|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2022:D225
(Aναφορά Αρ. 8/2021)
6 Ιουνίου, 2022
[ΠΑΝΑΓΗ, Πρόεδρος]
[ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ,
ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, ΜΑΛΑΧΤΟΣ, ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ,
ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, ΙΩΑΝΝΙΔΗΣ, ΣΑΝΤΗΣ, Δ/στές]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 140 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής
ν.
ΒΟΥΛΗΣ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ,
Καθ΄ ης η Αίτηση.
____________________
Γνωμάτευση κατά πόσον «Ο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων (Τροποποιητικός) (Αρ. 6) Νόμος του 2021» είναι αντίθετος και ασύμφωνος με την Οδηγία 2014/24/ΕΕ, τα Άρθρα 80.2, 122, 125.1, 179 του Συντάγματος της Δημοκρατίας και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα της Δημοκρατίας.
Ειρήνη Νεοφύτου (κα), Ανώτερη Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, για τον Αιτητή.
Ανδρέας Σ. Αγγελίδης μαζί με Μ. Μαλάη (κα), για την Καθ΄ ης η Αίτηση.
____________________
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η Γνωμάτευση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και θα δοθεί από την Παναγή, Π.
____________________
Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η
ΠΑΝΑΓΗ, Π.:- Ο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων Νόμος του 2010, Ν.59(Ι)/2010, όπως έχει τροποποιηθεί (ο βασικός Νόμος), αποσκοπεί στην εφαρμογή συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, κατ' επιταγήν του Άρθρου 9 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας. Στο Άρθρο 3, το οποίο προνοεί για τα πρόσωπα που ασφαλίζονται δυνάμει των προνοιών του εν λόγω Νόμου, περιλαμβάνεται, μεταξύ άλλων, ο «μισθωτός», όρος που, σύμφωνα με το ερμηνευτικό Άρθρο 2, «σημαίνει πρόσωπο που ασκεί οποιαδήποτε ασφαλιστέα απασχόληση καθοριζόμενη στο Μέρος Ι του Πρώτου Πίνακα.».
Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας με την παρούσα Αναφορά του, ζητά από το Ανώτατο Δικαστήριο γνωμάτευση, κατά πόσο ο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων (Τροποιητικός) (αρ.6) Νόμος του 2021 (ο Νόμος) είναι αντίθετος και ασύμφωνος με την Οδηγία 2014/24/ΕΕ, τα Άρθρα 80.2, 122, 125.1 και 179 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών.
Σύμφωνα με την Αιτιολογική Έκθεση η ψηφισθείσα νομοθεσία αποσκοπεί στην:
«τροποποίηση του περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων Νόμου, ώστε στην έννοια του όρου «μισθωτός» για σκοπούς κοινωνικής ασφάλισης να περιλαμβάνεται κατά τρόπο ρητό και αδιαμφησβήτητο και η απασχόληση δυνάμει σύμβασης αγοράς υπηρεσιών ή οποιασδήποτε άλλης σχετικής σύμβασης, ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού που αποδίδεται σε τέτοια σύμβαση, και η οποία χαρακτηρίζεται από σχέση εργοδότη - εργοδοτουμένου, προκειμένου οι εργαζόμενοι να έχουν όλα τα δικαιώματα και ωφελήματα, μεταξύ των οποίων και την πληρωμή των κοινωνικών τους ασφαλίσεων ως μισθωτών και όχι ως αυτοεργοδοτουμένων».
Με την τροποποίηση που επιφέρει ο υπό αναφορά Νόμος με την προσθήκη στην παράγραφο 1 του Μέρους 1 του Πρώτου Πίνακα, αμέσως μετά τις λέξεις «μαθητείας ή» (πρώτη γραμμή) της φράσης «αγοράς ή παροχής υπηρεσιών ή οιασδήποτε άλλης εργασιακής σύμβασης ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού αυτής», η εν λόγω διάταξη, σε περίπτωση έκδοσης του Νόμου, θα διαβάζεται ως εξής:
«Μέρος Ι - ΑΣΦΑΛΙΣΤΕΕΣ ΑΠΑΣΧΟΛΗΣΕΙΣ
1.Απασχόληση στην Κύπρο προσώπου με βάση σύμβαση εργασίας ή μαθητείας ή αγοράς ή παροχής υπηρεσιών ή οιασδήποτε άλλης εργασιακής σύμβασης ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού αυτής κάτω από τέτοιες περιστάσεις, από τις οποίες μπορεί να συναχθεί ύπαρξη σχέσης εργοδότη και εργοδοτουμένου, περιλαμβανόμενης απασχόλησης στην Υπηρεσία της Δημοκρατίας.»
Οι δύο πλευρές κατέθεσαν γραπτές αγορεύσεις και επίσης αγόρευσαν προφορικώς ενώπιον μας.
Είναι η θέση του Γενικού Εισαγγελέα, εκ μέρους του Προέδρου της Δημοκρατίας, ότι ο Νόμος επιδιώκει την ταύτιση της έννοιας «εξαρτημένη εργασία» (contract of service) με την έννοια «σύμβαση παροχής υπηρεσιών» (contract for services), έννοιες εντελώς διαφορετικές. Η δε πρόνοια «αγοράς ή παροχής υπηρεσιών» στον Νόμο προσκρούει στο ενωσιακό δίκαιο, το οποίο διέπει τους δημόσιους διαγωνισμούς και, συγκεκριμένα, στην Οδηγία 2014/24/ΕΕ. Αυτό γιατί η σύναψη δημόσιας σύμβασης υπηρεσιών μεταξύ οικονομικού φορέα και αναθέτουσας αρχής, δεν αποτελεί εργασιακή σύμβαση και δεν δύναται να θεωρηθεί καθ' οιονδήποτε τρόπο ότι δημιουργεί σχέση εργοδότη-εργοδοτουμένου. Μετατρέποντας το αποτέλεσμα της διεξαγωγής ενός δημόσιου διαγωνισμού σε σχέση εργοδότη-εργοδοτουμένου, ο Νόμος παραβιάζει το γράμμα και το πνεύμα της εν λόγω Οδηγίας.
Επιπρόσθετα, είναι η θέση του Γενικού Εισαγγελέα ότι με το Νόμο παραβιάζεται και το Άρθρο 80.2 του Συντάγματος, αφού αυτός θα επιφέρει αύξηση των δαπανών του Κράτους με την εξίσωση των παροχέων υπηρεσιών με τα μισθωτά πρόσωπα και με την μετατροπή όλων όσων παρέχουν υπηρεσίες προς την Κυβέρνηση σε μισθωτά πρόσωπα. Σε τέτοια περίπτωση το Κράτος θα κληθεί να καταβάλει εισφορές στα διάφορα ταμεία που διαχειρίζονται οι Υπηρεσίες Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Τούτο θα επιφέρει επιβάρυνση του Πάγιου Ταμείου της Δημοκρατίας και αύξηση των εξόδων του Προϋπολογισμού κατά παράβαση του Άρθρου 80.2 του Συντάγματος.
Εισηγείται, επίσης, ο Γενικός Εισαγγελέας, ότι ο Νόμος παραβιάζει τα Άρθρα 122 και 125.1 του Συντάγματος καθότι εντάσσει τα πρόσωπα που παρέχουν υπηρεσίες στο δημόσιο τομέα, στον όρο «μισθωτός» για σκοπούς κοινωνικής ασφάλισης και, ουσιαστικά, στους δημόσιους υπαλλήλους, αρμοδιότητα την οποία έχει μόνο η Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας (ΕΔΥ), ενώ παραβιάζεται και η συνταγματική εξουσία της ΕΔΥ να αποφαίνεται επί του διορισμού των δημοσίων υπαλλήλων.
Εξαιτίας των προαναφερθέντων, ο Νόμος, κατ' επέκταση, βρίσκεται σε αντίθεση και προς το Άρθρο 179 του Συντάγματος.
Τέλος, με αναφορά στη διάκριση μεταξύ της Εκτελεστικής, της Νομοθετικής και της Δικαστικής Εξουσίας, είναι η θέση του Γενικού Εισαγγελέα ότι η Βουλή, η οποία δεν ψήφισε κανόνα δικαίου γενικής εφαρμογής και δεν ασκεί οποιουδήποτε είδους ρυθμιστική διοικητική λειτουργία, με το Νόμο επεμβαίνει στον τομέα αρμοδιοτήτων της Εκτελεστικής Εξουσίας και της Δικαστικής Εξουσίας. Αυτό γιατί ο Νόμος εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής ενέργειας, παραβιάζοντας έτσι την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών και την κείμενη νομοθεσία. Γίνεται παραπομπή στο Άρθρο 81 του βασικού νόμου, βάσει του οποίου αρμόδιος για την επίλυση ζητημάτων που αφορούν στο κατά πόσο ένας εργαζόμενος προσφέρει εξαρτημένες ή ανεξάρτητες υπηρεσίες, είναι ο Διευθυντής Υπηρεσιών Κοινωνικών Ασφαλίσεων ο οποίος, πριν τη λήψη απόφασης, διεξάγει εις βάθος έρευνα.
Από την πλευρά του, ο κ. Α. Αγγελίδης, εκπροσωπώντας τη Βουλή των Αντιπροσώπων, υποστηρίζει πως η ψηφισθείσα νομοθεσία είναι καθόλα σύμφωνη με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο και με τις διατάξεις του Συντάγματος, ενώ σέβεται και τηρεί την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών. Υπογραμμίζει, ιδιαίτερα, την προϋπόθεση του βασικού Νόμου 59(Ι)/2010, για «ύπαρξη σχέσης εργοδότη και εργοδοτουμένου» προκειμένου να μπορεί να θωρείται η σύμβαση αγοράς υπηρεσιών ως σύμβαση παροχής εξαρτημένης εργασίας. Πρόκειται δε για προϋπόθεση που θα τυγχάνει εξέτασης από τον Διευθυντή των Υπηρεσιών Κοινωνικών Ασφαλίσεων.
Ο κ. Αγγελίδης υποδεικνύει, επίσης, ότι η πιο πάνω Οδηγία ρυθμίζει τις δημόσιες προμήθειες, για τις οποίες καμία αναφορά δεν γίνεται στο Νόμο, ο οποίος αφορά δικαιώματα κοινωνικής ασφάλισης και δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της Οδηγίας. Ο ισχυρισμός δε του Γενικού Εισαγγελέα για παραβίαση του Άρθρου 80.2 του Συντάγματος δεν έχει συγκεκριμενοποιηθεί και/ή τεκμηριωθεί. Απορρίπτοντας και τη θέση του περί παραβίασης των Άρθρων 122 και 125 του Συντάγματος, ο κ. Αγγελίδης επισημαίνει ότι ο Νόμος ούτε προβλέπει ούτε επιτρέπει την πρόσληψη προσώπων στο Δημόσιο Τομέα, παρά μόνο ρυθμίζει τις περιπτώσεις εκείνες που πρόσωπο που απασχολείται στο Δημόσιο Τομέα δυνάμει σύμβασης εργασίας ή αγοράς υπηρεσιών με την οποία δημιουργείται σχέση εργοδότη-εργοτούμενου θεωρείται ως εργοδοτούμενος για σκοπούς κοινωνικής ασφάλισης. Ούτε επεμβαίνει ο Νόμος στις αρμοδιότητες της Εκτελεστικής ή Δικαστικής Εξουσίας αφού δεν προβλέπει την μετατροπή και/ή αυτόματη αναγνώριση όλων των μισθωτών παρόχων υπηρεσιών σε εργοδοτούμενους.
Εξετάσαμε τα τεθέντα με την Αναφορά θέματα και θα δώσουμε τη γνωμάτευση μας εξηγώντας τους λόγους που τη στοιχειοθετούν.
Σημειώνουμε, κατ' αρχάς, ότι δεν μπορούμε να συμφωνήσουμε με τη θέση του Γενικού Εισαγγελέα ότι ο Νόμος δημιούργησε μία νέα κατηγορία ασφαλιστέας απασχόλησης συνεπαγόμενης αύξηση δαπανών. Όπως ήταν η σχετική νομοθετική διάταξη, πριν από την τροποποίηση της με τον υπό αναφορά Νόμο, πρόσωπο που παρείχε υπηρεσίες δυνάμει σύμβασης αγοράς υπηρεσιών, μπορούσε και δικαιούτο, ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού της σύμβασης, εφόσον οι περιστάσεις απασχόλησης του ήταν τέτοιες από τις οποίες μπορούσε να συναχθεί ύπαρξη σχέσης εργοδότη και εργοδοτούμενου, να αναγνωριστεί ως «μισθωτός» για τους σκοπούς κοινωνικής ασφάλισης.
Καθοριστική της σημασίας της υπό συζήτηση πρόνοιας, όπως τροποποιήθηκε από το Νόμο, είναι η φράση «κάτω από τέτοιες περιστάσεις, από τις οποίες μπορεί να συναχθεί ύπαρξη σχέσης εργοδότη και εργοδοτουμένου», η οποία αποτελεί προϋπόθεση υπό την οποία τελεί η κάθε σύμβαση απασχόλησης που αναφέρεται στην εν λόγω πρόνοια, ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού της, προκειμένου η απασχόληση να είναι ασφαλιστέα.
Είναι πρόδηλο, επομένως, ότι ο Νόμος δεν δημιούργησε μια νέα κατηγορία μισθωτών, ούτε θέσπισε νέο δικαίωμα. H κάθε, «Απασχόληση», υπό περιστάσεις τέτοιες από τις οποίες μπορεί να συναχθεί η ύπαρξη «σχέσης εργοδότη και εργοδοτουμένου», εξακολουθεί να υφίσταται ως το κυρίαρχο στοιχείο της υπό αναφορά διάταξης. To ίδιο ισχύει και για την απασχόληση δυνάμει «αγοράς ή παροχής υπηρεσιών ή οποιασδήποτε άλλης εργασιακής σύμβασης», ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού της, υπό την προϋπόθεση, πάντα, ύπαρξης, κατ΄ ουσίαν, μιας πραγματικής σχέσης εργοδότη και εργοδοτουμένου.
Υπό το φως των πιο πάνω, ο υπό αναφορά Νόμος δεν αντίκειται στην Οδηγία 2014/24/ΕΕ. Δεν αντίκειται, επίσης, στο Άρθρο 80.2 του Συντάγματος και τούτο γιατί δεν επιφέρει και δεν συνεπάγεται αύξηση δαπανών του Κράτους.
Οι παροχείς υπηρεσιών, δύναντο δυνάμει του βασικού Νόμου, και εξακολουθούν να δύνανται, με δεδομένη την υπό κρίση τροποποίηση, να ζητήσουν από το Διευθυντή Κοινωνικών Ασφαλίσεων να εξετάσει τις συνθήκες απασχόλησής τους και το κατά πόσον υπάρχει σχέση εργοδότη-εργοδοτούμενου. Συγκεκριμένα, δυνάμει του Άρθρου 81 του βασικού Νόμου, προβλέπεται ότι αρμόδιος για την επίλυση ζητημάτων που αφορούν το κατά πόσον ένα πρόσωπο είναι μισθωτό ή αυτοτελώς εργαζόμενο είναι ο Διευθυντής Υπηρεσιών Κοινωνικών Ασφαλίσεων[1], ο οποίος πριν τη λήψη της απόφασης διορίζει αρμόδιους λειτουργούς για διεξαγωγή πλήρους έρευνας. Επομένως, δεν τίθεται θέμα επέμβασης στις αρμοδιότητες του Διευθυντή Κοινωνικών Ασφαλίσεων, ο οποίος διατηρεί την εξουσία και την αρμοδιότητα να κρίνει κατά πόσον στο πλαίσιο σύμβασης αγοράς ή παροχής υπηρεσιών έχει δημιουργηθεί ή υπάρχει, για συγκεκριμένη εργασία, σχέση εργοδότη-εργοδοτουμένου. Η απόφαση του Διευθυντή μπορεί να προσβληθεί με την υποβολή ιεραρχικής προσφυγής προς τον Υπουργό Εργασίας και, σε περίπτωση που το ενδιαφερόμενο πρόσωπο δεν ικανοποιηθεί από την απόφαση του Υπουργού, τότε μπορεί να προσφύγει στο Δικαστήριο.
Συνακόλουθα, η ρύθμιση στην οποία έχει προβεί η Βουλή, ευρίσκεται εντός του πεδίου της Νομοθετικής λειτουργίας της δυνάμει του Άρθρου 61 του Συντάγματος και δεν υπεισήλθε στον αποκλειστικό τομέα της Εκτελεστικής Εξουσίας ή της Δικαστικής Εξουσίας.
Η θέση του Γενικού Εισαγγελέα περί παραβίασης των Άρθρων 122 και 125.1 του Συντάγματος επίσης δεν μας βρίσκει σύμφωνους. Ο υπό κρίση Νόμος δεν προβλέπει, ούτε επιτρέπει την πρόσληψη προσώπων στο Δημόσιο Τομέα, παρά μόνο ρυθμίζει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες πρόσωπο που απασχολείται στο Δημόσιο Τομέα δυνάμει σύμβασης εργασίας ή αγοράς υπηρεσιών, θεωρείται ως «μισθωτός» για σκοπούς κοινωνικής ασφάλισης.
Συνακόλουθα, γνωματεύουμε ότι ο περί Κοινωνικών Ασφαλίσεων (Τροποποιητικός) (Αρ.6) Νόμος του 2021 δεν είναι αντίθετος ή ασύμφωνος προς την Οδηγία 2014/24/ΕΕ, τα Άρθρα 80.2, 122, 125.1 και 179 του Συντάγματος και την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών και συνεπώς δύναται να εκδοθεί.
Η παρούσα Γνωμάτευση κοινοποιείται, σύμφωνα με το Άρθρο 140.2 του Συντάγματος, στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και στη Βουλή των Αντιπροσώπων.
Π. ΠΑΝΑΓΗ, Π.
Α. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.
Κ. ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, Δ.
Γ. Ν. ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ.
Τ. Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.
Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.
Χ. ΜΑΛΑΧΤΟΣ, Δ.
Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Δ.
Λ. ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, Δ.
Ι. ΙΩΑΝΝΙΔΗΣ, Δ.
Ν. ΣΑΝΤΗΣ, Δ.
/ΣΓεωργίου
[1] 81.-(1) Σε περίπτωση που προκύπτει οποιοδήποτε από τα ακόλουθα ζητήματα, αυτό επιλύεται, τηρουμένων των διατάξεων του παρόντος άρθρου, από το Διευθυντή-
(α) εάν οποιαδήποτε απασχόληση ή κατηγορία απασχόλησης είναι ή πρόκειται να καταστεί ασφαλιστέα,
(β) εάν πρόσωπο είναι ή ήταν μισθωτό ή αυτοτελώς εργαζόμενο,
(γ) ως προς το ποιος είναι ή ήταν ο εργοδότης μισθωτού
[..]».