Παπαδόπουλος Δημήτρης ν. Δημοκρατίας (Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας) (1993) 4 ΑΑΔ 3003

Δημόσιοι Υπάλληλοι — Μεταθέσεις — Πρόταση για μετάθεση από τον Υπουργό Εσωτερικών — Αιτιολογία — Αποτελεί ουσιώδη τύπο της πρότασης για μετάθεση — Αν η πρόταση είναι παράνομη, για το λόγο αυτό συμπαρασύρεται σε ακυρότητα και η ίδια απόφαση για μετάθεση.

Δημόσιοι Υπάλληλοι — Μεταθέσεις — Επίκληση ως λόγου δημοσίου συμφέροντος των τεταμένων σχέσεων του υπαλλήλου με τις τοπικές αρχές — Δε στοιχειοθετείται λόγος δημοσίου συμφέροντος, που να επιβάλλει τη μετάθεση υπαλλήλου.

Ο αιτητής, Έπαρχος Αμμοχώστου, προσέβαλε με την προσφυγή του, την απόφαση της Ε.Δ.Υ για μετάθεσή του από την Αμμόχωστο στην Επαρχία Κερύνειας.

Το Ανώτατο Δικασστήριο ακυρώνοντας την επίδικη απόφαση, αποφάσισε ότι:

1. Ο όρος "δημόσιο συμφέρον" δεν υποδηλώνει αφ' εαυτού οποιαδήποτε γεγονότα τα οποία επιβάλλουν ή δικαιολογούν διοικητική δράση εξ ονόματός του. Η επίκληση του δημόσιου συμφέροντος χωρίς αναφορά στα γεγονότα που το συνθέτουν, δεν αποτελεί αιτιολογία, ούτε στοιχειοθετεί λόγο για διοικητική ενέργεια.

Στην προκείμενη περίπτωση η πρόταση για τη μετάθεση του αιτητή ήταν αναιτιολόγητη. Η αιτιολόγηση της πρότασης για μετάθεση αποτελεί συστατικό στοιχείο για την τελείωση της πράξης. Με την θέσπιση του Άρθρου 48(2) του περί Δημόσιας Υπηρεσίας Νόμου (Ν.1/90) μεταβλήθηκε το προϋπάρχον νομικό καθεστώς αναφορικά με μεταθέσεις δημοσίων υπαλλήλων και ατόνισε το τεκμήριο, μαχητό έστω, ότι η μετάθεση είναι προς το δημόσιο συμφέρον. Χωρίς την αιτιολογία, αφαιρείται ο λόγος της μετάθεσης και εξαφανίζεται το βάθρο για τη διερεύνησή της από το σώμα στο οποίο εναποτίθεται η εξουσία για τη μετάθεση των δημοσίων υπαλλήλων, την Ε.Δ.Υ. Η απουσία αιτιολογίας εξουδετερώνει επίσης, το δικαίωμα του επηρεαζομένου υπαλλήλου, που του εξασφαλίζει ο Κ.20 των περί Δημοσίων Υπαλλήλων Γενικών Κανονισμών (Κ.Δ.Π. 98/91), να κάμει τις παραστάσεις του σε σχέση με το αίτημα. Το δικαίωμα του δημοσίου υπαλλήλου, να υποβάλλει τις θέσεις του σε σχέση με προτεινόμενη μετάθεσή του, θα ατονούσε αν δεν του κοινοποιούνταν οι λόγοι της μετάθεσής του.

Η αιτιολογία αποτελεί, όπως διαπιστώνεται, ουσιώδη τύπο της πρότασης για μετάθεση.

Κρίνεται ότι η πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών για τη μετάθεση του αιτητή, ήταν ατελής και για το λόγο αυτό άκυρη. Στην απουσία σύννομης πρότασης για τη μετάθεση του αιτητή, εξέλειπε το βάθρο για την άσκηση της εξουσίας για τη μετάθεσή του.

2. Το Άρθρο 2(στ) του Ν.1/90, προβλέπει ότι ο Υπουργός ενεργεί συνήθως μέσω του Γενικού Διευθυντή για τους υπαλλήλους του Υπουργείου. Η νομοθετική αυτή διάταξη δημιουργεί τεκμήριο, μαχητό έστω, ότι ενέργειες του Γενικού Διευθυντή στο καθορισμένο πεδίο, ανάγονται στην αρμόδια αρχή. Το τεκμήριο αυτό δεν ανατράπηκε σ' αυτή την περίπτωση. Οι θέσεις και ενέργειες του Γενικού Διευθυντή, δεν μπορεί να αποσυνδεθούν από εκείνες της αρμόδιας αρχής.

3. Ο κύριος λόγος για τον οποίο κρίθηκε δικαιολογημένη η μετάθεση του αιτητή χάριν του δημοσίου συμφέροντος, εντοπίζεται στις κακές σχέσεις του με τις τοπικές αρχές "... και τούτο ανεξάρτητα από το αν ευθύνεται ή όχι ο κ. Παπαδόπουλος". Η ύπαρξη και μόνο τεταμένων σχέσεων με τις τοπικές αρχές, δε στοιχειοθετεί λόγο για τον οποίο το δημόσιο συμφέρον επιβάλλει τη μετάθεση υπαλλήλου. Λόγο δημοσίου συμφέροντος θα συνιστούσε η διαφωνία ή αντιδικία του Επάρχου με τις τοπικές αρχές, οφειλόμενη σε παράλειψη εκτέλεσης η παρέκκλιση από το δημοσιοϋπαλληλικό καθήκον. Εάν λόγου χάρη ευσταθούσε ο ισχυρισμός του αιτητή, και αυτού κριτής ήταν η Ε.Δ.Υ. όχι το αναθεωρητικό δικαστήριο, ότι η σύγκρουσή του με τις τοπικές αρχές οφειλόταν στην εμμονή του για την εφαρμογή του Νόμου, κανένας λόγος δημοσίου συμφέροντος δε θα υφίστατο για τη μετάθεσή του. 'Αλλωστε το δίκαιο πρέπει να αποτελεί την πυξίδα του κάθε δημοσίου υπαλλήλου για την εκτέλεση των καθηκόντων του. Το δημόσιο συμφέρον δεν επιβάλλει τη μετάθεση δημοσίου υπαλλήλου, για το λόγο και μόνο ότι οι σχέσεις του με τις τοπικές αρχές είναι τεταμένες, ανεξάρτητα από τους λόγους που προκάλεσαν την ένσταση.

H προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Παπαγεωργίου v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1254,

Φωκά v. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 114,

Στεφανίδης και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367,

Isaias v. Republic (1985) 3 C.L.R. 490,

Τζιακούρη v. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3946.

Προσφυγή.

Προσφυγή εναντίον της απόφασης των καθ' ων η αίτηση με την οποία ο αιτητής μετατέθηκε από την Επαρχιακή Διοίκηση Αμμοχώστου (κατοικία στη Λάρνακα) στην Επαρχιακή Διοίκηση Κερύνειας με έδρα τη Λευκωσία.

Α. Σ. Αγγελίδης, για τον Αιτητή.

Τ. Πολυχρονίδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α', για τους Καθ' ων η αίτηση.

Cur. adv. vult.

ΠΙΚΗΣ, Δ.: Ο αιτητής κατέχει τη θέση του Επάρχου. Η προσφυγή του αφορά την απόφαση της Ε.Δ.Υ. να τον μεταθέσει από την Επαρχιακή Διοίκηση Αμμοχώστου (κατοικία στη Λάρνακα) στην Επαρχιακή Διοίκηση Κερύνειας με έδρα τη Λευκωσία και επιδιώκει την ακύρωσή της.

Η απόφαση του Υπουργείου των Εσωτερικών να ζητήσει τη μετάθεση του αιτητή για λόγους δημοσίου συμφέροντος λήφθηκε στις 31/3/93. Πριν την προώθησή της τέθηκε υπόψη του αιτητή όπως επιβάλλει ο Κ.20 των Περί Δημοσίων Υπαλλήλων Γενικοί Κανονισμοί, 1991 (Κ.Δ.Π. 98/91 - θα αναφέρονται ως οι Κανονισμοί) για τις απόψεις του. Ο αιτητής αντέδρασε στην προτεινόμενη μετάθεσή του την οποία θεώρησε μειωτική, λόγω των περιορισμένων καθηκόντων της θέσης του Επάρχου Κερύνειας, και ζήτησε να πληροφορηθεί τους λόγους δημοσίου συμφέροντος που την επέβαλλαν. (Βλ. επιστολές 2/4/93 και 12/4/93). Το Άρθρο 48(2) του Περί Δημοσίας Υπηρεσίας Νόμου (Ν. 1/90) προβλέπει ότι η πρόταση της αρμοδίας αρχής για τη μετάθεση δημοσίου υπαλλήλου πρέπει να είναι "... δεόντως αιτιολογημένη". Ο Κ.20 (1) (α) των Κανονισμών ρυθμίζει την εκπλήρωση της νομικής υποχρέωσης για αιτιολόγηση με την επιβολή καθήκοντος για τον προσδιορισμό των λόγων που καθιστούν τη μετάθεση αναγκαία. Η αποκάλυψη των λόγων αυτών συναρτάται και με το δικαίωμα που παρέχεται στον επηρεαζόμενο δημόσιο υπάλληλο να υποβάλει εγγράφως τις θέσεις και απόψεις του για την προτεινόμενη μετάθεσή του (Κ.20 (1) (β) και (γ)).

Στο αίτημα του προσφεύγοντος για την εξειδίκευση των λόγων για τους οποίους επιδιωκόταν η μετάθεσή του δε δόθηκε απάντηση. Η ίδια αοριστία ως προς τους λόγους της μετάθεσης χαρακτηρίζει και την πρόταση που υποβλήθηκε στην Ε.Δ.Υ. για τη μετάθεση του αιτητή στις 26/4/93. Στην πρόταση για τη μετάθεση του αιτητή επαναλαμβάνεται ότι "λόγοι δημοσίου συμφέροντος και καλύτερης εξυπηρέτησης των αναγκών της δημόσιας υπηρεσίας υπαγορεύουν τη μετάθεση του αιτητή.". Ούτε τα γεγονότα τα οποία στοιχειοθετούν το δημόσιο συμφέρον, ούτε εκείνα που καθορίζουν τις ανάγκες της δημόσιας υπηρεσίας προσδιορίζονται. Στο υπόμνημα γίνεται εισήγηση όπως σε περίπτωση μετάθεσης του αιτητή στην Επαρχιακή Διοίκηση Κερύνειας, στη θέση του τοποθετηθεί νεοδιορισθής Έπαρχος.

Ο αιτητής συνέχισε τις αντιδράσεις του στην πρόταση για τη μετάθεσή του. Με επιστολή του στον Υπουργό Εσωτερικών (18/5/93) αποδίδει την πρόταση για τη μετάθεσή του στην εκδικητικότητα του Γενικού Διευθυντή του Υπουργείου, του κ. Χ" Παναγιώτου, εξαιτίας της απροθυμίας του αιτητή ν' ανταποκριθεί, όπως ισχυρίζεται, στα κελεύσματά του να ανεχθεί την παρανομία στην περιοχή όπου υπηρετούσε και την επίδειξη εύνοιας σε πρόσωπα προσκήμενα στο Γενικό Διευθυντή. Στην επιστολή γίνεται ιδιαίτερη αναφορά σε πρόσφατη παρέμβαση του Γενικού Διευθυντή προς τον αιτητή να ανεχθεί την παράνομη λειτουργία δισκοθήκης στην Αγία Νάπα (στην απουσία πιστοποιητικού καταλληλότητας και κατάλληλων διευθετήσεων για πυρασφάλεια) την οποία απέρριψε.

Πριν επιληφθεί της πρότασης για τη μετάθεση του αιτητή η Ε.Δ.Υ. θεώρησε αναγκαίο να προσκαλέσει το Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών ενώπιόν της να διευκρινίσει τους λόγους δημοσίου συμφέροντος που είχαν επικαλεσθεί αλλά παρέλειψαν να προσδιορίσουν στην πρόταση για τη μετάθεση του αιτητή. Είναι πρόδηλο ότι η Ε.Δ.Υ. έκρινε ότι η πρόταση για τη μετάθεση δεν ήταν αιτιολογημένη και επεδίωξε την πλήρωση του κενού με την παροχή προφορικών εξηγήσεων από την αρμοδία αρχή. Ανεξάρτητα από την ορθότητα της εισήγησης του αιτητή ότι η Ε.Δ.Υ. ταύτισε το Γενικό Διευθυντή με την αρμόδια αρχή εγείρεται θέμα ως προς τη δυνατότητα πλήρωσης του κενού στην αιτιολογία με την παροχή προφορικών εξηγήσεων μετά την υποβολή της πρότασης για μετάθεση.

Το πρώτο ερώτημα είναι αν ήταν δυνατή η συμπλήρωση του κενού στην αιτιολογία με την προσαγωγή προφορικών εξηγήσεων. Η Ε.Δ.Υ. ορθά έκρινε ότι η πρόταση για τη μετάθεση του αιτητή δεν ήταν αιτιολογημένη όπως επιβάλλεται από το νόμο και τους κανονισμούς. Ο όρος "δημόσιο συμφέρον" δεν υποδηλώνει αφεαυτού οποιαδήποτε γεγονότα τα οποία επιβάλλουν ή δικαιολογούν διοικητική δράση εξ ονόματός του. Η νομολογία ορίζει ότι η επίκληση του δημόσιου συμφέροντος χωρίς αναφορά στα γεγονότα που το συνθέτουν δεν αποτελεί αιτιολογία ούτε στοιχειοθετεί λόγο για διοικητική ενέργεια. (Βλ. Νεόφυτος Παπαγεωργίου v. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 1254, Φωκά ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 114 και Στεφανίδης και Άλλοι v. Δημοκρατίας (1993) 3 Α.Α.Δ. 367)

Στην προκείμενη περίπτωση η πρόταση για τη μετάθεση του αιτητή ήταν αναιτιολόγητη. Η αιτιολόγηση της πρότασης για μετάθεση αποτελεί συστατικό στοιχείο για την τελείωση της πράξης. Με την θέσπιση του άρθρου 48(2) του Ν. 1/90 μεταβλήθηκε το προϋπάρχον νομικό καθεστώς αναφορικά με μεταθέσεις δημοσίων υπαλλήλων και ατόνισε το τεκμήριο, μαχητό έστω, ότι η μετάθεση είναι προς το δημόσιο συμφέρον. (Βλ. Isaias v. Republic (1985) 3 C.L.R. 490). Χωρίς την αιτιολογία αφαιρείται ο λόγος της μετάθεσης και εξαφανίζεται το βάθρο για τη διερεύνησή της από το σώμα στο οποίο εναποτίθεται η εξουσία για τη μετάθεση των δημοσίων υπαλλήλων, την Ε.Δ.Υ. Η απουσία αιτιολογίας εξουδετερώνει επίσης το δικαίωμα του επηρεαζομένου υπαλλήλου, που του εξασφαλίζει ο Κ.20, να κάμει τις παραστάσεις του σε σχέση με το αίτημα. Το δικαίωμα του δημοσίου υπαλλήλου να υποβάλει τις θέσεις του σε σχέση με προτεινόμενη μετάθεσή του θα ατονούσε αν δεν του κοινοποιούνταν οι λόγοι της μετάθεσής του.

H εκθεμελίωση της πρότασης για μετάθεση δημοσίου υπαλλήλου ελλείψει αιτιολογίας επισημαίνεται στην απόφαση του Δικαστή Κωνσταντινίδη στην Τζιακούρη ν. Δημοκρατίας (1991) 4 Α.Α.Δ. 3946.

Η αιτιολογία αποτελεί, όπως διαπιστώνεται, ουσιώδη τύπο της πρότασης για μετάθεση.

Κρίνω ότι η πρόταση του Υπουργείου Εσωτερικών για τη μετάθεση του αιτητή ήταν ατελής και για το λόγο αυτό άκυρη. Στην απουσία σύννομης πρότασης για τη μετάθεση του αιτητή εξέλειπε το βάθρο για την άσκηση της εξουσίας για τη μετάθεσή του.

Η Ε.Δ.Υ. ορθά έκρινε ότι η πρόταση εστερείτο αιτιολογίας. Η διαπίστωση αυτή έπρεπε να είχε θέσει τέρμα στην ανυπόστατη πρόταση για τη μετάθεση του αιτητή. Αντ' αυτού η Ε.Δ.Υ. κάλεσε το Γενικό Διευθυντή να εξηγήσει προφορικά τους λόγους που επέβαλλαν τη μετάθεση του αιτητή χάριν του δημοσίου συμφέροντος. Ο αιτητής επέκρινε την απόφαση αυτή και για το λόγο ότι η Ε.Δ.Υ. ταύτισε το Γενικό Διευθυντή με την αρμόδια αρχή, τον Υπουργό Εσωτερικών. Το άρθρο 2(στ) του Ν 1/90 προβλέπει ότι ο Υπουργός ενεργεί συνήθως μέσω του Γενικού Διευθυντή για τους υπαλλήλους του Υπουργείου. Η νομοθετική αυτή διάταξη δημιουργεί τεκμήριο, μαχητό έστω, ότι ενέργειες του Γενικού Διευθυντή στο καθορισμένο πεδίο ανάγονται στην αρμόδια αρχή. Το τεκμήριο αυτό δεν ανατράπηκε σ' αυτή την περίπτωση. Οι θέσεις και ενέργειες του Γενικού Διευθυντή δεν μπορεί να αποσυνδεθούν από εκείνες της αρμόδιας αρχής.

Από την κατάθεση του Γενικού Διευθυντή ενώπιον της Ε.Δ.Υ. προέκυψε ότι ο λόγος για την επιδίωξη της μετάθεσης του αιτητή ήταν η απροθυμία ή ανικανότητά του να συνεργασθεί με τις τοπικές αρχές και γενικά η έλλειψη των προσόντων που θα του επέτρεπαν να ασκήσει με επιτυχία τα συνήθη καθήκοντα του Επάρχου. Ο κ. Χ" Παναγιώτου χαρακτήρισε τον αιτητή ως τον χειρότερο Έπαρχο. Η μετάθεσή του στην Επαρχιακή Διοίκηση Κερύνειας σκοπούσε, όπως φαίνεται από την κατάθεση του κ. Χ" Παναγιώτου, στην περιθωριοποίηση του αιτητή λόγω των περιορισμένων καθηκόντων της θέσης του Επάρχου σ' εκείνη την περιφέρεια εξαιτίας της κατοχής ολόκληρης της Επαρχίας Κερύνειας από τα τουρκικά στρατεύματα. Ο κ. Χ" Παναγιώτου απέρριψε τις κατηγορίες του αιτητή και αρνήθηκε ότι εμφορείτο από εκδικητικά αισθήματα ή ότι λόγος για την προτεινόμενη μετάθεσή του ήταν η άρνηση του κ. Παπαδόπουλου να επιδείξει ανοχή στην παρανομία. Αναγνώρισε όμως ο Γενικός Διευθυντής ότι στην περίπτωση της συγκεκριμένης δισκοθήκης εισηγήθηκε όπως γίνει ανεκτή η λειτουργία της κατά παρέκκλιση προς τους κανονισμούς νοουμένου ότι οι ιδιοκτήτες θα ανελάμβαναν να συμμορφωθούν με τις διατάξεις του νόμου μέσα σε μια βδομάδα.

Ο δικηγόρος του αιτητή υπέβαλε ότι οι λόγοι για τη μετάθεση του αιτητή, όπως εξηγήθηκαν, είχαν τιμωρητικό χαρακτήρα και επομένως έπρεπε να είχε ακολουθηθεί η πειθαρχική διαδικασία. Δεν είναι ανάγκη να απαντηθεί το τεθέν ερώτημα ενόψει του ατελέσφορου της διαδικασίας λόγω της απουσίας κατά νόμο πρότασης για μετάθεση. Περαιτέρω, και η ατέλεια της πρότασης να ήταν δυνατό να πληρωθεί με τις προφορικές εξηγήσεις του Γενικού Διευθυντή, οι λόγοι της πρότασης για τη μετάθεση, όπως αυτοί αποκαλύφθηκαν, έπρεπε να είχαν γνωστοποιηθεί στον αιτητή, πράγμα που δε συνέβηκε. Όπως επιμαρτυρείται από το πρακτικό της Ε.Δ.Υ. ουδέποτε τέθηκε η προφορική κατάθεση του Γενικού Διευθυντή στον αιτητή για να του παρασχεθεί η ευκαιρία που προβλέπει ο Κ.20 να εκθέσει τις απόψεις του επί του θέματος. Οι θέσεις που εξέθεσε ο αιτητής ενώπιον της Ε.Δ.Υ. αφορούσαν τη γενική του αντίδραση στη μετάθεσή του, την οποια απέδωσε σε αλλότρια κίνητρα του Γενικού Διευθυντή, λόγω της απροθυμίας του να δεχθεί επεμβάσεις εις βάρος της νομιμότητας και στις πολιτικές του θέσεις. Ο ισχυρισμός ότι επέδρασαν και πολιτικοί λόγοι για την επιδίωξη της μετάθεσής του δεν τεκμηριώθηκε με αναφορά σε οποιαδήποτε στοιχεία.

Τις συγκρούσεις που είχε με τα όργανα της τοπικής αυτοδιοίκησης ο αιτητής απέδωσε στην εμμονή του στην εφαρμογή του νόμου. Σχετικά με το κλίμα που επικρατούσε σε μια από τις κοινότητες της περιφέρειας Αμμοχώστου ο Γενικός Διευθυντής στην κατάθεσή του ανάφερε ότι "... η παρανομία είναι το πιο διαδεδομένο πράγμα ...".

Ο κύριος λόγος για τον οποίο κρίθηκε δικαιολογημένη η μετάθεση του αιτητή χάριν του δημοσίου συμφέροντος εντοπίζεται στις κακές σχέσεις του με τις τοπικές αρχές "... και τούτο ανεξάρτητα από το αν ευθύνεται ή όχι ο κ. Παπαδόπουλος". Η ύπαρξη και μόνο τεταμένων σχέσεων με τις τοπικές αρχές δε στοιχειοθετεί λόγο για τον οποίο το δημόσιο συμφέρον επιβάλλει τη μετάθεση υπαλλήλου. Λόγο δημοσίου συμφέροντος θα συνιστούσε η διαφωνία ή αντιδικία του Επάρχου με τις τοπικές αρχές οφειλόμενη σε παράλειψη εκτέλεσης ή παρέκκλιση από το δημοσιοϋπαλληλικό καθήκον. Εάν λόγου χάρη ευσταθούσε ο ισχυρισμός του αιτητή, και αυτού κριτής ήταν η Ε.Δ.Υ. όχι το αναθεωρητικό δικαστήριο, ότι η σύγκρουσή του με τις τοπικές αρχές οφειλόταν στην εμμονή του για την εφαρμογή του νόμου κανένας λόγος δημοσίου συμφέροντος δε θα υφίστατο για τη μετάθεσή του. Άλλωστε το δίκαιο πρέπει να αποτελεί την πυξίδα του κάθε δημοσίου υπαλλήλου για την εκτέλεση των καθηκόντων του. Το δημόσιο συμφέρον δεν επιβάλλει τη μετάθεση δημοσίου υπαλλήλου για το λόγο και μόνο ότι οι σχέσεις του με τις τοπικές αρχές είναι τεταμένες, ανεξάρτητα από τους λόγους που προκάλεσαν την ένταση.

Για τους πιο πάνω λόγους καταλήγω ότι αυτή τούτη η απόφαση της Ε.Δ.Υ. είναι τρωτή, διαπίστωση που στοιχειοθετεί δεύτερο αυτοτελή λόγο για την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης.

Η προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα. Η επίδικη απόφαση ακυρώνεται στην ολότητά της βάσει του Άρθρου 146.4 (β) του Συντάγματος.

H προσφυγή επιτυγχάνει με έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία