|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2019:C300
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 6/2013)
(Υπόθεση Αρ. 1609/2009)
10 Ιουλίου 2019
[ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π., ΠΑΡΠΑΡΙΝΟΣ, Μ. ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ,
Α. ΛΙΑΤΣΟΣ, Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ]
xxx ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΙΔΗ
Εφεσείοντα/Αιτητή
- ΚΑΙ -
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΑΜΥΝΑΣ
Εφεσιβλήτων/Καθ΄ων η Αίτηση
-----------------------------------
Ρίτα Ολυμπίου (κα) για Χατζηαναστασίου, Ιωαννίδης ΔΕΠΕ, για τον εφεσείοντα.
Κυριάκος Σταυρινός, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους εφεσίβλητους.
-----------------------------------
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, Π.: H απόφαση του Δικαστηρίου είναι ομόφωνη και
θα δοθεί από τον Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.
-------------------------
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.: Ο εφεσείων, ως αξιωματικός της Εθνικής Φρουράς, συμμετείχε, κατόπιν σχετικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, στην πολυεθνική δύναμη του ΟΗΕ στον Λίβανο (UNIFIL) από 2.7.2007 μέχρι 20.7.2009.
Με βάση την εν λόγω απόφαση θα καταβαλλόταν στα στελέχη της ΕΦ που θα συμμετείχαν στην UNIFIL μηνιαίο επίδομα ύψους ΛΚ2.100, μειούμενο κατά ποσό ίσο με τυχόν επίδομα που θα καταβαλλόταν από τον ΟΗΕ.
Πράγματι, από τον Οκτώβριο 2007, ο ΟΗΕ κατέβαλλε απευθείας σε όλους τους συμμετέχοντες στην UNIFIL, περιλαμβανομένου του εφεσείοντα, επίδομα.
Παρά ταύτα, μέχρι και τον Ιανουάριο του 2009 το Λογιστήριο του Υπουργείου Άμυνας κατέβαλλε το συνολικό ποσό του επιδόματος των ΛΚ2.100, εφόσον η ενημέρωση που είχε το αρμόδιο τμήμα του Υπουργείου ήταν ότι δεν τους καταβαλλόταν οποιοδήποτε ποσό από τον ΟΗΕ.
Μόνο τον Φεβρουάριο του 2009 διαπιστώθηκε ότι οι αξιωματικοί ελάμβαναν επίδομα και από τον ΟΗΕ, οπότε, εν τέλει, τον Σεπτέμβριο του 2009 δόθηκαν οδηγίες όπως αποκόπτεται από το μισθό τους ένα ποσό μηνιαίως ώστε να καλυφθεί η υπερπληρωμή.
Ο εφεσείων προσέβαλε με προσφυγή την απόφαση για μηνιαία αποκοπή από το μισθό του προβάλλοντας διάφορους λόγους τους οποίους το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε στο σύνολό τους. Εξ ου και η παρούσα έφεση.
Στο στάδιο της εκδίκασης της έφεσης ηγέρθη από τη Δημοκρατία ως δικαιοδοτικό ζήτημα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση εκπίπτει του αναθεωρητικού ελέγχου διότι πρόκειται για «κυβερνητική πράξη» («acte de gouvernement") και περαιτέρω διότι πρόκειται για πράξη ιδιωτικού δικαίου.
Οι «κυβερνητικές πράξεις» ή «πράξεις κυβέρνησης» ανάγονται στη διαχείριση της πολιτικής εξουσίας ή της κυβερνητικής λειτουργίας περιλαμβανομένης της ρύθμισης των διεθνών σχέσεων και των σχέσεων εκτελεστικής-νομοθετικής εξουσίας, της κήρυξης επιστράτευσης, της κήρυξης σε κατάσταση πολιορκίας κλπ. Τέτοιας φύσεως πράξεις έχουν λ.χ. χαρακτηριστεί από τη νομολογία μας η απόφαση του Προέδρου της Δημοκρατίας να ακυρώσει την εισαγωγή και εγκατάσταση πυραυλικών συστημάτων αεράμυνας στην Κύπρο (Ευθυμίου ν. Δημοκρατίας (1999) 4 ΑΑΔ 1129), η απόδοση, απονομή ή η άρνηση χάριτος (Demetriou v. Republic, 3 R.S.C.C. 121), o διορισμός του Αρχηγού της Αστυνομίας (Stokkos v. Republic (1983) 3 CLR 1411).
Ο ευπαίδευτος δικηγόρος της Δημοκρατίας επικαλέστηκε ειδικότερα την υπόθεση Χατζηανδρέου ν. Δημοκρατίας (2001) 3 ΑΑΔ 352, όπου κρίθηκε ότι ο διορισμός προσώπου που δεν ανήκε στη διπλωματική υπηρεσία ως προξένου στο εξωτερικό και ο τερματισμός τέτοιου διορισμού, ως ανάθεση καθηκόντων σε ειδικό απεσταλμένο με τρόπο που να συναρτάται άμεσα με τη διαχείριση των εξωτερικών υποθέσεων της Δημοκρατίας, αποτελούσε κυβερνητική πράξη. Εισηγήθηκε ο κ. Σταυρινός ότι η παρούσα περίπτωση είναι παρομοίας φύσεως.
Με το δέοντα σεβασμό, δεν συμφωνούμε ότι ο καθορισμός των όρων της αποστολής αξιωματικών για συμμετοχή στην UNIFIL έχει την έννοια της διαχείρισης των εξωτερικών υποθέσεων, ως άσκηση εκτελεστικής εξουσίας από το Υπουργικό Συμβούλιο όπως προβλέπεται από το Άρθρο 54 του Συντάγματος.
Η εισήγηση περί πράξης ιδιωτικού δικαίου αντιφάσκει με την προηγηθείσα εισήγηση περί «πράξης κυβέρνησης» η οποία ενέχει κατεξοχήν το κυριαρχικό στοιχείο, σε βαθμό ανεξέλεγκτου, του κράτους. Σε ακυρωτικό έλεγχο υπάγονται μόνο οι πράξεις δημοσίων αρχών που εντάσσονται στον τομέα του δημοσίου δικαίου. Υπεισέρχεται, εν προκειμένω, η διάκριση της λειτουργίας της Πολιτείας ως φορέα δημόσιας εξουσίας (imperium) ή ως υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αναγόμενο στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου (fiscus). Η διάκριση εξηγήθηκε, μεταξύ άλλων, στην υπόθεση Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχή Λιμένων Κύπρου (1992) 1 ΑΑΔ 882, με αναφορά στον επιδιωκόμενο σκοπό ο οποίος συνιστά και το ουσιαστικό κριτήριο:
«Εμπειρική υπήρξε η προσέγγιση στην ταξινόμηση των διοικητικών πράξεων ως προς το πεδίο δικαίου, δημόσιο ή ιδιωτικό, στο οποίο επενεργούν. Η ουσία και όχι ο τύπος ή η μορφή την οποία λαμβάνει η πράξη, συνιστά το κριτήριο για την κατάταξή τους σε πράξεις εξουσίας ή πράξεις διαχείρισης. Η διάκριση των δυο τομέων δικαίου και τα κριτήρια για το διαχωρισμό τους, απασχόλησαν το Ανώτατο Δικαστήριο ειδικά στην Antoniou and Others v.Republic (1984) 3 C.L.R. 623 και Machlouzarides v. Republic (1985) 3 C.L.R. 2342. Ο σκοπός για τον οποίο λαμβάνεται η απόφαση, ή γίνεται πράξη σε συνάρτηση με τις εξουσίες δημόσιας αρχής, αποτελεί το γνώμονα για την ταξινόμησή τους στο ένα ή το άλλο πεδίο του δικαίου. Εφόσον η πράξη ανάγεται ή σχετίζεται με την επίτευξη των σκοπών δημόσιας αρχής ή οργάνου, αυτή επενεργεί στον τομέα του δημόσιου δικαίου. Δημόσιος σκοπός είναι εκείνος για τον οποίο εξ αντικειμένου το κοινό ή τμήμα του έχουν εκ της φύσεως των πραγμάτων συμφέρον στην ευόδωσή του.
Στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου εμπίπτουν όχι μόνο πράξεις διαχείρισης δημόσιας αρχής ή οργάνου, αλλά και μονομερείς πράξεις κρατικής εξουσίας που έχουν ως αντικείμενο τη ρύθμιση ή διακανονισμό δικαιωμάτων στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου [βλ. The Greek Registrar of Co-Operative Societies v. Nicos Nicolaides (1965) 3 C.L.R. 164]. Γνώμονα για τη ρύθμιση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των επηρεαζομένων, σ' αυτό το πεδίο λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου, συνιστούν οι σχετικές αρχές του ιδιωτικού δικαίου και όχι η προώθηση οποιουδήποτε δημόσιου σκοπού τον οποίο η Αρχή είναι επιφορτισμένη να προάγει. Σ' αυτή την κατηγορία ανήκουν, όπως έχει νομολογηθεί, αποφάσεις των κτηματολογικών αρχών, ρυθμιστικές δικαιωμάτων ακίνητης ιδιοκτησίας, καθώς και αποφάσεις άλλων αρχών που αφορούν συμβατικά ή περιουσιακά δικαιώματα σε κινητά [βλ. μεταξύ άλλων, Savvas Yianni Valana v. Republic (ανωτέρω) (διόρθωση λάθους στα κτηματολογικά μητρώα). Achilleas HadjiKyriakou v. Theologia Hadjiapostolou and Others (ανωτέρω) (επίλυση συνοριακής διαφοράς). Theocharis Charalambides v. Republic, 4 R.S.C.C. 24 (καθορισμός ημερομηνίας για τη καταναγκαστική πώληση περιουσίας). George Asproftas v. Republic (1973) 3 C.L.R. 366 (αίτηση για εγγραφή ακινήτου). Hellenic Bank v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481 (εγγραφή υποθήκης βάσει του περί Εταιρειών Νόμου). Elias Petrou and Others v. The New Co-Operative Society of Karpashia, 3 R.S.C.C. 58 (εγγραφή μελών στο μητρώο συνεργατικών). Photiades v. Republic,(1988) 3 C.L.R. 2084 (ανανέωση συνεταιρισμού) ].»
Η διάκριση έχει επίσης εξηγηθεί στην Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας (2008) 3 ΑΑΔ 373, ως ακολούθως:
«Σύμφωνα με καλά καθιερωμένες αρχές του διοικητικού δικαίου, πράξεις εξουσίας (imperium) οι οποίες ανάγονται στο δημόσιο δίκαιο, είναι εκείνες που η διοίκηση ασκεί δημόσια εξουσία, δηλαδή εμφανίζεται έναντι των διοικουμένων επί εξουσιαστικής βάσης. Από την άλλη, πράξεις διαχείρισης (fiscus) αφορούν στην προστασία του οικονομικού ή ταμιευτικού συμφέροντος της δημόσιας αρχής. Στην κατηγορία αυτή, η διοίκηση δρα ισότιμα έναντι του διοικουμένου χωρίς να επιβάλλει την εξουσία της σ' αυτόν. Συνήθης περίπτωση είναι η διαχείριση ή εκμετάλλευση της περιουσίας του κράτους ή άλλες πράξεις οι οποίες μπορεί να συνδέονται με τη λειτουργία δημόσιας αρχής, αλλά έγιναν με τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου.»
Εν προκειμένω, το Υπουργικό Συμβούλιο ασκώντας εκτελεστική εξουσία ως imperium αποφάσισε την ανανέωση της συμμετοχής της Κυπριακής Δημοκρατίας στην Πολυεθνική Δύναμη των Ηνωμένων Εθνών, «προς το σκοπό διατήρησης της θετικής εικόνας που δημιουργήθηκε αναφορικά με την έμπρακτη υποστήριξη της Κυπριακής Δημοκρατίας στην ανθρωπιστική επιχείρηση κατά την κρίση του Λιβάνου και έχοντας υπόψιν την άριστη εκπροσώπηση της Δημοκρατίας από τα στελέχη της Εθνικής Φρουράς επί του πεδίου», όπως ήταν η πρόταση του Υπουργείου Άμυνας. Παράλληλα ελήφθη και η απόφαση για μείωση του μηνιαίου επιδόματος των ΛΚ2.100 κατά ποσό ίσο με τυχόν απολαβές από τον ΟΗΕ. Είναι φανερό πως πρόκειται για πράξη δια της οποίας επιδιώκετο πρωταρχικά η εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού και υπό το πρίσμα αυτό θα πρέπει να εξεταστούν και οι όροι που το Υπουργικό Συμβούλιο έθεσε ασκώντας δημόσια εξουσία και χωρίς ασφαλώς να ενεργεί ως υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων σε σχέσεις ισοτιμίας με τους αξιωματικούς που θα αποστέλλονταν για συμμετοχή στην πολυεθνική δύναμη. Συνεπώς, δεν επρόκειτο για πράξη ιδιωτικού δικαίου και ειδικότερα για σύμβαση μεταξύ διοίκησης και εφεσείοντα όπως εισηγήθηκε η πλευρά της Δημοκρατίας. Όπως θα αναφέρουμε κατωτέρω, εν προκειμένω δεν έχει διαγνωστεί καν η γνώση, κατά τον ουσιώδη χρόνο, του επίμαχου όρου από τον εφεσείοντα.
Ως προς την ουσία του πράγματος, ο εφεσείοντας επικαλέστηκε τις αρχές της καλής πίστης και της χρηστής διοίκησης που πρέπει να διέπουν τις ενέργειες της διοίκησης, όπως αυτές ενσωματώθηκαν στον περί Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου Νόμο του 1999 (Ν. 158(Ι)/1999). Ειδικότερα υπεστήριξε ότι η διοίκηση δεν νομιμοποιείτο να ζητεί μετά την πάροδο εύλογου χρόνου μισθοδοτικά επιδόματα που είχε καταβάλει στους διοικούμενους από λάθος ή πλάνη και τα οποία είχαν ληφθεί καλόπιστα και εν αγνοία του ότι επρόκειτο αργότερα να του αφαιρεθούν από το μισθό που ελάμβανε από τη Δημοκρατία με βάση την υπουργική απόφαση η οποία δεν του είχε γνωστοποιηθεί ποτέ. Σχετικές ειδικότερα είναι οι πρόνοιες του άρθρου 53 του εν λόγω Νόμου σύμφωνα με τις οποίες:
« Αναζήτηση αχρεωστήτων
53. Αντίκειται προς τις αρχές της χρηστής και της εύρυθμης διοίκησης η μετά πάροδο εύλογου χρόνου αναδρομική αναζήτηση χρημάτων που η διοίκηση κατέβαλε παράνομα και που έλαβαν καλόπιστα οι πολίτες, όπως αποδοχές ή συντάξεις.»
Είχε λοιπόν σημασία να αποφασιστεί κατά πόσον ο εφεσείοντας λαμβάνοντας το σύνολο του επιδόματος κατά παράβαση της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, έπραττε τούτο καλόπιστα ή όχι.
Το πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε ότι ο εφεσείων δεν ελάμβανε τα επιδόματα καλόπιστα επειδή όταν λειτουργός του ΥΠΑΜ στην οποία είχε ανατεθεί να διερευνήσει επιτέλους κατά πόσον οι αξιωματικοί ελάμβαναν επίδομα από τον ΟΗΕ είχε τηλεφωνική επικοινωνία μαζί του, αυτός αναληθώς της δήλωσε ότι δεν ελάμβανε τέτοιο επίδομα προσθέτοντας ότι «κάτι λέγεται τώρα». Η απάντησή του αυτή, ως και η παράλειψή του να αποστείλει, όταν πλέον του ζητήθηκε εκ των υστέρων σχετική βεβαίωση για τη λήψη ή μη του επιδόματος, εξουδετέρωνε, κατά το πρωτόδικο Δικαστήριο, τη δυνατότητα να θεωρηθεί ότι ελάμβανε το επίδομα καλόπιστα.
Η καλή πίστη όμως συναρτάται με τη γνώση κατά τον ουσιώδη χρόνο και δεν έχει την έννοια της ορθής ή έντιμης συμπεριφοράς σε μεταγενέστερο χρόνο. Αναμφίβολα, η έννοια της καλής πίστης ταυτίζεται με την εντιμότητα των πεποιθήσεων ή του σκοπού και προϋποθέτει την απουσία πρόθεσης εξαπάτησης ή εξασφάλισης αθέμιτου πλεονεκτήματος (βλ. Black's Law Dictionary, 11th ed. 2019). Κρίσιμος όμως είναι ο χρόνος που επέρχεται η γνώση. Έστω και αν ο εφεσείοντας δεν απάντησε με ειλικρίνεια όταν ρωτήθηκε, ως εάν αυτή θα έπρεπε να ήταν μια σοβαρή διερεύνηση από το ΥΠΑΜ, τούτο δεν διαφοροποιεί την ουσία από την υπόθεση Αρτεμίου ν. Δημοκρατίας, Υπόθ. Αρ. 1582/2009, ημερ. 26.1.2012, την οποία το πρωτόδικο Δικαστήριο διαφοροποίησε επειδή στην παρούσα υπόθεση ο εφεσείοντας απάντησε αρνητικά στη σχετική ερώτηση και συνεπώς έκρινε ότι η συμπεριφορά του ήταν «σαφώς κακόπιστη και ανειλικρινής». Στην υπόθεση Αρτεμίου που αφορούσε το ίδιο ζήτημα αναφορικά με άλλο αξιωματικό της ΕΦ που υπηρέτησε στην UNIFIL διαπιστώθηκε, όπως και στην παρούσα υπόθεση, ότι η διοίκηση χειρίστηκε το όλο θέμα με προχειρότητα, ανεπάρκεια και έλλειψη δέουσας έρευνας και ενημέρωσης. Προχώρησε μάλιστα το Δικαστήριο στη διαπίστωση ότι η επίμαχη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου δεν κοινοποιήθηκε, με αποτέλεσμα η διοίκηση να έρχεται εκ των υστέρων, μετά από αδικαιολόγητη αδράνεια, να ζητά αναδρομικά την επιστροφή ποσών για την αποκοπή των οποίων δεν υπήρξε ενημέρωση.
Εν προκειμένω, η απάντηση του εφεσείοντα όταν ρωτήθηκε, δεν σημαίνει ότι μέχρι τότε είχε γνώση του επίμαχου όρου της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου, οπότε σε τέτοια περίπτωση όντως θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι ελάμβανε το επίδομα κακόπιστα εν τη εννοία του Νόμου. Ήταν εξ αρχής η θέση του ότι δεν είχε γνώση και ότι ενεργούσε καλόπιστα. Από τα στοιχεία του φακέλου δεν προκύπτει κάτι διαφορετικό. Ούτε και το πρωτόδικο Δικαστήριο προέβη σε θετική τέτοια διαπίστωση. Στηρίχθηκε καθοριστικά στην αρνητική απάντηση του εφεσείοντα, εξομοιώνοντας την με έλλειψη καλής πίστης και συνεπώς με γνώση κατά το χρόνο που ελάμβανε τα επιδόματα. Για τους λόγους όμως που εξηγήσαμε η προσέγγιση αυτή ήταν εσφαλμένη και η πρωτόδικη απόφαση θα πρέπει να ανατραπεί χωρίς να χρειάζεται να εξεταστούν οι περαιτέρω λόγοι έφεσης.
Η έφεση επιτυγχάνει. Η πρωτόδικη απόφαση και διαταγή για έξοδα ακυρώνεται. Η προσβαλλόμενη πράξη ακυρώνεται με έξοδα υπέρ του εφεσείοντα €2.500 πλέον ΦΠΑ.
Μ.Μ. Νικολάτος, Π.
Λ. Παρπαρίνος, Δ.
Μ. Χριστοδούλου, Δ.
Α. Λιάτσος, Δ.
Τ.Θ. Οικονόμου, Δ.
/ΚΧ»Π