|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2020:C431
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 89/14)
(Υπ. Αρ. 881/11 και 883/11)
10 Δεκεμβρίου, 2020
[ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, ΠΟΥΓΙΟΥΡΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
ΚΟΙΝΟΤΙΚΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΒΟΡΟΚΛΗΝΗΣ
Εφεσείοντες
ΚΑΙ
1. xxx ΖΑΚΧΑΙΟΣ (Υπ. Αρ. 881/11)
2. xxx ΧΑΤΖΗΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ (Υπ. Αρ. 883/11)
Εφεσίβλητοι
---------------
Γ. Ζαχαρίου (κα), για εφεσείοντες.
Χρ. Χριστάκη, για εφεσίβλητους.
---------------
Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Τ. Θ. Οικονόμου, Δ.
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Το Κοινοτικό Συμβούλιο Βορόκληνης (το Συμβούλιο) το 2007 είχε ζητήσει προσφορές για την παροχή διευκολύνσεων στην παραλία εντός των διοικητικών ορίων του. Προσφορά υπέβαλαν οι δύο νυν εφεσίβλητοι και ένα τρίτο πρόσωπο (ενδιαφερόμενο μέρος). Το Συμβούλιο αποδέχθηκε την προσφορά του τελευταίου. Οι εφεσίβλητοι προσέβαλαν την απόφαση εκείνη με προσφυγή. Το δικαστήριο ακύρωσε την επίδικη απόφαση βρίσκοντας ότι δεν είχε αποδειχθεί ότι το ενδιαφερόμενο μέρος κατείχε το απαιτούμενο αργυρό μετάλλιο στη ναυαγοσωστική και, περαιτέρω, ότι το Συμβούλιο παρέλειψε να προβεί σε έρευνα ως προς το κατά πόσον το εξίσου απαιτούμενο δίπλωμα πρώτων βοηθειών που είχε προσκομίσει το ενδιαφερόμενο μέρος ήταν αναγνωρισμένο. Συνεπώς, κατέληξε το δικαστήριο, δεν απασχόλησε καθόλου το Συμβούλιο το ζήτημα της κατοχής ή μη από το ενδιαφερόμενο μέρος των απαιτουμένων προσόντων (Ζακχαίου ν. Κοινοτικό Συμβούλιο Βορόκληνης και Χατζηκωνσταντίνου ν. Κοινοτικό Συμβούλιο Βορόκληνης, Συνεκδ. Υποθ. Αρ. 1798/08 και 1903/08, ημερ. 7.2.2011).
Αντί επανεξέτασης, το Συμβούλιο ανακάλεσε τις προσφορές και ζήτησε νέες προσφορές εντός δύο μηνών. Στο σχετικό πρακτικό ημερ. 19.5.2011 φαίνονται τα ακόλουθα:
«Ι. Ότι έχει παρέλθει περίοδος πέραν των 2 ετών από το συνολικό χρόνο ο οποίος προβλέπεται στις προσφορές και έχει παραμείνει περίοδος μόνο 2 ετών περίπου
ΙΙ. Την παρατυπία η οποία υπάρχει στην κατάθεση των προσφορών των xxx Ζακχαίου (με αρ. 2Α/ΠΔ/2007) και xxx Χ'Κωνσταντίνου (με αρ. 2Β/ΠΔ/2007) οι οποίες σύμφωνα με τα Πρακτικά του Συμβουλίου Προσφορών (με ημερ. 20/12/2007 και 24/12/2007) είχαν τοποθετηθεί σε ξεχωριστό κιβώτιο προσφορών ως περιγράφεται και διαπιστώνεται από το Συμβούλιο Προσφορών. Επίσης η αξιολόγηση των προσφορών έγινε σε διαφορετικό χρόνο όπως διαπιστώνεται στα 2 πρακτικά της Επιτροπής Αξιολόγησης (με ημερ. 21/7/2007 και 10/1/2008 αντίστοιχα
ΙΙΙ. Την ύπαρξη προβλημάτων αναφορικά με την αξιολόγηση των προσόντων για το αργυρό μετάλλιο στην ναυαγοσωστική και Α΄Βοηθειών όπως αυτό το θέμα αποφασίστηκε από το Ανώτατο Δικαστήριο στην ως άνω απόφαση
Αποφάσισε ότι το Δημόσιο Συμφέρον επιβάλλει την ακύρωση και ανάκληση των προσφορών και προκήρυξη νέων προσφορών εντός 2 μηνών.
Περαιτέρω αποφάσισε όπως κληθεί άμεσα ο κος xxx Παρπής να παύσει να χρησιμοποιεί το χώρο που του έχει παραχωρηθεί και να προσφέρει σχετικές διευκολύνσεις αφού η κατακύρωση της προσφοράς έχει ακυρωθεί από το Ανώτατο Δικαστήριο.
Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης του θα δοθούν οδηγίες στο νομικό σύμβουλο του Κοινοτικού Συμβουλίου για λήψη νομικών μέτρων εναντίον του xxx Παρπή.»
Ακολούθησε επιστολή του Συμβουλίου προς το δικηγόρο των αιτητών με το ακόλουθο περιεχόμενο:
«Θέμα: Προσφυγή 1798/08 xxx Ζακχαίου εναντίον Κοινοτικού Συμβουλίου Βορόκληνης
Αναφέρομαι στο πιο πάνω θέμα και επιθυμώ να σας πληροφορήσω ότι το Κοινοτικό Συμβούλιο σε συνεδρία του στις 19/5/2011 (Πρακτικά επισυνάπτονται) αποφάσισε:
1. ότι το Δημόσιο Συμφέρον επιβάλλει την ακύρωση και ανάκληση των προσφορών και προκήρυξη νέων προσφορών εντός 2 μηνών.
2. όπως κληθεί άμεσα ο κος xxx Παρπής να παύσει να χρησιμοποιεί το χώρο που του έχει παραχωρηθεί και να προσφέρει σχετικές διευκολύνσεις αφού η κατακύρωση της προσφοράς έχει ακυρωθεί από το Ανώτατο Δικαστήριο.
3. σε περίπτωση μη συμμόρφωσης του θα δοθούν οδηγίες στο νομικό σύμβουλο του Κοινοτικού Συμβουλίου για λήψη νομικών μέτρων εναντίον του xxx Παρπή.»
Οι εφεσίβλητοι προσέβαλαν και τη νέα αυτή απόφαση του Συμβουλίου και πάλιν επιτυχώς, εξ ου και η παρούσα έφεση. Ήταν η διαπίστωση του πρωτοδίκου δικαστηρίου ότι το Συμβούλιο αντί να επανεξετάσει, ως όφειλε, το θέμα υπό το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε όταν εξέδιδε την αρχική πράξη, αποφάσισε την ακύρωση και ανάκληση των προσφορών και την προκήρυξη νέων χωρίς την απαιτούμενη ειδική και πλήρη αιτιολογία. Ειδικότερα ως προς το λόγο υπό παράγραφο (Ι) του πρακτικού ημερ. 19.5.2011 το δικαστήριο έκρινε ότι δεν δόθηκε καμιά δικαιολογία γιατί η υπόλοιπη περίοδος των δύο ετών δεν ήταν αρκετή.
Προηγουμένως το δικαστήριο είχε απορρίψει προδικαστική ένσταση του Συμβουλίου ότι οι εφεσίβλητοι δεν είχαν έννομο συμφέρον επειδή οι προσφορές τους δεν πληρούσαν ουσιώδη όρο του διαγωνισμού και ως εκ τούτου ήταν εξ υπαρχής άκυρες. Υπέδειξε προς τούτο το δικαστήριο ότι το Συμβούλιο, όπως είχε αποδεχθεί η ευπαίδευτη δικηγόρος του, είχε αξιολογήσει και εξετάσει στην ουσία τους τις προσφορές των εφεσιβλήτων. Συνεπώς, έκρινε ότι κωλύονταν πλέον να προβάλουν ένσταση περί της έλλειψης εννόμου συμφέροντος.
Με το μοναδικό λόγο έφεσης προβάλλεται ότι λανθασμένα το πρωτόδικο δικαστήριο ακύρωσε την απόφαση των εφεσειόντων για ανάκληση και ακύρωση των προσφορών και προκήρυξη νέων.
Με την αιτιολογία όμως του λόγου αυτού εισάγονται ευρύτερα θέματα. Υποβάλλεται ότι το δικαστήριο έσφαλε στην κρίση περί τρωτής ανάκλησης εφόσον «δεν ασχολήθηκε με τη δοθείσα αιτιολογία για την ανάκληση της προσφοράς» και «παρέλειψε να λάβει υπόψιν τις συνθήκες της αγοράς και δεν εξέτασε καν το θέμα δημοσίου συμφέροντος που προβλήθηκε από το Συμβούλιο». Αλλά παράλληλα τέθηκε και ότι λανθασμένα κατέληξε πως το Συμβούλιο δεν έλαβε υπόψιν το νομικό και πραγματικό καθεστώς που ίσχυε όταν εξέδιδαν την πράξη και λανθασμένα κατέληξε ότι η αδυναμία αξιολόγησης έπρεπε να ήταν στη βάση για επανεξέταση του θέματος αφού η αρχική ακυρωτική απόφαση ήταν ότι οι απαιτούμενοι όροι δεν μπορούσαν να αξιολογηθούν. Περαιτέρω εισάγεται, χωρίς τούτο να είχε προδιαγραφεί στον ίδιο το λόγο έφεσης, αλλά, το ουσιωδέστερο, χωρίς να είχε τεθεί πρωτοδίκως, ζήτημα έλλειψης εννόμου συμφέροντος για άλλο λόγο από εκείνο τον οποίο το Συμβούλιο είχε επικαλεστεί πρωτοδίκως. Τώρα προβλήθηκε ο ισχυρισμός ότι το δικαστήριο λανθασμένα έλαβε υπόψιν τις θέσεις των εφεσιβλήτων «που δεν ήταν επιτυχόντες προσφοροδότες» και «καμία ζημία δεν θα επροκαλείτο (σε αυτούς) αφού θα είχαν το δικαίωμα επί ίσοις όροις να λάβουν μέρος και να αξιολογηθούν δεόντως». Η έφεση ασφαλώς θα πρέπει να περιοριστεί στα επιτρεπτά της πλαίσια.
Λόγω της ακύρωσης της επίδικης διοικητικής απόφασης, το Συμβούλιο είχε υποχρέωση για επανεξέταση. Όπως υποδείχθηκε, μεταξύ άλλων, στην Συμεωνίδου κ.α. ν. Δημοκρατίας (1997) 3 ΑΑΔ 145:
«Η ακυρωτική απόφαση εξαφανίζει την πράξη ex tunc και erga omnes και είναι θεμελιωμένο πως η επανεξέταση μετά από ακυρωτική απόφαση διενεργείται πάνω στη βάση του νομικού και πραγματικού καθεστώτος όπως αυτό ίσχυε κατά τον ουσιώδη χρόνο.»
Η αποκρυσταλλωμένη αυτή νομολογιακή αρχή η οποία απορρέει από το ίδιο το Σύνταγμα (Άρθρο 146.5), που προβλέπει ότι οι αποφάσεις δυνάμει του Άρθρου 146 δεσμεύουν κάθε δικαστήριο, όργανο ή αρχή στη Δημοκρατία και κάθε όργανο, αρχή ή πρόσωπο υποχρεούται σε ενεργό συμμόρφωση, έχει κωδικοποιηθεί στο άρθρο 58 του περί των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμου 1999, Ν. 158(Ι)/99 (όπως αυτός έχει τροποποιηθεί).
Με το δέοντα σεβασμό δεν συμφωνούμε με τον ισχυρισμό της ευπαίδευτης δικηγόρου του Συμβουλίου ότι το Ανώτατο Δικαστήριο στην πρώτη ακυρωτική απόφαση κατέληξε ότι τα απαιτούμενα προσόντα (κατοχή διπλώματος πρώτων βοηθειών και κατοχή αργυρού μεταλλίου ναυαγοσωστικής) δεν μπορούσαν να αξιολογηθούν για να υποστηριχθεί, προφανώς, ως επιχείρημα ότι δεν μπορούσε να γίνει επανεξέταση. Έχουμε αναφερθεί στις διαπιστώσεις του δικαστηρίου οι οποίες επικεντρώνουν το πρόβλημα στο ενδιαφερόμενο μέρος και μόνο και επαναλαμβάνουμε χάριν σαφήνειας την καταληκτική διατύπωση:
«Καταλήγω ότι δεν έχει αποδειχθεί ότι το ενδιαφερόμενο μέρος κατέχει το απαιτούμενο αργυρό μετάλλιο στη ναυαγοσωστική. Περαιτέρω οι καθ΄ ων η αίτηση παρέλειψαν να προβούν σε έρευνα ως προς το κατά πόσον το συγκεκριμένο δίπλωμα πρώτων βοηθειών που προσκόμισε το ενδιαφερόμενο μέρος ήταν αναγνωρισμένο. Είναι φανερό από το τηρηθέν πρακτικό ότι δεν απασχόλησε καθόλου τους καθ΄ ων η αίτηση η από το ενδιαφερόμενο μέρος κατοχή ή μη των απαιτουμένων προσόντων.»
Εντελώς αυθαίρετη προβάλλει ως εκ τούτου η γενίκευση στην επίδικη απόφαση του Συμβουλίου περί ύπαρξης προβλημάτων αναφορικά με την αξιολόγηση των προσόντων. Το πρόβλημα αφορούσε το ενδιαφερόμενο μέρος και δεν δικαιολογούσε την αποφυγή επανεξέτασης. Η σχετική πτυχή της έφεσης δεν μπορεί να πετύχει.
Σε ότι αφορά την επίκληση του δημοσίου συμφέροντος, σημειώνουμε τα ακόλουθα. Οι νόμιμες διοικητικές πράξεις εκ των οποίων δημιουργήθηκαν δικαιώματα για τον διοικούμενο ή (από μακρό χρόνο) πραγματικές καταστάσεις οι οποίες ιδρύουν αξίωση του διοικούμενου για τη διατήρηση της πράξης, κατά κανόνα δεν ανακαλούνται. Δύνανται όμως να ανακληθούν για λόγους δημοσίου συμφέροντος.[1] Η αρχή αυτή έχει επίσης κωδικοποιηθεί στο Νόμο 158(Ι)/99, άρθρο 54(3) όπου ορίζεται ότι η ανάκληση και νόμιμης διοικητικής πράξης, ακόμα και αν περάσει εύλογο χρονικό διάστημα από την έκδοση της, δικαιολογείται για λόγους δημοσίου συμφέροντος.
Όμως δεν αρκεί η απλή επίκληση του δημοσίου συμφέροντος. Προς τούτο το πρωτόδικο δικαστήριο παρέπεμψε στο εξής απόσπασμα από τα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1959, σελ. 201:
«Η ύπαρξις λόγων δημοσίου συμφέροντος (ως λόγοι τάξεως, ασφαλείας, δημοσίας υγείας κλπ) έχει ως συνέπειαν το ελευθέρως ανακλητόν των νομίμων διοικητικών πράξεων, και δη εις οιονδήποτε χρόνον: 1935 (55), 920(56) ασχέτως των ανωτέρω περιορισμών. Ούτω, οσάκις η Διοίκησις, ωθουμένη εκ λόγων εξυπηρετήσεως του δημοσίου συμφέροντος, εκτιμήση άλλως τας υφισταμένας πραγματικάς καταστάσεις και αναθεωρήση προτέραν της γνώμην, νομίμως ανακαλεί την εκδοθείσαν διοικητική πράξιν, υπό την προϋπόθεσιν όμως, αφ' ενός μεν ότι αιτιολογεί ειδικώς και πλήρως την ανακλητική πράξιν: 264 (55), αφ' ετέρου δε ότι, κατά την τοιαύτην νέαν εκτίμησιν, δεν εμφιλοχωρεί κακή χρήσις διακριτικής εξουσίας ή κατάχρησις εξουσίας: 1935(55).»
Επίσης στο προαναφερθέν σύγγραμμα Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης (ibid) αφού διατυπώνεται η αρχή πως δεν αρκεί μια απλή επίκληση δημοσίου συμφέροντος, συνοψίζεται η κυπριακή νομολογία επί του θέματος ως ακολούθως:
«Το δημόσιο συμφέρον θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκαλύπτει το συλλογισμό του διοικητικού οργάνου και να επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο. Θα πρέπει να συνοδεύεται από ειδική αιτιολογία και να περιέχει συγκεκριμένα και με λεπτομέρεια τα πραγματικά περιστατικά που συγκροτούν την κατά νόμο έννοια του επικαλούμενου δημόσιου συμφέροντος που αποτελεί το νόμιμο έρεισμα της ανάκλησης.»
Παραπέμπουμε στο ακόλουθο απόσπασμα από τη Φεσσά κ.ά. ν. Χαραλαμπίδη κ.ά (2006) 3 ΑΑΔ 65 ως χαρακτηριστικό της νομολογίας επί του υπό συζήτηση θέματος:
«Είναι καθιερωμένη αρχή ότι απλή επίκληση του δημοσίου συμφέροντος δεν αποτελεί αιτιολογία. Αν πρόκειται η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος να προσφέρει στήριξη σε μια διοικητική ενέργεια θα πρέπει να συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε περιστατικά, έτσι που να αποκτά το απαραίτητο περιεχόμενο που θα αποκαλύπτει το συλλογισμό και θα επιτρέπει το δικαστικό έλεγχο. Η εξειδίκευση του δημοσίου συμφέροντος επιβάλλεται από της πλευράς της προστασίας του ατομικού συμφέροντος του επηρεαζομένου. (Βλέπε απόφαση Ολομέλειας στη Νεόφυτος Παπαγεωργίου κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1990) 3 A.A.Δ. 1254. Σχετικές επίσης είναι η Ανδρέας Σκαρπάρης ν. Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας (1993) 4 A.A.Δ. 476, όπως και η απόφαση της Ολομέλειας στη Φωκάς ν. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 114.»
Τέλος, είχαμε σήμερα την ευκαιρία να επαναλάβουμε για άλλη μια φορά τις ίδιες αρχές στην υπόθεση S. Αl Saleh κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας κ.α., ΑΕ 100/14, ημερ. 10.12.2020, ECLI:CY:AD:2020:C422 που αφορούσε σε αποστέρηση (ανάκληση) υπηκοότητας:
«.απαιτείται όπως το δημόσιο συμφέρον συγκεκριμενοποιείται με αναφορά σε συγκεκριμένα περιστατικά, έτσι που να αποκαλύπτεται ο συλλογισμός και να επιτρέπεται ο δικαστικός έλεγχος (Στεφανίδης κ.α. ν. Δημοκρατίας (1993) 3 ΑΑΔ 367, Panayiotis Georgiou (Catering) Ltd v. Δημοκρατίας (1997) 3 ΑΑΔ 221 και Aντέννα Τ.V. Λτδ ν. Δημοκρατίας (2002) 3 ΑΑΔ 747, όπως και το σύγγραμμα Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου «Το Διοικητικό συμφέρον και η ανάκληση των διοικητικών πράξεων», Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικράτειας 1929-1979, ΙΙ, σελ. 355 και επ.). Απαιτείται μάλιστα να δίδεται και ειδική αιτιολογία (G.D.L. Construction Ltd v. Δημοκρατίας (1990) 3 ΑΑΔ 1433).»
Εν προκειμένω έγινε απλώς φραστική επίκληση του δημοσίου συμφέροντος χωρίς οποιαδήποτε συγκεκριμενοποίηση ώστε να ήταν δυνατός ο δικαστικός έλεγχος. Δεν εναπόκειται στο ακυρωτικό δικαστήριο να ερμηνεύσει την επίδικη πράξη ώστε να καθορίσει το ίδιο τι θα είχε κατά νου το διοικητικό όργανο ως δημόσιο συμφέρον. Εν πάση περιπτώσει, εάν η αντίληψη του Συμβουλίου θα μπορούσε να είναι ότι το γεγονός πως παρέμενε ως υπόλοιπο χρόνος δύο ετών, αντί τεσσάρων, στοιχειοθετούσε την ύπαρξη λόγων δημοσίου συμφέροντος, δεν θα συμφωνούσαμε με τέτοια αντίληψη. Το δημόσιο συμφέρον ως έννοια είναι συνώνυμη με το εθνικό, γενικό ή κοινωνικό ή κοινό συμφέρον όπως λ.χ. η προστασία της δημόσιας υγείας, λόγοι τάξεως, ασφαλείας, η προάσπιση του γενικότερου κοινωνικού συμφέροντος, όπως π.χ. διατάξεις περί όρων και περιορισμών δομήσεως ή περί αστυνομεύσεως των τυχερών παιγνίων (Βλ. Δαγτόγλου (ανωτέρω) σελ.88 και 186 και Πορίσματα Νομολογίας (ανωτέρω)). Φορέας του δημοσίου συμφέροντος είναι το σύνολο (Δαγτόγλου (ανωτέρω) σελ. 220).
H διαπίστωση του πρωτοδίκου δικαστηρίου ότι το Συμβούλιο δεν αιτιολόγησε την επικαλούμενη αναφορά περί δημοσίου συμφέροντος με τον τρόπο που η νομολογία απαιτεί, καθιστά την ανάκληση της απόφασης του τρωτή και ορθά την ακύρωσε.
Η έφεση απορρίπτεται με €2.500 έξοδα πλέον ΦΠΑ εναντίον των εφεσειόντων.
Α.Ρ. Λιάτσος, Δ.
Κ. Σταματίου, Δ.
Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.
Τ. Ψαρά-Μιλτιάδου, Δ.
Α. Πούγιουρου, Δ.
/φκ
[1] Π.Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο α΄, Αθήναι 1977, σελ. 187, Ν. Χρ. Χαραλάμπους, Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης (2η έκδοση, αναθεωρημένη και συμπληρωμένη), σελ. 363, Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών, Έκδοσις Τετάρτη, σελ.230-231.