|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1997) 4 ΑΑΔ 3184
15 Δεκεμβρίου, 1997
[ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ/στής]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΑΣΤΕΡΩ ΑΘΑΝΑΣΙΟΥ,
Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΑΣ,
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 344/96)
Εκπαιδευτικοί Λειτουργοί — Αναγνώριση προϋπηρεσίας — Οι περί Εκπαιδευτικών Λειτουργών (Καθορισμός Αναγνωρισμένης Υπηρεσίας για Σκοπούς Διορισμού, Προαγωγής και Προσαυξήσεων) Κανονισμοί του 1990 (Κ.Δ.Π. 143/90 όπως τροποποιήθηκε ειδικά από την Κ.Δ.Π. 306/95) — Ερμηνεία — Ερμηνεία ειδικά του Καν. 3(1)(ε) — Το ζήτημα κατά πόσο είναι νοητή υπό το κράτος της κανονιστικής ρύθμισης η αναγνώριση υπηρεσίας η οποία δεν συνιστά εκπαιδευτική υπηρεσία.
Ερμηνεία — Ερμηνεία νόμου — Αρχές — Η πρωτοκαθεδρία της γραμματικής ερμηνείας — Όρια της ερμηνείας με βάση το σκοπό του νόμου.
[Πέραν των ανωτέρω τίτλων η απόφαση του Δικαστηρίου διαβάζεται ως σύνολο.]
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Christodoulides and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1297,
Kapsou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1336,
Michaelides v. Repubic (1973) 3 C.L.R. 457.
Προσφυγή.
Προσφυγή εναντίον της απόφασης της Επιτροπής Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας με την οποία απορρίφθηκε η αίτησή της για αναγνώριση της απασχόλησής της ως Λειτουργού Ευημερίας ως εκπαιδευτικής υπηρεσίας.
Α.Σ. Αγγελίδης, για την Αιτήτρια.
Λ. Χριστοδουλίδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗΣ, Δ.: Η προσφυγή ασκήθηκε από 12 εκπαιδευτικούς. Απεσύρθη ως προς τον ένα (τον Κυριάκο Ιωάννου) και διαχωρίστηκε ως προς τους άλλους δέκα. Συγκατένευσαν πως η θεραπεία που διεκδικούσαν δεν αφορούσε σε πράξη συναφή προς την προσβληθείσα από την πρώτη αιτήτρια και πως απαραδέκτως συνενώθηκαν. Άσκησαν ξεχωριστές προσφυγές και απομένει, πλέον, η προσφυγή της Αστέρως Αθανασίου, στο εξής η αιτήτρια.
Η αιτήτρια ζήτησε από την Επιτροπή Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας να της "αναγνωριστεί ως εκπαιδευτική υπηρεσία" η περίοδος απασχόλησής της ως λειτουργού ευημερίας στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας. Κατά προφανή επίκληση των περί Εκπαιδευτικών Λειτουργών (Καθορισμός Αναγνωρισμένης Υπηρεσίας για Σκοπούς Διορισμού, Προαγωγής και Προσαυξήσεων) Κανονισμών του 1990 (Κ.Δ.Π. 143/90, όπως τροποποιήθηκαν, ειδικά από την Κ.Δ.Π. 306/95). Η ΕΕΥ εξασφάλισε γνωμοδότηση από τη νομική υπηρεσία της Δημοκρατίας και απέρριψε το αίτημα. Έκρινε ότι η απασχόληση της αιτήτριας «δεν μπορεί να αναγνωριστεί, γιατί σύμφωνα με την πιο πάνω γνωμοδότηση ο Κανονισμός 3(1)(ε) είναι ultra vires προς το Νόμο και γιατί η εν λόγω υπηρεσία δεν είναι 'εκπαιδευτική υπηρεσία', σύμφωνα με τον ορισμό που δίνει ο Νόμος και οι σχετικοί Κανονισμοί».
Προκύπτουν δυο αιτιολογικά στηρίγματα και είναι ορθή ως προς αυτό η θέση των καθ' ων η αίτηση. Η αντίληψη της αιτήτριας πως το αίτημα απερρίφθη για μόνο το λόγο πως οι Κανονισμοί ήταν ultra vires γιατί σ' αυτό το θέμα εξαντλήθηκε, όπως εκτιμούν, η γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας, παραγνωρίζει τη σαφή επί του προκειμένου διατύπωση της απόφασης της ΕΕΥ. Εν πάση περιπτώσει, ήταν εύστοχη και η επίκληση από την ευπαίδευτη συνήγορο για τους καθ' ων η αίτηση της απόφασης της Ολομέλειας στην υπόθεση Christodoulides and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1297, στη σελίδα 1303. Έστω και αν διοικητική απόφαση δεν θα μπορούσε να βασισθεί νόμιμα στο νομικό λόγο που πράγματι δηλώθηκε ως το στήριγμά της, επικυρώνεται αν μπορούσε να ληφθεί εγκύρως με βάση κάποιο άλλο νομικό λόγο.
Πρέπει να ταξινομήσουμε ως πρώτο το κατά πόσο, σύμφωνα με το Νόμο και τους Κανονισμούς, η υπηρεσία της αιτήτριας ήταν "εκπαιδευτική υπηρεσία" και να δούμε τη σημασία της ταξινόμησης. Το δεύτερο αφορά στη θεώρηση των Κανονισμών ως ultra vires. Με σειρά πρωτόδικων αποφάσεων του Ανωτάτου Δικαστηρίου, με αρχή την Kapsou v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1336, κρίθηκε πως δεν μπορεί η διοίκηση να παραγνωρίσει δευτερογενή νομοθεσία ως ultra vires. Σταθερά θεωρήθηκε ως υποχρεωμένη να την εφαρμόζει μέχρι την ενδεχόμενη κατάργησή της ή την κήρυξή της ως ultra vires με δικαστική απόφαση. Τα επικαλείται αυτά ο ευπαίδευτος συνήγορος της αιτήτριας όπως και εναρμονισμένη προς αυτά προηγούμενη γνωμοδότηση του ίδιου του Γενικού Εισαγγελέα και είναι η αντίδραση των καθ' ων η αίτηση πως η νομολογία είναι εσφαλμένη και δεν πρέπει να ακολουθηθεί. Προέχει η εξέταση του πρώτου θέματος. Θα προκύψει το δεύτερο αν φανεί πως ήταν λανθασμένη η απόρριψη του αιτήματος κατ' επίκληση του Νόμου και των Κανονισμών. Αν πράγματι δεν καλυπτόταν από το Νόμο και τους Κανονισμούς η περίπτωση της αιτήτριας, δεν θα είχε νόημα η ενασχόληση με το δεύτερο θέμα. Θα ήταν ακαδημαϊκή.
Οι καθ' ων η αίτηση αναφέρθηκαν στα άρθρα 28Β(13) και 35Β(4) του περί Δημόσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμου του 1969 (Ν. 10/69 όπως τροποποιήθηκε). Το ένα ορίζει την "εκπαιδευτική προϋπηρεσία", σαφώς συσχετίζοντας την προς σχολεία. Το ίδιο και το άλλο, σε σχέση με τον όρο "προϋπηρεσία" και ας σημειωθεί πως οι τροποποιήσεις που επέφερε και στα δύο ο Ν. 42(Ι)/97 είναι μεταγενέστερες της προσβαλλόμενης απόφασης. Αυτοί οι ορισμοί παρέχονται για τους σκοπούς του θέματος που καλύπτουν τα άρθρα στα οποία εντάσσονται. Το διορισμό, δηλαδή, και την προαγωγή και είναι η θέση της αιτήτριας πως είναι άσχετοι. Όπως εξήγησε, διεκδικεί την αναγνώριση μόνο για σκοπούς προσαυξήσεων αφού είναι ήδη διορισμένη ως καθηγήτρια και δεν είχε τεθεί ζήτημα προαγωγής ώστε να έχουμε καν εκτελεστή απόφαση προς τέτοια κατεύθυνση. Και αφού δεν περιέχει ο Νόμος οποιοδήποτε ορισμό ή άλλη πρόνοια είτε γενικής εφαρμογής είτε με αναφορά στις προσαυξήσεις, πρέπει να ανατρέξουμε στους Κανονισμούς. Συγκεκριμένα στην KAIL 306/95 που ρυθμίζει ειδικά την περίπτωση της υπηρεσίας στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας. Δεν προέβη σε τέτοια εξειδίκευση η αιτήτρια όταν διατύπωνε το αίτημα της προς την ΕΕΥ, στη δε προσφυγή της το παράπονό της ρητά αναφέρεται στη μή αναγνώριση "για σκοπούς διορισμού, προαγωγής και προσαυξήσεων". Ας δούμε όμως το θέμα ως περιορισμένο με τον τρόπο που εισηγείται η αιτήτρια.
Οι καθ' ων η αίτηση υπέδειξαν πως και η ίδια η Κ.Δ.Π. 143/90, όπως τροποποιήθηκε από την Κ.Δ.Π. 185/92, ορίζει για τους σκοπούς της την "προϋπηρεσία" ως την "εκπαιδευτική υπηρεσία εκπαιδευτικού λειτουργού πριν από το διορισμό του στη μόνιμη θέση που κατέχει στη δημόσια εκπαιδευτική υπηρεσία", συναρτώντας τη στη συνέχεια και προς σχολεία. Με αποτέλεσμα να αναδεικνύεται ορθή η απόφαση της ΕΕΥ να απορρίψει το αίτημα και γιατί η υπηρεσία της αιτήτριας στο Τμήμα Κοινωνικής Ευημερίας δεν έχει σχέση με τον πιο πάνω ορισμό της προϋπηρεσίας. Σημείωσαν συναφώς πως και ο Κανονισμός 3(1) ισχύει, όπως αναφέρεται σ' αυτόν, "τηρουμένων των υπόλοιπων διατάξεων των Κανονισμών αυτών".
Η αιτήτρια υποστήριξε πως η Κ.Δ.Π. 306/95 "αναγνώρισε ως εκπαιδευτική την προϋπηρεσία στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας που σύμφωνα με σχετική βεβαίωση του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων εμπεριέχει το στοιχείο της καθοδήγησης και της εποπτείας". Επομένως, όπως εισηγείται, δεν ετίθετο καν θέμα αναγνώρισης από την ΕΕΥ της προϋπηρεσίας της ως εκπαιδευτικής. Αυτό το καθόρισε ρητά ο Κανονισμός και η παραπομπή σε άλλους Κανονισμούς είναι άσκοπη και περιττή. Πρόσθεσε επικουρικά πως και να ήταν ορθή η νομική προσέγγιση των καθ' ων η αίτηση, δεν αιτιολόγησε η ΕΕΥ την κρίση της πως η υπηρεσία της δεν ήταν εκπαιδευτική. Αργότερα, με αφορμή ερωτήματα που έθεσα, προχώρησε ένα ακόμα βήμα. Εισηγήθηκε πως δεν δικαιολογείται αναζήτηση "εκπαιδευτικής προϋπηρεσίας". Δεν διεκδικήθηκε, όπως λέχθηκε, "εκπαιδευτική προϋπηρεσία" αλλά "υπηρεσία συγκεκριμένη στο δημόσιο που προβλέπεται από τον Κανονισμό", ειδικά "το εδάφιο (ε) που έλεγε σαφώς ότι υπηρεσία στο Τμήμα Κοινωνικής Ευημερίας πιστοποιημένη κλπ, θα αναγνωρίζετο..."
Δεν στέκει μόνη της η Κ.Δ.Π. 306/95. Είναι τροποποιητική του Κανονισμού 3(1) της βασικής Κ.Δ.Π. 143/90, το ενιαίο σύνολο της οποίας την περιλαμβάνει ως τμήμα. Να δούμε, λοιπόν, πως διαμορφώνεται ο Κανονισμός 3(1)(ε), στον οποίο στηρίζεται η αιτήτρια, όπως τον συνθέτουν η Κ.Δ.Π. 143/90 και η Κ.Δ.Π. 306/95. Υπογραμμίζω λέξεις του γιατί είναι ιδιαίτερα σημαντικές, όπως θα εξηγήσω.
3(1) Εκτός εάν προνοείται διαφορετικά στους περί Δημόσιας Εκπαιδευτικής Υπηρεσίας Νόμους του 1969 έως 1988 και τηρουμένων των υπόλοιπων διατάξεων των Κανονισμών αυτών, αναγνωρισμένη υπηρεσία ή προϋπηρεσία για σκοπούς διορισμού, προαγωγής και προσαυξήσεων λογίζεται η εκπαιδευτική υπηρεσία, εφόσον είναι υπηρεσία ή προϋπηρεσία:
.................................
(ε) Στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας που σύμφωνα με σχετική βεβαίωση του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων εμπεριέχει το στοιχείο της καθοδήγησης και της εποπτείας:
Νοείται ότι η εν λόγω υπηρεσία θα υπολογίζεται κατά το ήμισυ της πραγματικής υπηρεσίας."
Συνάγονται τα πιο κάτω:
(1) Δεν είναι ορθό πως ο ορισμός της "προϋπηρεσίας", όπως τον δίδει ο Κανονισμός 2 της Κ.Δ.Π. 143/90, είναι ορισμός σε άλλο Κανονισμό, άσχετος. Ορίζεται η έννοια του όρου "για τους σκοπούς των Κανονισμών αυτών" και αναποφεύκτως είναι σε εκείνη την έννοια που πρέπει να ανατρέξουμε όταν τον συναντούμε στον Κανονισμό 3(1). Εκτός, βέβαια, αν προκύπτει διαφορετική έννοια από το κείμενο, και θα το δούμε αυτό στη συνέχεια. Ο ίδιος ο όρος "προϋπηρεσία" ευθέως παραπέμπει σε "εκπαιδευτική υπηρεσία εκπαιδευτικού λειτουργού πριν από το διορισμό του". Και το προαπαιτούμενο να υπάρχει εκπαιδευτική υπηρεσία, προκύπτει κατ' ευθείαν από τον Κανονισμό 3(1).
2. Η εισήγηση πως ο Κανονισμός 3(1)(ε) ορίζει την υπηρεσία που εξειδικεύεται στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας ως εκπαιδευτική, είναι λανθασμένη. Πρέπει να προσέξουμε τί ακριβώς λέγει ο Κανονισμός. Δεν διαφοροποιεί την έννοια της "προϋπηρεσίας" όπως αυτή καθορίζεται στον Κανονισμό 2. Ενώ οι παράγραφοι (α) - (δ) αναφέρονται σε προϋπηρεσία σε σχολές ή σχολεία (βλ. συναφώς και τις Κ.Δ.Π. 185/92 και 339/96), η παράγραφος (ε) αναφέρεται και στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας. Όχι όμως γενικώς και αορίστως. Μόνο "εφόσο είναι... προϋπηρεσία" όρος που δεν καλύπτει μόνο την παράγραφο (ε) ώστε να θεωρείται ότι αποκτά ειδική έννοια γι' αυτή, αλλά όλες τις προηγούμενες. Και δεν θα ήταν λογικό να λεχθεί πως η καθοδήγηση κι η εποπτεία είναι έκφραση εκπαιδευτικού έργου ώστε να θεωρείται ότι, έστω κατ' οικονομίαν, διευρύνεται με αυτό τον τρόπο ο όρος "εκπαιδευτική υπηρεσία".
3. Όπως προβλέπεται ρητά, είναι "η εκπαιδευτική υπηρεσία" σ' αυτό το Τμήμα που λογίζεται ως αναγνωρισμένη. Είδαμε πως και μόνη η αναφορά σε "προϋπηρεσία" εισάγει την ίδια προϋπόθεση αλλά, εδώ πλέον, έχομε και κατά λέξη άρθρωσή της. Ήταν άλλος ο σκοπός, και ας σημειωθεί πως η συζητούμενη πρόνοια εισάχθηκε από τη Βουλή των Αντιπροσώπων την ίδια, και έχουμε κακή διατύπωση που δεν τον προάγει; Δεν μπορούμε να πιθανολογούμε και πάντως υπάρχουν όρια και στην τελεολογική ερμηνεία. Πρώτος οδηγός είναι το κείμενο και όταν προκύπτει από την έννοιά του ορισμένο αποτέλεσμα δεν είναι για το Δικαστήριο η παραγνώρισή του ή η αναμόρφωσή του με την προσθήκη ή αφαίρεση λέξεων για να οδηγηθούμε σε όσα ενδεχομένως θα μπορούσε να υποψιαστεί κάποιος πως ήθελε ο νομοθέτης, (βλ. Philippos Michaelides v. Repubic (1973) 3 C.L.R. 457). Όταν μάλιστα ερμηνεύουμε κανονισμούς που αναφέρονται ρητά σε "εκπαιδευτική υπηρεσία" και που θεσπίσθηκαν κατ' επίκληση του άρθρου 76 του Νόμου. Το οποίο εξουσιοδότησε την έκδοση Κανονισμών "προς ρύθμισιν γενικώς παντός θέματος αφορώντος εις την Επιτροπήν, την εκπαιδευτικήν υπηρεσίαν και τους εκπαιδευτικούς λειτουργούς".
Αυτή άλλωστε ήταν και η θέση της αιτήτριας και δεν προτάθηκε οτιδήποτε άλλο. Είδαμε ότι ζήτησε να της αναγνωριστεί ως εκπαιδευτική υπηρεσία η προηγούμενη απασχόλησή της, και όσα υποστήριξε είχαν στη βάση τους την αντίληψή της αναφορικά με το τί προκύπτει από τον Κανονισμό, όπως αυτός είναι διατυπωμένος. Δεν γίνεται αναφορά σε άλλα στοιχεία, δεν υπάρχει οτιδήποτε ενώπιόν μου που να δικαιολογεί απομάκρυνση από το κείμενο του Κανονισμού και αναπόφευκτα το θέμα θα κριθεί σύμφωνα με το νόημα που αυτός μεταδίδει.
Η αιτήτρια, όπως αναφέρει και η ίδια στην αίτησή της, υπηρετούσε στο Τμήμα Υπηρεσιών Κοινωνικής Ευημερίας ως λειτουργός ευημερίας. Η ΕΕΥ έκρινε πως η υπηρεσία της υπό αυτή την ιδιότητα δεν ήταν εκπαιδευτική και δεν έγινε αναφορά σε οποιοδήποτε στοιχείο αναιρετικό αυτής της κρίσης ούτε και προβλήθηκε ισχυρισμός προς τέτοια κατεύθυνση. Αντίθετα, όπως είδαμε, ήταν η θέση της αιτήτριας, τελικά, πως δεν διεκδικούσε "εκπαιδευτική προϋπηρεσία". Η απόφαση της ΕΕΥ, αιτιολογημένη όπως ήταν με αναφορά στην υπηρεσία της αιτήτριας ήταν, ενόψει των Κανονισμών, εύλογα επιτρεπτή και δεν στοιχειοθετείται λόγος ακυρότητας.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα. Η προσβαλλόμενη απόφαση επικυρώνεται. Τα έξοδα να υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή για να εγκριθούν από το Δικαστήριο.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.