|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2022:D496
ANΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 130/15)
2 Νοεμβρίου, 2022
[Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Πρόεδρος]
[Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ,
Λ. ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, ΣΤ. ΧΑΤΖΗΓΙΑΝΝΗ, Δ/ΣΤΕΣ]
1. ΑΝΑΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΑΡΧΗ ΠΡΟΣΦΟΡΩΝ,
2. ΥΠΟΥΡΓΕΙΟ ΥΓΕΙΑΣ,
Εφεσείοντες,
v.
A. PAPAETIS MEDICAL CO LTD,
Εφεσίβλητης.
---------
Ε. Νεοφύτου (κα), ανώτερη δικηγόρος της δημοκρατίας για Γενικό Εισαγγελέα, για τους εφεσείοντες.
Π. Παναγιώτου, για την εφεσίβλητη.
---------
Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Π.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Τ. Θ. Οικονόμου, Δ.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Στις 10.5.2012 το Υπουργείο Υγείας, Διεύθυνση Αγορών και Προμηθειών (Αναθέτουσα Αρχή) προκήρυξε διαγωνισμό προσφορών για την προμήθεια συστήματος για την στήριξη της σπονδυλικής στήλης/σπονδυλοδεσία για τις ανάγκες του Νευροχειρουργικού Τμήματος του ΓΝ Λευκωσίας (Διαγωνισμός με αρ. ΣΥ 33/2012).
Υποβλήθηκαν τρεις προσφορές, μεταξύ των οποίων της εφεσίβλητης εταιρείας (εν τοις εφεξής «η εφεσίβλητη»).
Την 1.11.2012 η Αναθέτουσα Αρχή κοινοποίησε με επιστολή της προς την εφεσίβλητη την απόφαση της όπως αναθέσει σε αυτήν την σύμβαση.
Στις 12.11.2012, όμως η Αναθέτουσα Αρχή ζήτησε από την εφεσίβλητη να αγνοήσει την εν λόγω επιστολή λόγω του ότι το θέμα θα επανεξεταζόταν. Το αποτέλεσμα ήταν η ακύρωση του διαγωνισμού με βάση τον Κανονισμό 34(5)(β) των Κανονισμών του περί του Συντονισμού των Διαδικασιών Σύναψης Δημοσίων Συμβάσεων, Προμηθειών, Έργων και Υπηρεσιών και για Συναφή Θέματα Νόμου (Κ.Δ.Π. 201/2007). Ο Κανονισμός 34(5) καθορίζει τους λόγους για τους οποίους η Αναθέτουσα Αρχή δύναται να ακυρώσει ένα διαγωνισμό.[1]
Η εφεσίβλητη καταχώρισε την προσφυγή με αρ. 65/2012 στην Αναθεωρητική Αρχή Προσφορών (Α.Α.Π.) εναντίον της παραπάνω απόφασης. Στις 31.5.2013 η Α.A.Π. έκανε δεκτή την προσφυγή και ακύρωσε την προσβαλλόμενη απόφαση για ακύρωση του διαγωνισμού.
Στις 12.6.2013, μετά από επανεξέταση, η Αναθέτουσα Αρχή αποφάσισε όπως κατακυρώσει τον διαγωνισμό και πάλι στην εφεσίβλητη.
Αυτή τη φορά εναντίον της απόφασης καταχώρισε προσφυγή στην Α.Α.Π. άλλος προσφοροδότης (προσφυγή αρ. 30/2013). Τότε, κατά τη διάρκεια ελέγχου του φακέλου της προσφοράς, έγινε αντιληπτό από τον υπεύθυνο λειτουργό ότι εκ παραδρομής δεν ζητήθηκε παράταση ισχύος της προσφοράς μετά την καθορισμένη λήξη της στις 22.1.2013. Η προσφυγή αρ. 30/2013 αφού αποσύρθηκε, απορρίφθηκε στις 12.8.2013.
Στο μεταξύ η Αναθέτουσα Αρχή είχε αποστείλει επιστολή προς την εφεσίβλητη ημερ. 15.7.2013 με θέμα «Ενημέρωση για λήξη περιόδου ισχύος της προσφοράς ΣΥ 33/12 κλπ». Αφού αναφέρεται στο ιστορικό η επιστολή καταλήγει ως εξής:
«Κατά τη διάρκεια ελέγχου του φακέλου της εν λόγω προσφοράς από τον υπεύθυνο λειτουργό έγινε αντιληπτό ότι εκ παραδρομής δεν ζητήθηκε παράταση ισχύος της προσφοράς όταν αυτή έφθανε στη λήξη της, δηλαδή στις 22 Ιανουαρίου 2013.
Απολογούμαστε για την ταλαιπωρία που σας έχει προκαλέσει η παράλειψη ανανέωσης της ισχύος της εν λόγω προσφοράς και σας ενημερώνουμε ότι θα προκηρυχτεί σύντομα νέος διαγωνισμός για τα εν λόγω αναλώσιμα.»
Η εφεσίβλητη εξέλαβε τα ανωτέρω ως απόφαση για ακύρωση του διαγωνισμού και στις 30.7.2013 καταχώρισε την προσφυγή ενώπιον της Α.Α.Π. υπ΄ αρ. 36/2013, αξιώνοντας ακύρωση της απόφασης αυτής.
Η Α.Α.Π. έκρινε ότι στην πραγματικότητα ο διαγωνισμός δεν ακυρώθηκε με πράξη/απόφαση της Αναθέτουσας Αρχής, αλλά εξέπνευσε. Έκρινε περαιτέρω ότι η επιστολή ημερ. 15.7.2013, την οποία επικαλέστηκε η εφεσίβλητη, δεν αποκαλύπτει λήψη οποιασδήποτε απόφασης που να συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη, αλλά αναφέρεται ενημερωτικά στο γεγονός της εκπνοής του διαγωνισμού και στην πρόθεση της Αναθέτουσας Αρχής να προβεί στην προκήρυξη νέου.
Είναι η τελευταία αυτή απόφαση της Α.Α.Π. που προσβλήθηκε ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου όταν ασκούσε πρωτόδικη αναθεωρητική δικαιοδοσία.
Με την προσφυγή ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου τέθηκε θέμα ακύρωσης του διαγωνισμού από την Αναθέτουσα Αρχή με επίκληση της δικής της παράλειψης να ζητήσει την ανανέωση της ισχύος της προσφοράς της εφεσίβλητης, θέμα ανάκλησης προηγούμενης νόμιμης διοικητικής πράξης χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις, θέμα κακόπιστης συμπεριφοράς της διοίκησης, κακής πίστης και κατάχρησης εξουσίας, ως και άλλα ζητήματα.
Το πρωτόδικο δικαστήριο αντιμετώπισε την υπόθεση ως περίπτωση ακύρωσης του διαγωνισμού. Με τούτο ως δεδομένο προχώρησε λέγοντας ότι η Αναθεωρητική Αρχή εκδίδοντας την ακυρωτική πράξη δεν την ενέταξε σε οποιεσδήποτε από τις πρόνοιες του Κανονισμού 34(5). Ούτε και θα μπορούσε να την εντάξει, εφόσον η λήξη του διαγωνισμού δεν αποτελεί ένα από τους προβλεπόμενους λόγους για ακύρωση του. Με δεδομένη πάντα την αντίληψη ότι επρόκειτο για ακύρωση, εξέτασε τις αρχές που διέπουν τη δυνατότητα ανάκλησης μιας νόμιμης διοικητικής πράξης. Θεώρησε δε ότι το ζήτημα καλύπτεται, εν τέλει, από τις έννοιες της χρηστής διοίκησης και της κατάχρησης εξουσίας, παραπέμποντας στην υπόθεση Lella Kentonis Investment Co Ltd ν. Δημοκρατίας κ.α., Υποθ. Αρ. 222/2008, 11.1.2011, χαρακτηρίζοντας την ως ταυτόσημη περίπτωση.
Ακολούθησε η παρούσα έφεση, στο επίκεντρο της οποίας βρίσκεται η πρωτόδικη αντίληψη περί ακύρωσης του διαγωνισμού. Είναι η θέση των εφεσειόντων ότι δεν επρόκειτο για ακύρωση, ότι δεν επρόκειτο για εκτελεστή διοικητική πράξη. Επρόκειτο απλώς για αυτοδίκαιη λήξη του διαγωνισμού. Παρέπεμψαν προς υποστήριξη της θέσης τους αυτής στην υπόθεση Tasni Enviro Ltd v. Δημοκρατίας (2013) 3 ΑΑΔ 162 στην οποία, όπως και στην παρούσα υπόθεση, η ισχύς του διαγωνισμού προσφορών είχε λήξει. Παρά ταύτα, η διοίκηση προχώρησε στην ακύρωση του διαγωνισμού και οι εφεσείοντες προσέβαλαν με προσφυγή την ακύρωση αυτή. Η Ολομέλεια επικύρωσε την πρωτόδικη απόφαση, σύμφωνα με την οποία δεν χρειαζόταν οποιαδήποτε απόφαση της διοίκησης για την ακύρωση του διαγωνισμού που είχε λήξει και συνεπώς η προσβαλλόμενη απόφαση εστερείτο εκτελεστότητας, ήταν υπό τις περιστάσεις αχρείαστη και λήφθηκε εκ του περισσού. Κατέληξε η Ολομέλεια ως εξής:
«Μετά την εκπνοή του διαγωνισμού δεν έγινε οποιαδήποτε ανανέωση. Η εφεσείουσα θα είχε ενδεχομένως δικαίωμα προσβολής της παράλειψης της αναθέτουσας αρχής να ζητήσει ανανέωση των προσφορών. Από τη στιγμή που ο διαγωνισμός έπαυσε να έχει οποιαδήποτε ισχύ, η προσβαλλόμενη απόφαση είναι χωρίς νόημα εφόσον δι' αυτής δεν έχουν παραχθεί οποιαδήποτε έννομα αποτελέσματα. Επομένως η συγκεκριμένη πράξη της διοίκησης δεν συνιστά εκτελεστή πράξη η οποία αποσκοπούσε στην παραγωγή έννομου αποτελέσματος με το οποίο δημιουργείται, τροποποιείται ή καταργείται μια νομική κατάσταση, δηλαδή ένα δικαίωμα ή μια υποχρέωση διοικητικού χαρακτήρα μεταξύ των διοικουμένων μη υφισταμένων πριν από την έκδοσή της.»
Η εφεσίβλητη, όμως, εισηγήθηκε ότι επρόκειτο για ακύρωση η οποία δεν καλύπτεται από τον Κανονισμό 34(5), οι πρόνοιες του οποίου καθορίζουν εξαντλητικά τους λόγους για τους οποίους ένας διαγωνισμός μπορεί να ακυρωθεί. Αντίθετα το επίδικο ζήτημα, ως ζήτημα ακύρωσης και ανάκλησης μιας διοικητικής πράξης, διέπεται από τις αρχές της καλής πίστης και της κατάχρησης εξουσίας και ορθά το πρωτόδικο δικαστήριο παρέπεμψε στη Lella Kentonis Investments Ltd. Σε ό,τι αφορά την απόφαση Tasni Enviro ο ευπαίδευτος δικηγόρος της εφεσίβλητης εισηγήθηκε ότι δεν τυγχάνει εφαρμογής, διότι τα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης διαφέρουν ουσιωδώς.
H απόφαση Lella Kentonis ήταν απόφαση πρωτόδικου δικαστηρίου και ως εκ τούτου δεν είναι δεσμευτική. Εν πάση περιπτώσει, το πρωτόδικο δικαστήριο είχε την αντίληψη ότι «υπήρχε, όπως και εδώ, απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής υπέρ των αιτητών πριν τη λήξη της περιόδου ισχύος των προσφορών» και παρά ταύτα η Αναθέτουσα Αρχή, ενώ κοινοποίησε τη θέση της στην Αναθεωρητική Αρχή ότι θα συμμορφωθεί με την απόφαση της, άφησε τον χρόνο να διαρρεύσει ώσπου οι προσφορές τελικά να εκπνεύσουν. Εν προκειμένω, όμως, οι προσφορές εξέπνευσαν στις 22.1.2013, ενώ η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής υπέρ της εφεσίβλητης εταιρείας στην ιεραρχική προσφυγή υπ΄ αρ. 65/2012 είχε δοθεί μήνες αργότερα, στις 31.5.2013.
Περαιτέρω, η διαφοροποίηση την οποία επιχείρησε το πρωτόδικο δικαστήριο από την υπόθεση Tasni Enviro Ltd με τον δέοντα σεβασμό δεν κρίνεται βάσιμη. Αντίθετα, ο λόγος της Tasni βρίσκει απόλυτη εφαρμογή στα γεγονότα της παρούσας υπόθεσης. Η εκπνοή του διαγωνισμού δεν προϋποθέτει οποιαδήποτε πράξη ή απόφαση της διοίκησης. Επέρχεται αυτοδικαίως με το πλήρωμα και μόνο του χρόνου.
Οι έννοιες της καλής πίστης, της χρηστής διοίκησης και οι αρχές που διέπουν την ανάκληση ανακύπτουν μόνο εάν διαπιστωθεί η ύπαρξη διοικητικής πράξης και τίθεται θέμα εξέτασης της νομιμότητας υπό το πρίσμα των αρχών αυτών. Εάν δεν υπάρχει διοικητική πράξη η συμπεριφορά της διοίκησης δεν μπορεί να ελεγχθεί στα πλαίσια της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας.
Σημειώνουμε ότι στην υπόθεση Tasni Enviro η Ολομέλεια, με το απόσπασμα στο οποίο έχουμε παραπέμψει, έχει αναφερθεί στο ενδεχόμενο για δικαίωμα, σε τέτοιες περιπτώσεις, προσβολής της παράλειψης της Αναθέτουσας Αρχής να ζητήσει ανανέωση των προσφορών. Αλλά και η προσβαλλόμενη απόφαση της Α.Α.Π. κατέληξε παρατηρώντας ότι, ενώ η περίπτωση δεν υπάγεται στην ακυρωτική ή επικυρωτική εξουσία της, δεν θα πρέπει να θεωρείται η έκδοση απόφασης από την Αρχή προϋπόθεση για να στοιχειοθετείται αγώγιμο δικαίωμα του ζημιωθέντος να αξιώσει αποζημιώσεις ενώπιον αρμοδίου δικαστηρίου. Σημειώνουμε την παρατήρηση αυτή εν όψει της αναφοράς στην εν λόγω επιστολή ημερ. 15.7.2013 ότι είναι «εκ παραδρομής που δεν ζητήθηκε η παράταση ισχύος της προσφοράς» και της αναφοράς σε «παράλειψη ανανέωσης της ισχύος της». Εάν προκύπτει άλλου είδους ευθύνη, κάτι που δεν μπορούμε βέβαια να αποφανθούμε ή ακόμα και να συζητήσουμε, δεν αφορά την παρούσα δικαιοδοσία.
Η έφεση επιτυγχάνει με έξοδα €4.500, περιλαμβανομένων των εξόδων της πρωτόδικης διαδικασίας, υπέρ των εφεσειόντων και εναντίον της εφεσίβλητης. Η πρωτόδικη απόφαση και η πρωτόδικη διαταγή για έξοδα ακυρώνονται. Η απόφαση της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών υπ΄ αρ. 36/2013, ημερ. 6.11.2013, επικυρώνεται.
Α.Ρ. Λιάτσος, Π.
Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.
Τ. Ψαρά-Μιλτιάδου, Δ.
Λ. Δημητριάδου-Ανδρέου, Δ.
Στ. Χατζηγιάννη, Δ.
/φκ
[1] 34(5) Ακύρωση διαγωνισμού δύναται να αποφασιστεί για ένα ή περισσότερους από τους ακόλουθους λόγους:
(α) ..
(β) [.] ή όταν οι προδιαγραφές αυτές οδηγούν κατά αποκλειστικότητα σε συγκεκριμένο φορέα.
(γ) .
(δ) .
(ε) .