλοντος έχει κολοσσιαία σημασία, γιατί η διαφύλαξή του είναι άμεσα συνδεδεμένη με την καλή ποιότητα ζωής, ενώ επιβάλλεται από την πολιτεία η υιοθέτηση περιβαλλοντικής πολιτικής που να εκφράζεται μέσα από σχετική νομοθεσία.
Οι καθ΄ ων η αίτηση αμφισβητούν ότι οι αιτητές στην παρούσα υπόθεση έχουν έννομο συμφέρον. Στηρίζουν τη θέση τους στην έλλειψη αμεσότητας μεταξύ των σκοπών για τους οποίους ιδρύθηκε το Επιμελητήριο και της προσβαλλόμενης πράξης. Βασίζουν το επιχείρημά τους στη θέση ότι αναγνωρισμένο συμφέρον στη διατήρηση και προστασία του περιβάλλοντος έχει μόνο η ενδιαφερόμενη κοινότητα (Κοινότητα Πυργών ν. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 671/91, ημερ. 7.11.1991
).Η ανάπτυξη περιοχής, αστικής ή αγροτικής, είναι κοινοτικό θέμα που έχει σχέση με την κοινότητα στην ολότητά της. Επηρεάζει την ποιότητα ζωής του καθενός που χρησιμοποιεί την περιοχή, καθώς και τις ανέσεις των κατοίκων της. Αναγνώριση δικαιώματος ανάπτυξης ακίνητης περιουσίας κατά βούληση στον ιδιοκτήτη θα ήταν καταστροφική για τον πολεοδομικό προγραμματισμό (
Symonis and another v. The Improvement Board of Latsia (1984) 3 C.L.R.109).Ειδικότερα η επιβολή ζωνών κρίθηκε ότι συνιστά μέσο για τη διαφύλαξη του χαρακτήρα της περιοχής και προδιαγραφή των όρων για τη μελλοντική της ανάπτυξη. Η επιβολή ζωνών αποτελεί μέτρο για την εναρμόνιση της ανάπτυξης με το περιβάλλον, χάριν του κοινού συμφέροντος στη διαφύλαξη των αγαθών της φύσης και της ποιότητας ζωής που αρμόζει στον άνθρωπο (Ανθή Δημητριάδη κ.α. ν. Υπουργικού Συμβουλίου και άλλων, Υποθ. Αρ. 1029/85 και άλλες, ημερ. 13.3.1996
).Οι διάφοροι περιορισμοί που προβλέπονται είτε από πολεοδομικές ζώνες είτε από άλλες διατάξεις παρόμοιας φύσης συνιστούν μέτρο για τη διαφύλαξη του χαρακτήρα της περιοχής και οροθέτηση του τρόπου μελλοντικής ανάπτυξής της. Αποτελούν ουσιαστικά μέτρο προστασίας των συμφερόντων των πολιτών στην απόλαυση του περιβάλλοντος που αποτελεί αγαθό που είναι απόλυτα συνδεδεμένο με την ποιότητα ζωής.
΄Οπως ορθά επισημαίνεται στην υπόθεση Κοινότητα Πυργών ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω, η αναγνώριση του δικαιώματος για προστασία του περιβάλλοντος δεν απαμβλύνει τις προϋποθέσεις που θέτει η παραγρ. 2 του ΄Αρθρου 146 για προσφυγή στο Δικαστήριο, δηλαδή τη διαπίστωση ύπαρξης άμεσου δυσμενούς επηρεασμού υφιστάμενου προσωπικού συμφέροντος. Πιστεύω όμως ότι η έννοια του εννόμου συμφέροντος δεν εξαντλείται στο συμφέρον των κατοίκων της κοινότητας και θα εξηγήσω γιατί.
Θέματα που επηρεάζουν το περιβάλλον και την ποιότητα ζωής επηρεάζουν ένα ευρύτερο από την άμεσα επηρεαζόμενη κοινότητα κύκλο. Δεν παραγνωρίζω ότι δεν αρκεί προάσπιση του κοινού συμφέροντος για την διασφάλιση της ευνομίας στη δημόσια λειτουργία (Γεωργίου κ.α. ν. Ματθαίου κ.α., ανωτέρω). Ούτε ότι το Σύνταγμα μας δεν παρέχει δικαίωμα για άσκηση λαϊκής αγωγής (
Pitsillos v. The Cyprus Broadcasting Corporation (1982) 3 C.L.R. 208). ΄Ομως πιστεύω ότι η επέμβαση στο περιβάλλον, με όλες τις δυσμενείς σε πολύ ευρύ κύκλο ατόμων επιπτώσεις, δίδει το δικαίωμα και δημιουργεί το έννομο συμφέρον σε διάφορα πρόσωπα, φυσικά ή νομικά, και ιδίως σε νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου με σχετικές αρμοδιότητες ή σε ενώσεις προσώπων που ιδρύθηκαν για προώθηση ακριβώς των σκοπών αυτών.Δεν αμφισβητείται ότι και τα νομικά πρόσωπα μπορεί να έχουν έννομο συμφέρον. Βέβαια λόγω του ότι το νομικό πρόσωπο είναι τεχνητό δημιούργημα προς εκπλήρωση ορισμένων και επομένως περιορισμένων σκοπών, ο κύκλος των "ιδίων" του συμφερόντων είναι κατ΄ ανάγκην πιο περιορισμένος από εκείνο ενός φυσικού προσώπου και ορίζεται αποκλειστικά από το καταστατικό του ή προβλέπεται από το νόμο (Δαγτόγλου, ανωτέρω, σελ. 401
).Τα νομικά πρόσωπα έχουν έννομο συμφέρον που θεωρείται προσωπικό για την άσκηση προσφυγής, όταν η πράξη ή παράλειψη προξενεί βλάβη είτε στα συμφέροντα του ίδιου του νομικού προσώπου, η προστασία και η επιδίωξη των οποίων περιλαμβάνεται στους σκοπούς του νομικού προσώπου, όπως αυτοί καθορίζονται από τις σχετικές διατάξεις ή από το καταστατικό του, είτε στα συμφέροντα του συνόλου των μελών του, εφ΄ όσον η προάσπιση ή προαγωγή των συμφερόντων αυτών περιλαμβάνεται επίσης στους σκοπούς του νομικού προσώπου (ΣτΕ 2999/83). Το συμφέρον το οποίο θίγεται από την προσβαλλόμενη πράξη, όπως είδαμε δεν απαιτείται να είναι απαραιτήτως υλικό.
΄Ετσι, στην Ελλάδα το Συμβούλιο της Επικρατείας δέκτηκε τη θεμελίωση εννόμου συμφέροντος νομικών προσώπων των οποίων οι σκοποί όπως τους ορίζει το καταστατικό τους ή ο νόμος, περιλαμβάνουν και την προάσπιση του επίδικου συμφέροντος, έστω κι΄ αν ο καθορισμός του σκοπού είναι ευρύτατα διατυπωμένος. Δέκτηκε για παράδειγμα ότι δικηγορικός σύλλογος έχει έννομο συμφέρον να προσβάλει πράξη που θίγει το περιβάλλον, γιατί κατά τη διάταξη του κώδικα περί δικηγόρων, στους δικηγορικούς συλλόγους και τα διοικητικά τους συμβούλια ανήκει η συζήτηση και η απόφαση επί παντός ζητήματος που ενδιαφέρει το δικηγορικό σύλλογο ή τα μέλη του συλλόγου σαν τέτοια ή ως επαγγελματική τάξη, καθώς και επί παντός ζητήματος εθνικού ή κοινωνικού περιεχομένου, μεταξύ των οποίων και η προς αποτροπή του υποβιβασμού της ανθρώπινης ζωής συνταγματικώς κατοχυρωθείσα προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος (ΣτΕ
4576/77, προσφυγή Δικηγορικού Συλλόγου Βόλου που επικαλείτο ότι με την εγκατάσταση συγκεκριμένου εργοστασίου επλήγετο ανεπανόρθωτα το περιβάλλον. Βλέπε επίσης ΣτΕ 366/93 που καταχώρησε η αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία με την επωνυμία "΄Αμεση επέμβαση για την προστασία της άγριας φύσης" και τη ΣτΕ 4665/96 της Οικολογικής Κίνησης Δράμας με την οποία ζητήθηκε ακύρωση της παράλειψης του Νομάρχη Δράμας να προβεί στη διακοπή λειτουργίας υφισταμένων στην περιοχή λατομείων).Η δυνατότητα ενός νομικού προσώπου να επικαλείται το δικαίωμα επί του περιβάλλοντος υφίσταται υπό την προϋπόθεση ότι η προστασία του περιβάλλοντος συγκαταλέγεται έστω και στους εν ευρεία εννοία σκοπούς του νομικού προσώπου ή της ένωσης προσώπων. Η συλλογική μορφή οργάνωσης είναι και ο αποτελεσματικότερος τρόπος ικανοποίησης των περιβαλλοντικών αναγκών, ενώ αν υποκείμενα του δικαιώματος επί του περιβάλλοντος ήταν μόνο τα άτομα και όχι οι με κάποια νομική υπόσταση κοινωνικές ομάδες, η προστασία θα απέβαινε ανεπαρκής.
Αυτό βέβαια δεν σημαίνει ότι το δικαίωμα προσφυγής που τίθεται στη διάθεση νομικών προσώπων δεν πρέπει να υπόκειται σε έλεγχο. Δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι κάθε ένωση προσώπων μπορεί ανά πάσα στιγμή και ενώπιον οποιασδήποτε δικαιοδοσίας να προσφεύγει εν ονόματι της προστασίας του περιβάλλοντος. Το κριτήριο πρέπει να αναζητηθεί στην ειδικότητα και στην αντιπροσωπευτικότητα των ενώσεων, είτε σε εθνικό είτε σε τοπικό επίπεδο (Γ. Σιούτη, ανωτέρω,
σελ.81).Η όσο το δυνατό ευρύτερη αναγνώριση του δικαιώματος προσφυγής στις ενώσεις προσώπων ενδείκνυται μεν, αλλά δεν πρέπει να φτάσει όπως είπαμε και πιο πάνω στην αναγνώριση της λαϊκής αγωγής. Τα κριτήρια για την αναγνώριση προσωπικού εννόμου συμφέροντος στις ομάδες είναι πιο περιορισμένα από ό,τι στα φυσικά πρόσωπα. ΄Ενα από αυτά είναι και η λειτουργία της ένωσης υπό αναγνωρισμένο νομικό καθεστώς.
Το Επιστημονικό Τεχνικό Επιμελητήριο Κύπρου ιδρύθηκε με τον περί Επιστημονικού Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου Νόμο του 1990, Ν. 224/90. Είναι νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με έδρα τη Λευκωσία (άρθρο 3(1)). Σκοπός του είναι η προαγωγή της επιστήμης στους τομείς που σχετίζονται με την ειδικότητα των μελών του και την ανάπτυξή τους για αυτοδύναμη οικονομική, κοινωνική, πολιτιστική ανάπτυξη της Δημοκρατίας (άρθρο 4).
Στο άρθρο 5 παρατίθενται ενδεικτικά οι αρμοδιότητες και εξουσίες που του παραχωρούνται. Μέσα στις αρμοδιότητές του είναι η γνωμοδότηση, έπειτα από πρόσκληση των αρμόδιων αρχών, επί οποιουδήποτε θέματος της αρμοδιότητάς του (άρθρο 5(η) ) και η μελέτη οποιωνδήποτε επιστημονικών, τεχνικών, τεχνοοικονομικών ή αναπτυξιακών θεμάτων, που σχετίζονται με οποιονδήποτε κλάδο της μηχανικής επιστήμης και η διατύπωση απόψεων (άρθρο 5(θ)).
Η απαρίθμηση των αρμοδιοτήτων του Επιμελητηρίου είναι ενδεικτική και όχι περιοριστική. Αυτό φαίνεται από τη χρήση των λέξεων "και ιδιαίτερα" που στο άρθρο 5 του Νόμου προηγείται της απαρίθμησης των αρμοδιοτήτων του Επιμελητηρίου. Η συνάρτηση του Επιμελητηρίου με την επιστημονική θεώρηση των τεχνικών και αναπτυξιακών θεμάτων είναι εμφανής από το όλο πνεύμα του άρθρου 5. Οι αρμοδιότητες που παρέχονται στο Επιμελητήριο, αλλά και το όλο πνεύμα του Νόμου 224/90, συνηγορεί υπέρ της άποψης ότι το περιβάλλον είναι μέσα στα άμεσα ενδιαφέροντά του.
Εξ άλλου ας μη ξεχνούμε ότι η τήρηση της Σύμβασης για την Προστασία της Αρχιτεκτονικής Κληρονομιάς της Ευρώπης που η Δημοκρατία προσυπόγραψε είναι υποχρέωση του κράτους και το Επιμελητήριο, ως αρμόδιος φορέας για θέματα σχετικά με την ανάπτυξη γης, δεν μπορεί να αποποιηθεί την ευθύνη αυτή. Τα πιο πάνω έχουν ιδιαίτερη σημασία για μια περιοχή όπως ο Ακάμας, περιοχή ιδιαίτερης οικολογικής σημασίας.
Δεν νομίζω ότι το πνεύμα της υπόθεσης Δαυίδ Γεωργίου ν. Επιστημονικού Τεχνικού Επιμελητηρίου Κύπρου, Υποθ. 747/94, ημερ. 20.12.1995, την οποία επικαλέστηκε ο ευπαίδευτος συνήγορος για το ενδιαφερόμενο μέρος για να δείξει ότι η αρμοδιότητα του Επιμελητηρίου είναι συμβουλευτική ή γνωμοδοτική και συνεπώς τούτο δεν μπορεί να έχει έννομο συμφέρον στην παρούσα υπόθεση, δικαιολογεί το συμπέρασμα αυτό. Η υπόθεση Γεωργίου αναφερόταν σε προσφυγή αιτητή εναντίον της άρνησης του Επιμελητηρίου να τον εγγράψει ως μέλος του σε συγκεκριμένο κλάδο και δεν νομίζω ότι είχε σκοπό να οριοθετήσει το έννομο συμφέρον του Επιμελητηρίου, θέμα με το οποίο εν πάση περιπτώσει δεν ασχολήθηκε καθόλου.
Πιστεύω ότι αν έχει επιτραπεί, σε άλλη βέβαια δικαιοδοσία, σε δικηγορικό σύλλογο να προσβάλει πράξη που θίγει το περιβάλλον γιατί μέσα στους σκοπούς του είναι και η συζήτηση επί παντός γενικότερου ζητήματος, εθνικού ή κοινωνικού περιεχομένου, πολύ περισσότερο θα πρέπει να επιτραπεί στους αιτητές που σκοπό έχουν, βάσει νόμου, την προαγωγή της μηχανικής επιστήμης και γενικά την ανάπτυξή της για αυτοδύναμη οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ανάπτυξη του τόπου.
Με βάση όλα τα πιο πάνω θεωρώ ότι το Επιμελητήριο έχει έννομο συμφέρον στην προσβολή της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης η οποία σαφώς έχει σχέση με το περιβάλλον, το τοπίο, αλλά και την πολεοδομία και χωροταξία.
Δεν αντιλαμβάνομαι το επιχείρημα ότι η καταχώρηση της παρούσας προσφυγής έγινε με κατάχρηση εξουσίας. Αντίθετα, θεωρώ ότι το Επιμελητήριο κέκτηται εκ του νόμου το δικαίωμα όχι μόνο να ενάγει και να ενάγεται, αλλά και να ασκεί τις αρμοδιότητες που του παρέχει ο νόμος μέσα στα πλαίσια της προστασίας της ανάπτυξης. Δεν δέχομαι, για τους λόγους που ανάλυσα πιο πάνω, ούτε και τη θέση ότι αν θεωρηθεί ότι το Επιμελητήριο έχει έννομο συμφέρον θα καταλήγαμε στη λαϊκή αγωγή.
Για τους πιο πάνω λόγους αποφάσισα ότι οι αιτητές κέκτηνται εννόμου συμφέροντος και συνεπώς η σχετική ένσταση θα πρέπει να απορριφθεί. Θα προχωρήσω στην εξέταση της επόμενης προδικαστικής ένστασης που είναι το εκπρόθεσμο της καταχώρησης της προσφυγής.
Οι καθ΄ων η αίτηση προβάλλουν τον ισχυρισμό ότι η προσφυγή βρίσκεται εκτός των χρονικών πλαισίων των 75 ημερών που καθορίζει το άρθρο 146.3 του Συντάγματος και συνεπώς θα πρέπει να απορριφθεί ως εκπρόθεσμη.
Είναι η θέση των καθ΄ ων η αίτηση ότι οι αιτητές αποφεύγουν να αναφερθούν στο χρόνο κατά τον οποίο η προσβαλλόμενη πράξη περιήλθε εις γνώσιν τους. Η παράλειψη αυτή, σύμφωνα πάντα με τους καθ΄ ων η αίτηση, καθιστά το δικαστικό έλεγχο αδύνατο.
Οι αιτητές αντιτείνουν ότι δεν υπήρξε δημοσίευση της προσβαλλόμενης πράξης. Είναι η θέση τους ότι αφού η γνώση κινεί την προθεσμία μόνο αν και μόνο για το μέρος που αυτή είναι πλήρης και δεδομένου ότι πλήρης είναι η γνώση που επιτρέπει στον ενδιαφερόμενο να διαγνώσει με βεβαιότητα και ακρίβεια τη ζημιά που υφίσταται από την πράξη, δεν μπορεί υπό τις περιστάσεις της υπόθεσης να θεωρηθεί ότι είχαν πλήρη γνώση της πράξης.
Η νομολογία που διέπει το θέμα είναι σαφής. Η προθεσμία που θέτει το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος είναι ανατρεπτική και αρχίζει από την πλήρη γνώση της προσβαλλόμενης απόφασης από το διοικούμενο. Πλήρης θεωρείται η γνώση όταν επιτρέπει στον ενδιαφερόμενο να διαγνώσει με βεβαιότητα και ακρίβεια την υλική ή ηθική ζημιά που υφίσταται από την πράξη (
Papaioannou v The Republic (1982) 3 C.L.R. 103).΄Οταν η πράξη δεν είναι από αυτές που απαιτείται δημοσίευσή τους, η προθεσμία αρχίζει από την ημέρα που η πράξη περιήλθε εις γνώσιν του αιτητή.
Για να είναι πλήρης η γνώση δεν απαιτείται η δημοσίευση ή κοινοποίηση του συνόλου των στοιχείων από τα οποία προκύπτει η τήρηση των προδιαγεγραμμένων τύπων και όλων των στοιχείων που η διοίκηση έλαβε υπ΄ όψη για να αιτιολογήσει την πράξη της (Θ. Τσάτσος, ανωτέρω, σελ. 74
).Αν η πράξη είναι εύκολα προσιτή στον ενδιαφερόμενο, η ουχί εντός ευλόγου χρόνου ενέργεια των απαιτουμένων προς λήψη πλήρους γνώσης της πράξης αποτελεί παράλειψη της οποίας οι συνέπειες εξομοιώνονται προς την μη εμπρόθεσμη άσκηση της αίτησης ακύρωσης (Αλίκη Γεωργίου ν. Δήμου Λάρνακας Α.Ε.1989, ημερ. 27.2.1998
).Από την άλλη ως χρονικό σημείο έναρξης της προθεσμίας αναπόφευκτα θεωρείται ο χρόνος κατά τον οποίο, με βάση τα στοιχεία του φακέλλου ο προσφεύγων έλαβε γνώση της προσβαλλόμενης πράξης. Αποτέλεσμα του πιο πάνω είναι η αναγνώριση της δυνατότητας άσκησης προσφυγής από τρίτους σε χρόνο απροσδιόριστο, ενδεχομένως και κατά έτη απομακρυσμένο από την ημερομηνία έκδοσης της διοικητικής πράξης (βλέπε Β. Σκουρής, Η ΄Ασκηση Αιτήσεων Ακυρώσεως από Τρίτους, που είναι δημοσιευμένη στον Τόμο Τιμητικό του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1979, Τόμος 1, σελ.371 και Dias United Publishing Co Ltd v. Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 870/91, ημερ. 5.12.1996
).Η επάρκεια της γνώσης κρίνεται στο πλαίσιο των περιστατικών της κάθε υπόθεσης (Ευθυμία Σωφρονίου ν. Συμβουλίου Βελτιώσεως Κακοπετριάς, Υποθ. Αρ. 1179/91, ημερ. 13.9.1993
).H διάταξη θα πρέπει να ερμηνεύεται αυστηρά και σε περίπτωση αμφιβολίας κατά πόσο ο αιτητής έλαβε γνώση ή ως προς την επάρκεια της ειδοποίησης, η αμφιβολία ενεργεί υπέρ του διοικούμενου (βλέπε μεταξύ άλλων Costas Neophytou ν. The Republic
(1964) C.L.R. 280). Το βάρος απόδειξης φέρει ο επικαλούμενος το εκπρόθεσμο της προσφυγής (Kritiotis v. The Municipality of Paphos and another (1986) 3 C.L.R. 322, 346).Στην παρούσα υπόθεση οι καθ΄ ων η αίτηση παρέλειψαν να δείξουν καθ΄ οιονδήποτε τρόπο ότι οι αιτητές είχαν γνώση της προσβαλλόμενης απόφασης. Χαρακτηριστικά μπορεί να αναφερθεί ότι ενώ η προσφυγή στρέφεται εναντίον της άδειας οικοδομής, ο συνήγορος των καθ΄ ων η αίτηση αναφέρεται στην ημερομηνία έκδοσης της απόφασης της υπουργικής επιτροπής. Στο φάκελλο της υπόθεσης δεν υπάρχει οποιαδήποτε αναφορά στην ημερομηνία έκδοσης της άδειας οικοδομής, αυτή δε ούτε καν αναφέρθηκε σε οποιοδήποτε στάδιο της παρούσας διαδικασίας από τον ευπαίδευτο συνήγορο των καθ΄ ων η αίτηση.
Η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι από τις πράξεις που πρέπει να δημοσιεύονται και ασφαλώς δεν δημοσιεύτηκε. Δεν αφορούσε τους αιτητές, αλλά τρίτα πρόσωπα και συνεπώς οι αιτητές δεν είχαν την ευκαιρία να λάβουν γνώση, πολύ δε περισσότερο επαρκή γνώση της απόφασης. Ας μη ξεχνούμε ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι άδεια οικοδομής που εκδόθηκε σε τρίτο και είναι φανερό ότι ακόμα κι΄ αν οι αιτητές πληροφορούνταν την έκδοσή της, δεν μπορούσαν να είχαν τα στοιχεία που θα τους επέτρεπαν να διαγνώσουν με βεβαιότητα και ακρίβεια τη ζημιά που υφίσταντο.
Δεν μου διαφεύγει ότι το βάρος απόδειξης φέρουν οι καθ΄ ων η αίτηση που επικαλούνται το εκπρόθεσμο της προσφυγής, βάρος το οποίο κάτω από τις περιστάσεις δεν νομίζω ότι έχουν αποσείσει από τους ώμους τους. Λαμβανομένου υπ΄ όψιν ότι σε περίπτωση αμφιβολίας αυτή λύεται υπέρ του αιτητή, είμαι της γνώμης ότι και αυτή η ένσταση θα πρέπει να απορριφθεί.
Η τελευταία ένσταση που προβάλλεται αναφέρεται στη χρήση συγκεκριμένων άρθρων του Συντάγματος από τους αιτητές. Δεν έχω αντιληφθεί την ένσταση ως προδικαστική, αλλά ως σημείο που άπτεται της ουσίας. Ουσιαστικά οι καθ΄ ων η αίτηση ισχυρίζονται ότι τα ΄Αρθρα 9, 15, 2
1, 28, 30 και 35 του Συντάγματος που επικαλούνται οι αιτητές ουδεμία σχέση έχουν με το επίδικο θέμα και συνεπώς η προσφυγή τους θα πρέπει να απορριφθεί ως προς τα άρθρα αυτά. Σχετικά με τα ΄Αρθρα 146 και 28 του Συντάγματος οι καθ΄ων η αίτηση εκθέτουν τα επιχειρήματά τους. Νομίζω ότι το επιχείρημα στερείται οποιασδήποτε σημασίας και έτσι θα προχωρήσω στην εξέταση της ουσίας της υπόθεσης.Οι αιτητές υποστηρίζουν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση θα πρέπει να ακυρωθεί για σειρά λόγων. Ισχυρίζονται κατ΄ αρχήν ότι η απόφαση πάσχει ως προς τη συγκρότηση και λειτουργία της υπουργικής επιτροπής. Υποστηρίζουν επίσης ότι οι αποφάσεις για έκδοση πολεοδομικής άδειας με τις χαλαρώσεις και παρεκκλίσεις που δόθηκαν δεν εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον και άρα συνιστούν παρανομία
και κατάχρηση εξουσίας. Αφού, συνεχίζουν οι αιτητές, η πολεοδομική άδεια εκδόθηκε παράνομα, κατ΄ επέκταση το ίδιο παράνομη είναι και η άδεια οικοδομής. Τέλος ισχυρίζονται ότι οι αποφάσεις λήφθηκαν όχι μόνο κατά παράβαση βασικών κανόνων του δικαίου, με ευνοϊκή μεταχείριση των ιδιοκτητών, αλλά παράλληλα συγκρούονται με διεθνείς συμβάσεις και την αρχή της ισότητας.΄Οπως είπαμε και πιο πάνω οι αιτητές ισχυρίζονται ότι από τα τηρηθέντα πρακτικά προκύπτει ότι κατά τη λήψη των αποφάσεων στην υπουργική επιτροπή, εκτός από τους αρμόδιους υπουργούς παρευρίσκονταν και πολλοί λειτουργοί. Η παρουσία ακριβώς αναρμόδιων προσώπων οδηγεί, κατά τους αιτητές, την απόφαση σε ακύρωση.
Οι καθ΄ ων η αίτηση αντιτάσσουν ότι η συγκρότηση και λειτουργία της υπουργικής επιτροπής είναι καθ΄ όλα νόμιμη και ότι η κατ΄ ισχυρισμόν παρουσία δημόσιων λειτουργών, αν πράγματι έγινε, σκοπό είχε την ενημέρωση της επιτροπής επί ενός τόσο πολύπλοκου θέματος.
Πράγματι, από τα κατατεθέντα πρακτικά των συνεδριών τόσο της 2.3.1995 όσο και της 4.5.1995 κατά την οποία λήφθηκαν οι σχετικές αποφάσεις, φαίνεται ότι πλην των αρμόδιων Υπουργών παρευρισκόταν και μεγάλος αριθμός υπηρεσιακών λειτουργών, μεταξύ των οποίων οι Γενικοί Διευθυντές των αρμόδιων Υπουργείων, ο Διευθυντής του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως και ο Πρώτος Διοικητικός Λειτουργός του Υπουργείου Γεωργίας. Σε κάθε μια από τις δύο συνεδρίες παρευρίσκονταν συνολικά δεκαπέντε λειτουργοί.
Η νόμιμη συγκρότηση του συλλογικού οργάνου αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την έννομη λειτουργία του. Η συμμετοχή έστω και ενός προσώπου που δεν συμπεριλαμβάνεται μεταξύ των νομίμων μελών του οργάνου επηρεάζει άμεσα τη νόμιμη του συγκρότηση (Ηλ. Κυριακόπουλος, Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο, Β, Γενικό Μέρος, σελ. 20, 21
, Αndreas Gabriel v. The Republic (1967) 3 C.L.R. 638, 646, 647).Στη μελέτη του Γ. Μ.
Παπαχατζή, Σύστημα του Ισχύοντος στην Ελλάδα Διοικητικού Δικαίου, Πέμπτη ΄Εκδοση, σελ. 171, που υιοθετήθηκε στην υπόθεση Avgerinos Nikitas Ltd κ.α. ν. Δήμου Λεμεσού, Υποθ. Αρ. 1011/91 κ.α., ημερ. 18.2.1993, επισημαίνεται ότι η νεότερη νομολογία είναι αυστηρή ακόμα και ως προς την απλή παρουσία προσώπων ξένων προς τη νόμιμη σύνθεση του συλλογικού οργάνου (ΣτΕ 1036/1963, 1045 και 1934/1972. Βλέπε επίσης Πετρίδης ν. Αρχής Βιομηχανικής Καταρτίσεως, Υποθ. Αρ. 392/85, ημερ. 22.4.1989).Στην ίδια μελέτη τονίζεται (σελ. 172), ότι αντίκειται στην έννοια της νόμιμης σύνθεσης του συλλογικού οργάνου η συμμετοχή έστω και ενός μέλους που δεν περιλαμβάνεται μεταξύ των νομίμων μελών. Και τούτο γιατί μπορεί κατά τη συζήτηση να ανέπτυξε τέτοια πειθώ ώστε να παρέσυρε προς τις απόψεις του πολλά από τα νόμιμα μέλη.
Με την παρούσα προσφυγή αξιώνεται ακύρωση της άδειας οικοδομής την οποία ο ΄Επαρχος Πάφου εξέδωσε ως αρμόδια αρχή. Ο ΄Επαρχος εξουσιοδοτήθηκε από την υπουργική επιτροπή να εκδόσει την άδεια αυτή σύμφωνα με τον περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμο. Η ίδια υπουργική επιτροπή ενέκρινε την αιτηθείσα χαλάρωση και εξουσιοδότησε επίσης την έκδοση της σχετικής πολεοδομικής άδειας. Θα πρέπει να σημειωθεί μάλιστα ότι στη
συνεδρία ημερ. 2.3.1995 η υπουργική επιτροπή συμφώνησε να αναβάλει τη λήψη απόφασης "προκειμένου να εξηγηθεί από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως στον ΄Επαρχο Πάφου η εισήγησή του, ώστε ο τελευταίος να τοποθετηθεί στο αίτημα οριστικά".Κατ΄ αρχή θα πρέπει να παρατηρήσω ότι σύμφωνα με την επιφύλαξη του άρθρου 5Α του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου, Κεφ. 59, όπως τροποποιήθηκε με τον περί Προστασίας της Παραλίας (Τροποποιητικό) Νόμο του 1972, Ν.8/72, αν σε οιανδήποτε εξαιρετική περίπτωση η αρμόδια αρχή
ικανοποιηθεί ότι το δημόσιο συμφέρον απαιτεί την έκδοση άδειας για ανέγερση οικοδομής μέσα στα όρια της ζώνης προστασίας της παραλίας, όπου καμιά οικοδομή δεν επιτρέπεται να ανεγερθεί, μπορεί να υποβάλει την περίπτωση στο Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο κατόπιν μελέτης εξουσιοδοτεί την αρμόδια αρχή να εκδόσει την άδεια.΄Ομως στην παρούσα υπόθεση φαίνεται ότι η αρμόδια αρχή, ο ΄Επαρχος Πάφου, όχι μόνο δεν είχε ικανοποιηθεί ότι το δημόσιο συμφέρον απαιτούσε την παρέκκλιση ως προς τη ζώνη προστασίας της παραλίας, αλλά αντίθετα ήταν και ο μόνος που αρχικά είχε ένσταση στην παραχώρηση της παρέκκλισης (βλέπε επιστολή του προς Γενικό Διευθυντή Υπουργείου Εσωτερικών, ημερ. 1.3.1995). Θα πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι αργότερα, στις 3.5.1995, ο ΄Επαρχος μετά από τις διευκρινίσεις που του έδωσε ο Διευθυντής Πολεοδομίας απέσυρε την ένστασή του.
Η πολεοδομική άδεια και η άδεια οικοδομής αποτελούν δύο χωριστές αυτοτελείς διοικητικές πράξεις που εκδίδονται η κάθε μια από διαφορετικό διοικητικό όργανο (Αδελφοί Α & A Κωνσταντίνου Λτδ ν. Δήμου Γεροσκήπου και άλλου, Υποθ. Αρ. 387/96, ημερ. 3.6.1997). Η θέση ότι η αρμόδια αρχή για την έκδοση άδειας οικοδομής ουσιαστικά έχει δέσμια αρμοδιότητα και ότι η μόνη της λειτουργία είναι η επικύρωση και η πλήρης συμμόρφωση με την εκδοθείσα πολεοδομική άδεια, στερείται βάσης.
Η χορήγηση άδειας οικοδομής είναι σύμφωνα με το άρθρο 4(1) του περί Ρυθμίσεως Οδών και Οικοδομών Νόμου, Κεφ.96, δυνατή μόνο όταν η αρμόδια αρχή ικανοποιηθεί ότι η προβλεπόμενη εργασία εν σχέσει προς την οποία παραχωρείται η άδεια είναι σύμφωνη προς τις διατάξεις του Κεφ.96 και των εκάστοτε εν ισχύι σχετικών κανονισμών.
Φαίνεται από τη διατύπωση της απόφασης ημερ. 4.5.1995 ότι η υπουργική επιτροπή εξουσιοδότησε την πολεοδομική αρχή από τη μια και τον ΄Επαρχο Πάφου από την άλλη, να εκδόσουν τις σχετικές άδειες, ασκώντας τη διακριτική τους ευχέρεια. Αυτό φαίνεται και από το γεγονός ότι αναφέρεται ότι οι άδειες, θα πρέπει να εκδοθούν με τους κατάλληλους όρους. ΄Ομως η υπουργική επιτροπή ουσιαστικά ενέκρινε τη χαλάρωση
με βάση τον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο και σύμφωνα με τον περί Προστασίας της Παραλίας Νόμο, παρέχοντας έτσι την ευχέρεια στα αρμόδια όργανα να εκδόσουν τις σχετικές άδειες, μεταξύ των οποίων και την προσβαλλόμενη άδεια οικοδομής.Η σύνθετη διοικητική ενέργεια, όπως είναι η προσβαλλόμενη πράξη, αποτελείται από σειρά μερικότερων εκτελεστών πράξεων, το δε κύρος της εξαρτάται από το κύρος της κάθε μιας από αυτές (ΣτΕ 1336/50). Η ακύρωση κάποιας των ενδιαμέσων πράξεων ή της τελικής για πλημμέλεια ενδιάμεσης πράξης επηρεάζει το κύρος μόνο των από της πλημμελείας επακολουθησασών πράξεων (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1954, σελ.166. Βλέπε επίσης Τσάτσος, ανωτέρω, σελ. 150 και επ.
).Κάθε μια από τις μερικότερες πράξεις είναι αυτοτελής και μπορεί να απομονωθεί και προσβληθεί αυτοτελώς προς ακύρωση. Εν τούτοις πρακτικά προσβάλλεται η τελευταία εκτελεστή πράξη διά της οποίας συμπληρώνεται η σύνθετη διοικητική ενέργεια (Μ. Στασινόπουλος, Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, σελ. 225
).Στην παρούσα περίπτωση η απόφαση της υπουργικής επιτροπής πάσχει γιατί κατά τη λήψη της παρίσταντο μη αρμόδια πρόσωπα. Αφού η τελική πράξη, η άδεια οικοδομής που εκδόθηκε από τον ΄Επαρχο βασίστηκε στην πλημμελή αυτή απόφαση, η ακυρότητα της απόφασης της υπουργικής επιτροπής παρασύρει σε ακυρότητα και την απόφαση του Επάρχου.
Η παρούσα προσφυγή θα πρέπει να επιτύχει. Δεν θεωρώ υπό τις περιστάσεις σκόπιμο να ασχοληθώ με τους υπόλοιπους λόγους ακύρωσης. Η προσφυγή επιτυγχάνει και η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται με έξοδα εναντίον των καθ΄ ων η αίτηση όπως θα υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή.
Φρ. Νικολαΐδης
Δ.
/ΜΔ