|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
Κυπριακή νομολογία στην οποία κάνει αναφορά η απόφαση αυτή:
LANITIS FARM LTD. ν. REPUBLIC (1982) 3 CLR 124
Yiangou Anna ν. The Republic of Cyprus through the Director of Customs (1987) 3 CLR 27
Δημητριάδη Aνθή Δημήτρη και Άλλοι ν. Yπουργικού Συμβουλίου και Άλλων (1996) 3 ΑΑΔ 85
Kanica Hotels Ltd και Άλλοι ν. Συμβουλίου Aποχετεύσεων Λεμεσού - Aμαθούντας (1996) 3 ΑΑΔ 169
Φραντζής Μιχάλης ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (2017) 3 ΑΑΔ 1, ECLI:CY:AD:2017:C1
Μεταγενέστερη νομολογία η οποία κάνει αναφορά στην απόφαση αυτή:
Δεν έχει εντοπιστεί απόφαση η οποία να κάνει αναφορά στην απόφαση αυτή
ECLI:CY:AD:2019:D156
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Αναθεωρητικές Εφέσεις Αρ. 277/12 & 17/13
(Υπόθεση αρ. 1226/10)
23 Απριλίου, 2019
ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ/ΣΤΕΣ
Αναθεωρητική έφεση αρ.277/12
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, μέσω
Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού,
Εφεσείοντες
και
1. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ FREDERICK,
2. ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
3. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ
Εφεσίβλητοι
Αναθεωρητική έφεση αρ.17/2013
1. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ FREDERICK,
2. ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
3. ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΛΕΥΚΩΣΙΑΣ
Εφεσείοντες
και
ΚΥΠΡΙΑΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ, μέσω
ΥΠΟΥΡΓΕΙΟΥ ΠΑΙΔΕΙΑΣ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΣΜΟΥ
Εφεσίβλητοι
Α.Σ.Αγγελίδης για τους εφεσείοντες στη ΑΕ17/13 και για τους εφεσίβλητους στην ΑΕ277/12
Δ.Εργατούδη, (κα), για τους εφεσείοντες στην ΑΕ277/12 και εφεσίβλητους στην ΑΕ17/13, για τη Δημοκρατία.
--------------- --
ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει η Δικαστής Τ.Ψαρά-Μιλτιάδου.
--------------- --
Α Π Ο Φ Α Σ Η
Τ.ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.: Στην προσφυγή 1226/10 οι εφεσείοντες-αιτητές και εφεσίβλητοι στην ΑΕ277/12 (εν τοις εφεξής «τα Πανεπιστήμια») επιδίωκαν δήλωση του Δικαστηρίου ότι η απόφαση ημερ.30.7.2010, των εφεσιβλήτων-καθ΄ων η αίτηση και εφεσειόντων στην ΑΕ277/12 (εν τοις εφεξής «η Δημοκρατία») ως δημοσιευθείσα στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας όπως και η δήλωση τους που διαβιβάστηκε στα Πανεπιστήμια με κοινή επιστολή της ίδιας ημερομηνίας, η οποία «καθόρισε περιοριστικά και ισοπεδωτικά ποσοστό αύξησης 0,45% των διδάκτρων είναι άκυρη και χωρίς νομική ισχύ».
Το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε προδικαστικές ενστάσεις της Δημοκρατίας που αφορούσαν πρώτον ότι η προσβαλλόμενη απόφαση συνιστά Κανονιστική Διοικητική Πράξη Γενικού Περιεχομένου η οποία δεν παρήγαγε έννομα αποτελέσματα, που επηρέασαν άμεσα τους αιτητές, κατά τον ουσιώδη χρόνο και δεύτερον ότι η δήλωση του Υπουργού Παιδείας και Πολιτισμού ημερ. 30.7.2010 είναι πληροφοριακού περιεχομένου και δεν μπορεί να είναι αντικείμενο προσφυγής. Η δικαστική κρίση που αφορούσε την απόρριψη των προδικαστικών ενστάσεων αποτελεί το αντικείμενο της έφεσης της Δημοκρατίας, δηλαδή της ΑΕ277/12.
Επί της ουσίας το πρωτόδικο Δικαστήριο, κατ΄αντίθεση της εισήγησης της πλευράς των Πανεπιστημίων, έκρινε πως ο περί Ιδιωτικών Πανεπιστημίων (΄Ιδρυση, Λειτουργία και ΄Ελεγχος) (Τροποποιητικός) Νόμος του 2010, Ν.75(Ι)/2010 (εν τοις εφεξής «ο τροποποιητικός Νόμος») δεν ήταν αντισυνταγματικός, για τους λόγους που εξηγεί.
Αναφορικά δε με τα ιδιαίτερα περιστατικά της υπόθεσης έκρινε πως η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ήταν νομικά μεμπτή για οποιοσδήποτε από τους λόγους ακυρώσεως και επακόλουθα, απέρριψε την ως άνω προσφυγή.
Επί της ουσίας της πρωτόδικης απόφασης προσβάλλεται η δικαστική κρίση με την έφεση των Πανεπιστημίων, δηλαδή με την ΑΕ17/13.
΄Εφεση αρ.277/12 - Λόγος έφεσης
Προβάλλεται ως εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε τις ως άνω προδικαστικές ενστάσεις και πως εσφαλμένα έκρινε ότι το επίδικο αντικείμενο της προσφυγής αφορούσε πολλαπλές ατομικές διοικητικές πράξεις υποκείμενες σε προσφυγή.
Πρέπει να σημειωθεί πως η Δημοκρατία παρά το ότι ήταν η επιτυχούσα διάδικος προσβάλλει με έφεση την πρωτόδικη κρίση ακριβώς επί των σημείων που αφορούν τις προδικαστικές ενστάσεις, κάτι το οποίο είναι επιτρεπτό να γίνει, στα πλαίσια της νομολογίας, εφόσον δηλαδή παραμένει ζήτημα προς ζημία του εν λόγω διαδίκου, όπως η ύπαρξη δεδικασμένου. (Βλ. Φραντζή ν. ΑΗΚ, ΑΕ70/2011, 10.1.2017, ECLI:CY:AD:2017:C1).
΄Εφεση αρ.17/13 - Λόγοι έφεσης
Μεταφέρονται αυτούσιοι οι τρεις λόγοι έφεσης:
1. Εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο απέρριψε τον ισχυρισμό των εφεσειόντων/αιτητών ότι ο ως άνω τροποποιητικός Νόμος με το οποίο δόθηκε εξουσία στο Υπουργό Παιδείας και Πολιτισμού να καθορίζει ανώτατη αύξηση των διδάκτρων των ιδιωτικών πανεπιστημίων, όπως και το σχετικό Διάταγμα, αποτελούν παραβίαση του Συντάγματος σε σχέση με τα άρθρα 20, 25, 26, 28 και 35.
2. Το πρωτόδικο Δικαστήριο ενώ έκρινε ότι με την προσβαλλόμενη με την προσφυγή απόφαση όπως κοινοποιήθηκε στους εφεσείοντες/αιτητές καθορίστηκε το ανώτατο ποσοστό αύξησης των διδάκτρων των αιτητών, εντούτοις εσφαλμένα αποφάσισε ότι κατά την έκδοση της απόφασης, δεν υπήρχε ενώπιον των καθ΄ων η αίτηση κάτι το συγκεκριμένο επί του οποίου θα έπρεπε να παράσχουν δικαίωμα ακρόασης στους εφεσείοντες/αιτητές και ούτε θεώρησε εσφαλμένα όμως, ότι επρόκειτο για απόφαση ιδιαίτερα δυσμενούς φύσεως γι΄αυτούς, που επέβαλλε σαφώς να προηγηθεί πριν την όποια εφαρμογή της το δικαίωμα ακρόασης.
3. Εσφαλμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν εξέτασε τον ισχυρισμό των εφεσειόντων/αιτητών ότι με την απόφαση των εφεσιβλήτων/καθ΄ων η αίτηση να καθορίσουν περιοριστικά και ισοπεδωτικά το ποσοστό αύξηση 0.45% των διδάκτρων, παραβιάζει την αρχή της καλής πίστης και της αρχής της ισότητας.
Νομικό καθεστώς για τα ιδιωτικά πανεπιστήμια - ο τροποποιητικός Νόμος και το Διάταγμα του Υπουργού
Πριν την επίδικη τροποποίηση ίσχυε ο βασικός Νόμος 109(Ι)/2005 όπως είχε τροποποιηθεί κυρίως με τους Νόμους 197(Ι)/2007 και 90(1)/2008. Η τροποποίηση δια του ως άνω Νόμου επέφερε αλλαγές βασικά στο άρθρο 8 το οποίο πλέον διαβάζεται ως εξής:
"Αίτηση για ίδρυση πανεπιστημίου.
8.-(1) Για την εγγραφή στο Μητρώο και την έκδοση αρχικής άδειας λειτουργίας και άδειας λειτουργίας πανεπιστημίου, υποβάλλεται αίτηση στον Υπουργό από τον ιδρυτή του πανεπιστημίου ή το νόμιμο εκπρόσωπό του, η οποία συνοδεύεται από τα εξής -
.............................
(η)(i) το ύψος των διδάκτρων και των άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων που προτείνονται για κάθε φοιτητή κατά τη διάρκεια του προγράμματος των σπουδών του·
(ii) καθορισμό της διάρκειας σπουδών στην οποία αφορούν το ύψος των διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων·
(iii) δήλωση δέσμευσης του πανεπιστημίου να ενημερώνει τους φοιτητές για το ύψος των διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων που πρέπει να καταβάλλουν καθ΄ όλη τη διάρκεια του προγράμματος των σπουδών τους:
Νοείται ότι, το ύψος των διδάκτρων και άλλων πρόσθετων οικονομικών επιβαρύνσεων που δηλώνονται με βάση την παράγραφο αυτή ισχύουν επ΄ αόριστον μέχρι την αναθεώρησή τους σύμφωνα με τις πρόνοιες της παραγράφου (θ) του εδαφίου αυτού, και είναι δεσμευτικά για το πανεπιστήμιο έναντι κάθε φοιτητή, που έχει εγγραφεί στο πανεπιστήμιο κατά τον χρόνο ισχύος τους και για όλο το πρόγραμμα σπουδών του.
(θ)(i) Κάθε πανεπιστήμιο μετά από την πρώτη, ως άνω στην παράγραφο (η) προνοείται, έγκριση των διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων, δύναται να υποβάλλει αίτηση για αναθεώρηση των εγκεκριμένων διδάκτρων και οικονομικών επιβαρύνσεων.
(ii) Ο Υπουργός εκδίδει, εντός του Ιουνίου κάθε έτους, διάταγμα που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας, στο οποίο καθορίζεται η ανώτατη επί τοις εκατό αύξηση που θα μπορεί να εγκριθεί στο ύψος των ήδη εγκεκριμένων διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων:
Noείται ότι, η πιο πάνω ανώτατη αύξηση δεν μπορεί να υπερβαίνει το 150 τοις εκατόν (150%) του ύψους του ετήσιου πληθωρισμού του αμέσως προηγούμενου έτους, όπως αυτός έχει καθοριστεί από τη Στατιστική Υπηρεσία της Δημοκρατίας:
Νοείται περαιτέρω ότι, κάθε πανεπιστήμιο θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη το πιο πάνω διάταγμα κατά την ετοιμασία της αίτησής του για αναθεώρηση:
Νοείται έτι περαιτέρω ότι, για την πρώτη εφαρμογή της υποπαραγράφου (ii) μετά την έναρξη της ισχύος του περί Ιδιωτικών Πανεπιστημίων (Ίδρυση, Λειτουργία και Έλεγχος) (Τροποποιητικού) Νόμου του 2010, ο Υπουργός εκδίδει το εν λόγω διάταγμα εντός του Ιουλίου.
(iii) Η αίτηση για αναθεώρηση πρέπει να υποστηρίζεται και να αιτιολογείται από επαρκή και τεκμηριωμένα στοιχεία και αποδεικτικά έγγραφα.
(iv) Οποιαδήποτε αναθεώρηση ήδη εγκεκριμένων διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων θα ισχύει για το μέλλον και δεν θα επηρεάζει πρόσωπα που είναι ήδη εγγεγραμμένα στο συγκεκριμένο πρόγραμμα σπουδών, σε σχέση με το οποίο εγκρίνεται αναθεώρηση διδάκτρων ή άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων.
(ν) Η αίτηση για αναθεώρηση δύναται να υποβάλλεται μέχρι τις 15 Σεπτεμβρίου κάθε έτους και οποιαδήποτε αναθεώρηση ήθελε εγκριθεί θα ισχύει από το Σεπτέμβριο του αμέσως επόμενου ακαδημαϊκού έτους και μόνον έναντι φοιτητών οι οποίοι θα εγγραφούν για πρώτη φορά στο συγκεκριμένο πρόγραμμα σπουδών στο οποίο αφορά η αναθεώρηση.
(νi) Η αίτηση για αναθεώρηση ήδη εγκεκριμένων διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων, υποβάλλεται προς τον Υπουργό από τον Πρόεδρο του Συμβουλίου του Ιδιωτικού Πανεπιστημίου.
(νii) Η αίτηση για αναθεώρηση προωθείται από τον Υπουργό εντός δεκαπέντε ημερών από την παραλαβή της, για ετοιμασία σχετικής έκθεσης προς Επιτροπή, της οποίας προεδρεύει ο Διευθυντής Ανώτερης και Ανώτατης Εκπαίδευσης και στην οποία συμμετέχουν δύο λειτουργοί του Υπουργείου Οικονομικών, ένας Λειτουργός του Υπουργείου Παιδείας και Πολιτισμού και ένας Λειτουργός του Γενικού Λογιστηρίου της Δημοκρατίας.
(νiii) Η Επιτροπή, που προβλέπεται στην υποπαράγραφο (vii) ανωτέρω, μέσα σε τριάντα ημέρες, αφότου κατατεθεί ενώπιóν της η αίτηση αναθεώρησης, υποβάλλει στον Υπουργό την έκθεση της με τις εισηγήσεις της για το αιτιολογημένο ή όχι των αιτουμένων αναθεωρήσεων σε σχέση με ήδη εγκεκριμένα δίδακτρα και άλλες οικονομικές επιβαρύνσεις.
(νiiii) Ο Υπουργός εντός τριάντα (30) ημερών από την παραλαβή της έκθεσης της Επιτροπής, ως ανωτέρω στην υποπαράγραφο (viii) προνοείται, αφού λάβει υπόψη τις εισηγήσεις που περιέχονται στην έκθεση, εκδίδει απόφαση για έγκριση ή απόρριψη της αίτησης για αναθεώρηση.
(ι) Το ενδιαφερόμενο πανεπιστήμιο, δύναται, σε περίπτωση απόφασης με την οποία απορρίπτεται η αίτησή του για αναθεώρηση, να υποβάλει ένσταση προς τον Υπουργό εντός δεκαπέντε (15) ημερών από την έκδοση της απόφασης αυτής. Η ένσταση θα πρέπει να περιέχει στοιχεία τα οποία να τεκμηριώνουν τη διαφωνία του πανεπιστημίου με την απόφαση του Υπουργού. Ο Υπουργός παραπέμπει άμεσα την ένσταση στην Επιτροπή για τις απόψεις της. Η Επιτροπή μέσα σε είκοσι (20) ημέρες εκφέρει γραπτά και αιτιολογημένα τις απόψεις της, με βάση τις οποίες ο Υπουργός μέσα σε δεκαπέντε (15) ημέρες εκδίδει απόφαση σε σχέση με την ένσταση:
Νοείται ότι, ο Υπουργός κατά την εξέταση της ένστασης, όπως πιο πάνω αναφέρεται, θα μπορεί να υπερβεί το ανώτατο ποσοστό αύξησης που καθορίζεται με το διάταγμα που προβλέπεται στην παράγραφο (θ)(ii) πιο πάνω, εάν συντρέχουν τέτοιες προϋποθέσεις, οι οποίες με επάρκεια αιτιολογούν ότι η αύξηση αυτή είναι προς το συμφέρον της βελτίωσης της ποιότητας της παρεχόμενης από το Πανεπιστήμιο εκπαίδευσης και της ανάπτυξης αυτού:
Νοείται περαιτέρω ότι, σε περίπτωση απόρριψης της ένστασης αυτής το ενδιαφερόμενο πανεπιστήμιο δεν υποβάλλει νέα αίτηση αναθεώρησης που να αφορά το ίδιο ακαδημαϊκό έτος».
Στις 28.7.2010 ο Υπουργός εκδίδει το επίδικο Διάταγμα που δημοσιεύεται στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας αλλά και κοινοποιείται στα Πανεπιστήμια με επιστολή. Το Διάταγμα έχει ως εξής:
«Ο Υπουργός Παιδείας και Πολιτισμού, ασκώντας τις εξουσίες που χορηγούνται σ' αυτόν, δυνάμει του άρθρου 8 των περί Ιδιωτικών Πανεπιστημίων (Ίδρυση, Λειτουργία και 'Ελεγχος) Νόμων του 2005 έως 2010, με το παρόν Διάταγμα καθορίζει το ποσοστό 0.45% ως ανώτατη επί τοις εκατό αύξηση στο ύψος των ήδη εγκεκριμένων διδάκτρων και άλλων οικονομικών επιβαρύνσεων των ιδιωτικών πανεπιστημίων που είναι εγγεγραμμένα στο Μητρώο Πανεπιστημίων και στα οποία έχει χορηγηθεί αρχική άδεια λειτουργίας. Ως εκ τούτου, πανεπιστήμιο που επιθυμεί να υποβάλει αίτηση για αναθεώρηση των εγκεκριμένων διδάκτρων και οικονομικών επιβαρύνσεων θα πρέπει να λάβει υπόψη το πιο πάνω ανώτατο ποσοστό αύξησης».
Οι προδικαστικές ενστάσεις - η έφεση της Δημοκρατίας
Πρωτίστως θα πρέπει να εξεταστεί η έφεση της Δημοκρατίας, αφού η ενδεχόμενη ανατροπή της πρωτόδικης κρίσης επί των ενστάσεων θα θέσει εκποδών την εξέταση της έφεσης των Πανεπιστημίων.
Η Δημοκρατία είχε εισηγηθεί πρωτοδίκως - και ενώπιον μας - πως το πιο πάνω διάταγμα, με το οποίο καθορίστηκε το ανώτατο επιτρεπόμενο ποσοστό αύξησης των διδάκτρων των ιδιωτικών Πανεπιστημίων, αποτελεί κανονιστική διοικητική πράξη γενικού περιεχομένου και δεν παρήγαγε έννομα αποτελέσματα άμεσα για τα Πανεπιστήμια κατά τον ουσιώδη χρόνο και όχι ατομική διοικητική πράξη. Το πρωτόδικο Δικαστήριο επ΄αυτής της πτυχής αποφάσισε ότι:
«το ανώτατο επιτρεπόμενο ποσοστό αύξησης των διδάκτρων, με αποτέλεσμα την έκδοση πολλαπλών ατομικών διοικητικών πράξεων δυνάμει των οποίων επιβάλλονται υποχρεώσεις στους διοικούμενους αιτητές, οι οποίες δεν υφίσταντο προηγουμένως και των οποίων η μη εκπλήρωση παρέχει το δικαίωμα στη διοίκηση να επικαλεστεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεση τους. Επομένως, πρόκειται για ατομικές εκτελεστές διοικητικές πράξεις οι οποίες μπορούν να προσβληθούν με βάση το άρθρο 146 του Συντάγματος. Για τους προαναφερόμενος λόγους δεν θεωρώ επίσης ότι η κοινοποίηση της δήλωσης του Υπουργού στους αιτητές ήταν πληροφοριακού περιεχομένου αλλά εκτιμώ ότι ήταν η κοινοποίηση, στους άμεσα ενδιαφερόμενους, μιας εκτελεστής διοικητικής πράξης. Επομένως και οι δύο προδικαστικές ενστάσεις απορρίπτονται και θα προχωρήσω στην εξέταση της ουσίας».
Η Δημοκρατία εισηγείται πως πρόκειται για εσφαλμένη κρίση επειδή το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη και δεν στάθμισε ορθά πως το Διάταγμα περιείχε Κανόνα Δικαίου, ο οποίος δεν ήταν άμεσα εκτελεστός επί των Πανεπιστημίων, εφόσον για να τύχει εφαρμογής θα έπρεπε σύμφωνα με το ως άνω άρθρο του Νόμου να υποβληθεί εκ μέρους του Πανεπιστημίου αίτηση για αναθεώρηση των εγκεκριμένων διδάκτρων και οικονομικών επιβαρύνσεων και τέτοια αίτηση δεν είχε υποβληθεί κατά τον ουσιώδη χρόνο.
Αντιθέτως, η πλευρά των Πανεπιστημίων επ΄αυτής της πτυχής υιοθετεί ως ορθή την πρωτόδικη κρίση.
Όπως είχαν διαμορφωθεί οι προδικαστικές ενστάσεις αλλά και ο αντίστοιχος λόγος έφεσης της Δημοκρατίας, το ερώτημα επικεντρώνεται πρωταρχικά στη διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και εκτελεστής ατομικής διοικητικής πράξης. Διάκριση που δεν είναι πάντοτε εύκολη, στην πράξη, αλλά έχει ουσιαστικό αποτέλεσμα και σημασία αφού οι Κανονιστικές Πράξεις στην κυπριακή έννομη τάξη δεν μπορούν να προσβληθούν απ΄ευθείας με προσφυγή.
Στο Σύγγραμμα Π.Δ.Δαγτόγλου Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, έκδοση 1977, αναφέρονται τα εξής σχετικά στη σελ.54:
«Χαρακτηριστική πηγή του διοικητικού δικαίου είναι η κανονιστική πράξη της διοικήσεως, η πράξη δηλαδή εκείνη με την οποία η διοίκηση θεσπίζει αφηρημένα διατυπωμένους και γενικά δεσμευτικούς κανόνες συμπεριφοράς, δηλαδή κανόνες δικαίου.
Η κανονιστική πράξη της διοικήσεως είναι ουσιαστικός (μόνο) νόμος. Κατά τούτο διακρίνεται από τον τυπικό νόμο που ψηφίζεται από την Βουλή.
Από την ατομική διοικητική πράξη (την διοικητική πράξη κατά κυριολεξία) διακρίνεται η κανονιστική πράξη κατά το ότι περιέχει κανόνες δικαίου, έχει κανονιστικό χαρακτήρα.
Η διάκριση αυτή είναι θεμελιώδης στο διοικητικό δίκαιο. Οι συνέπειες της είναι πολλαπλές και μεγάλες. Αφορούν, πρώτα, την αρμοδιότητα: η αρμοδιότης προς έκδοση κανονιστικών πράξεων δεν περιλαμβάνει αυτομάτως την αρμοδιότητα προς έκδοση ατομικών πράξεων και αντιστρόφως. Οι συνέπειες της διακρίσεως αφορούν επίσης τον τύπο και την διαδικασία: επί ατομικών πράξεων απαιτείται αιτολογία και, κατά κανόνα, κοινοποίηση: επί κανονιστικών πράξεων αιτιολογία δεν απαιτείται, επιβάλλεται όμως επεξεργασία (των διαταγμάτων κανονιστικού χαρακτήρος) από το Συμβούλιο της Επικρατείας και δημοσίευση τους. Εξ άλλου, η κανονιστική πράξη, είναι, ελευθέρως ανακλητή για το μέλλον (ex nune)."
Στην υπόθεση Kanika Hotels κ.ά. ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού - Αμαθούντας (1996)3 Α.Α.Δ. 169. λέχθηκαν τα ακόλουθα:
Το κριτήριο αν μία πράξη είναι διοικητική ή όχι δεν είναι μόνο τυπικό, δηλαδή δεν εξαρτάται μόνο από την φύση του οργάνου που προβαίνει στην πράξη αλλά είναι κυρίως ουσιαστικό· δηλαδή πρέπει και το περιεχόμενο της πράξης να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν απευθείας με προσφυγή κανονιστικές πράξεις της διοίκησης που έχουν νομοθετικό περιεχόμενο (δέστε Παπαφιλίππου ν. Republic, 1 R.S.C.C. 62 και Police ν. Hondrou, 3 R.S.C.C. 82). Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές. Σε αντίθεση, η ατομική διοικητική πράξη δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στη κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Χαρακτηριστικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης που τη διακρίνει από την ατομική είναι η γενικότητα, εννοιολογική γενικότητα και όχι αριθμητική, που παρέχει στην πράξη την δυνατότητα εφαρμογής της σε περιπτώσεις αόριστες που είτε ήδη υπάρχουν είτε θα υπάρξουν στο μέλλον. Το δε νομικό περιεχόμενο της κανονιστικής πράξης δεν εξαντλείται με μία εφαρμογή αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές σε αόριστες και μέλλουσες περιπτώσεις που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η πράξη. (Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).
Για τη διάκριση μεταξύ κανονιστικής πράξης και ατομικής διοικητικής πράξης δέστε και την πρόσφατη απόφαση της Ολομέλειας στις υποθέσεις Δημητριάδη και άλλοι ν. Υπουργικού Συμβουλίου και άλλων, (1996)3 Α.Α.Δ. 85.
Στην υπόθεση Σύνδεσμος Υπεραγορών Τροφίμων Κύπρου κ.ά. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, (1999)3 Α.Α.Δ. σελ.751, αναφέρθηκαν επίσης τα ακόλουθα:
«Αναμφισβήτητο εσωτερικό γνώρισμα της κανονιστικής πράξης είναι η γενικότητα. Στη γενικότητα έγκειται κυρίως ότι το νομικό περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείται δια μίας και μόνης εφαρμογής, αλλά διατηρεί τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων που συγκεντρώνουν τις τεθείσες γενικώς από την πράξη προϋποθέσεις.
Τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη προσδίδει όχι η τυχαία, η αριθμητική γενικότητα, αλλά η εννοιολογική, η αφηρημένη γενικότητα (Στασινόπουλος, ανωτέρω, σελ. 105). Ο εντοπισμός της κανονιστικής πράξης επί ορισμένων ατόμων ή ακόμα και επί ενός μόνο ατόμου, δεν μεταβάλλει το χαρακτήρα της, εφ' όσον είναι τυχαίος και διατηρείται η δυνατότητα εφαρμογής της πράξης επί παντός άλλου ατόμου, για το οποίο υπάρχουν βέβαια οι απαιτούμενες προϋποθέσεις.
Ούτε ο κατά τόπο περιορισμός των εφαρμογών της κανονιστικής πράξης αίρει το χαρακτήρα της. Ακόμα και ο κατά χρόνο περιορισμός των εφαρμογών της, έστω κι αν φτάνει μέχρι εντοπισμού σε ορισμένη ημέρα, δεν αίρει το χαρακτήρα του κανόνα, εφ' όσον η πράξη εξακολουθεί να απευθύνεται προς αόριστο αριθμό προσώπων.
Η κανονιστική πράξη είναι πράξη που θέτει κανόνες που ως επί το πλείστον είναι κανόνες δικαίου και δημιουργεί, λόγω της φύσης της, καταστάσεις γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές (Kanika Hotels Ltd και άλλοι ν. Συμβουλίου Αποχετεύσεων Λεμεσού-Αμαθούντας (1996) 3 Α.Α.Δ. 169). Αντίθετα η ατομική διοικητική πράξη, δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις εξατομικεύοντας ένα κανόνα δικαίου και εφαρμόζοντας τον στην κάθε συγκεκριμένη περίπτωση (βλέπε Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124).»
΄Εχουμε λοιπόν εξετάσει την πρωτόδικη κρίση επί των ως άνω προδικαστικών ενστάσεων και δεν θα συμφωνήσουμε με τον ευπαίδευτο πρωτόδικο Δικαστή. Το ίδιο το περιεχόμενο του άρθρου ως άνω και η όλη δομή του οδηγούν στο συμπέρασμα πως το Διάταγμα που εξεδόθη κατ΄επιταγήν του Νόμου τον Ιούλιο του 2010 είναι κανονιστικού χαρακτήρα, αφού ακριβώς εσωτερικό του γνώρισμα ήταν η γενικότητα του. Το νόημα και το κύριο περιεχόμενο της πράξης δεν εξαντλείτο σε μια μόνο εφαρμογή, αλλά διατηρούσε τη δυνατότητα να προκαλεί νέες εφαρμογές στο μέλλον επί αορίστων και μελλουσών περιπτώσεων, όπως ορίζει η νομολογία. Και επίσης, όπως ευστόχως τίθεται στην υπόθεση Σύνδεσμος Υπεραγορών, ανωτέρω, «τον κανονιστικό χαρακτήρα στην πράξη δεν τον προσδίδει η τυχαία αριθμητική γενικότητα αλλά η εννοιολογική, αφηρημένη γενικότητα», όπως δηλαδή εφαρμογή του Διατάγματος επί άλλων ιδιωτικών Πανεπιστημίων στο μέλλον.
Περαιτέρω δια του ίδιου του άρθρου 8(1)(θ) και (i), εφόσον διαβαστεί ως συνολική διαδικασία και εφαρμογή, διαπιστώνεται με ενάργεια ο μη εκτελεστός χαρακτήρας του Διατάγματος στα Πανεπιστήμια.
Και εξηγούμε:
Στο άρθρο γίνεται αναφορά πως το κάθε Πανεπιστήμιο, κατά την ετοιμασία της αίτησης του για αναθεώρηση των διδάκτρων, θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη το πιο πάνω Διάταγμα το οποίο εκδίδεται από τον Υπουργό εντός του Ιουνίου κάθε έτους (εκτός του πρώτου, δηλαδή του επίδικου, που εκδόθηκε τον Ιούλιο, όπως επίσης προνοείται).
Η δε αίτηση του Πανεπιστημίου πρέπει να υποστηρίζεται και να αιτιολογείται από επαρκή και τεκμηριωμένα στοιχεία και αποδεικτικά. Περαιτέρω, η αίτηση για αναθεώρηση προωθείται από τον Υπουργό εντός 15 ημερών από την παραλαβή της για ετοιμασία σχετικής έκθεσης προς αρμόδια Eπιτροπή όπως καθορίζεται στο 8(θ)(vii) και (viii). Ο Υπουργός εντός 30 ημερών από την παραλαβή της σχετικής έκθεσης της αρμοδίας επιτροπής, αφού λάβει τις εισηγήσεις που περιέχονται σ΄αυτήν, εκδίδει απόφαση για έγκριση ή απόρριψη της αίτησης για αναθεώρηση. Σημαντική είναι και η πρόνοια 8(1)(i) με βάση την οποία το ενδιαφερόμενο Πανεπιστήμιο δύναται σε περίπτωση απόφασης με την οποία απορρίπτεται η αίτηση του για αναθεώρηση να υποβάλει τεκμηριωμένη ένσταση προς τον Υπουργό, εντός 15 ημερών από την έκδοση της απόφασης. Ο Υπουργός παραπέμπει άμεσα την ένσταση στην Επιτροπή για τις απόψεις της και η Επιτροπή σε 20 ημέρες εκφέρει γραπτώς τις απόψεις της, με βάση τις οποίες ο Υπουργός μέσα σε 15 ημέρες εκδίδει απόφαση σε σχέση με την ένσταση. Σημαντική είναι και η τελευταία επιφύλαξη (proviso) η οποία παρέχει διακριτική ευχέρεια στον Υπουργό, κατά την εξέταση της ένστασης, όπως πιο πάνω αναφέρεται, «να μπορεί να υπερβεί το ανώτατο ποσοστό αύξησης που καθορίζεται με το Διάταγμα που προβλέπεται στην παράγραφο (θ)(ii) πιο πάνω, αν συντρέχουν τέτοιες προϋποθέσεις, οι οποίες με επάρκεια αιτιολογούν ότι η αύξηση αυτή είναι προς το συμφέρον της βελτίωσης της ποιότητας της παρεχομένης από το Πανεπιστήμιο εκπαίδευσης και της ανάπτυξης αυτού».
Προκύπτει λοιπόν, ότι ο Νόμος δίδει τη δυνατότητα στον Υπουργό να εγκρίνει αναθεώρηση διδάκτρων που να υπερβαίνει το ανώτατο ποσοστό αύξησης 150% του ύψους του ετήσιου πληθωρισμού του αμέσως προηγούμενου έτους, (βλ.8(1)(θ)(ii), εάν συντρέχουν τέτοιες προϋποθέσεις ως έχουν εκτεθεί αμέσως πιο πάνω.
Από τις πιο πάνω νομοθετικές πρόνοιες, τις οποίες παραθέσαμε εν εκτάσει, εξάγεται ότι το Διάταγμα αποτελούσε Κανονιστική Πράξη στην έννοια της νομολογίας, την έκδοση της οποίας δεν ακολούθησε ατομική εκτελεστή διοικητική πράξη, εφόσον τα Πανεπιστήμια δεν υπέβαλαν αίτηση για αναθεώρηση των διδάκτρων.
΄Οσον αφορά δε τη συναφή προδικαστική ένσταση πως η δήλωση του Υπουργού ημερ. 30.7.2010 είναι πληροφοριακού περιεχομένου και επομένως δεν εμπίπτει στο πεδίο δικαιοδοσίας του Δικαστηρίου θεωρούμε ότι ακριβώς εκ του κανονιστικού χαρακτήρα του Διατάγματος και της όλης δομής και διαδικασίας του Νόμου, ως αναλύθηκε πιο πάνω, η δήλωση αυτή αποτελούσε στην ουσία ανακοίνωση για τους λόγους που οδήγησαν στην επίδικη τροποποίηση και έκδηλα δεν μπορούμε να ομιλούμε για εκτελεστή πράξη. Ισχύουν τα λεχθέντα στην υπόθεση Yiangou ν. the Republic (1987)3 C.L.R. 27 ως προς τον πληροφοριακό χαρακτήρα μιας τέτοιας δήλωσης στην οποία απουσιάζει η εκτελεστότητα.
Συνεπώς, η πρωτόδικη κρίση επί της απόρριψης των προδικαστικών ενστάσεων υπήρξε εσφαλμένη και ανατρέπεται. Η προσφυγή απορρίπτεται ως απαράδεκτη, λόγω του ότι δεν πρόκειται για ατομική διοικητική πράξη, φέρουσα εκτελεστό χαρακτήρα.
Η απόφαση μας αυτή καθορίζει και την απόληξη της έφεσης των Πανεπιστημίων, εφόσον η εξέταση οποιουδήποτε άλλου θέματος προϋπόθετε ύπαρξη εκτελεστής ατομικής διοικητικής πράξης, υποκείμενης σε προσφυγή.
Συνεπακόλουθα είναι η κατάληξη μας πως η έφεση αρ.277/12 επιτυγχάνει και η προσφυγή απορρίπτεται για τον ως άνω λόγο. Η διαταγή ως προς τα έξοδα για την προσφυγή παραμένει. Τα έξοδα της πιο πάνω έφεσης εκ ποσού €2,500 επιδικάζονται υπέρ της Δημοκρατίας.
Η έφεση αρ.17/13 απορρίπτεται ως άνω, χωρίς οποιαδήποτε διαταγή για έξοδα, ενόψει της συνεκδίκασης των δύο εφέσεων.
ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ.
ΜΙΧΑΗΛΙΔΔΟΥ, Δ.
ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.
ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.
ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.