Κυπριακή Δημοκρατία ν. Χριστάκη Παπαγιάννη (2015) 3 ΑΑΔ 342

Διοικητική Πράξη ― Εκτελεστή σε αντιδιαστολή προς πράξη στερούμενη εκτελεστότητας ― Αυτεπάγγελτη εξέταση της εκτελεστότητας της προσβαλλόμενης πράξης από το αναθεωρητικό Δικαστήριο ― Νομολογιακά πορίσματα και εφαρμογή τους στα επίδικα γεγονότα.

Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Έλλειψη αιτιολογίας ― Πότε δύναται να συμπληρωθεί βάσει του διοικητικού φακέλου ― Περιστάσεις του αναιτιολογήτου στην κριθείσα περίπτωση πράξης που βασίστηκε σε Εγκύκλιο η οποία όμως προσέκρουε σε ρητές νομοθετικές πρόνοιες.

Η Δημοκρατία προσπάθησε να ανατρέψει την πρωτόδικη ακύρωση της στέρησης του εφεσίβλητου από ορισμένα συνταξιοδοτικά του ωφελήματα με το σκεπτικό ότι θα του καταβάλονταν μόνο μετά την απόρριψη προσφυγής που είχε ασκηθεί κατά της αναδρομικής προαγωγής του.

Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:

1. Κάθε διοικητική πράξη που παράγει έννομα αποτελέσματα, είτε επιβάλλοντας, είτε επιτρέποντας ορισμένη συμπεριφορά έναντι του διοικούμενου, αλλοιώνει την προηγούμενη νομική ρύθμιση. Εξ αυτής τα παραγόμενα νομικά αποτελέσματα δημιουργούν εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία ενεργοποιεί τις πρόνοιες του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Το εκτελεστό της πράξης δεν σχετίζεται με το μειωμένο του βαθμού επηρεασμού του αιτητή, υπό τις περιστάσεις. Η εκτελεστότητα διοικητικής πράξης αποτελεί βέβαια προϋπόθεση για την άσκηση της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου και είναι ζήτημα που μπορεί να κριθεί σε οποιοδήποτε στάδιο είτε αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο, είτε κατόπιν ενστάσεως. Εκτελεστή πράξη είναι εκείνη που επιβάλλει υποχρεώσεις και δικαιώματα μη υφιστάμενες πριν την έκδοση της.

2. Προκύπτει αβίαστα ότι η αιτιολογία που δόθηκε προς κατακράτηση των υπολειπομένων είναι ελλιπέστατη και συνεπώς η πράξη ήταν ακυρώσιμη και για αυτό τον λόγο. Είναι γνωστό ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρωθεί από τους διοικητικούς φακέλους, νοουμένου ότι τα στοιχεία προκύπτουν ως άρρηκτα συνδεδεμένα με τη ληφθείσα απόφαση, ώστε να δύναται να λεχθεί ότι είναι αναπόφευκτα πίσω από αυτή. Αναμφίβολα, η εδώ προσβαλλόμενη πράξη δεν ήταν επαρκής ή πλήρης εφόσον δεν προσδιορίζεται η βάση της απόφασης και ουδεμία αναφορά γίνεται στην Εγκύκλιο, η οποία ουδόλως αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη. Όπως ορθά αποφάσισε το πρωτόδικο Δικαστήριο, η Εγκύκλιος 870 ημερ. 13.9.1988, δεν υπέχει θέση νομοθετικού κανόνα και οι Γνωματεύσεις της Νομικής Υπηρεσίας που απαντώνται στο διοικητικό φάκελο αναφορικά με την εμβέλεια ή την ορθότητα του περιεχομένου της Εγκυκλίου, (στην οποία αναφέρεται Γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα στην τέταρτη παράγραφο), δεν είναι σαφώς δεσμευτικές για το Δικαστήριο. Η αναζήτηση Γνωμάτευσης από τον Γενικό Εισαγγελέα και η εξωτερίκευση ή γνωστοποίηση αυτής, είναι ζήτημα αδιάφορο ως προς την ορθή νομική κατάταξη μιας προσβαλλόμενης πράξης. Το ότι η Εγκύκλιος αρ. 870 δεν έχει νομικό υπόβαθρο σε οποιοδήποτε εξουσιοδοτικό νόμο το αποδέχεται και η εφεσείουσα Δημοκρατία στο περίγραμμά της. Εκείνο το οποίο έχει προταθεί είναι ότι περιέχει διαδικαστικές ρυθμίσεις που αποσκοπούν στη δημοσιονομική τάξη. Η απουσία όμως νομικής κάλυψης αφήνει την Εγκύκλιο να είναι απλώς μια εσωτερική θέση της διοίκησης, η οποία, όπως ήδη αποφασίστηκε και πρωτοδίκως, δεν μπορεί να αποτελέσει εφαλτήριο για την αλλοίωση σαφών νομοθετικών προνοιών.

Η έφεση απορρίφθηκε με έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Στεφανίδης ν. Δήμου Έγκωμης (1994) 3 Α.Α.Δ. 49,

Σύνδεσμος Ασφαλιστικών Εταιρειών Κύπρου ν. Επιτροπής Προστασίας Ανταγωνισμού (2002) 3 Α.Α.Δ. 314,

Lavar Shipping Co Ltd v. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 260,

Δημοκρατία ν. Sunoil Bankery Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 31,

Συμεωνίδου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 145,

Ηλιόπουλος ν. Α.Η.Κ. (2000) 3 Α.Α.Δ. 438,

Πετρίδης κ.ά. ν. Δήμου Πόλεως Χρυσοχούς (2010) 3 Α.Α.Δ. 501,

Marfin Popular Bank Public Co. Ltd v. Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού (2011) 3 Α.Α.Δ. 851,

Στυλιανού ν. Επιτροπής Προστασίας Ανταγωνισμού, Υπόθ. Αρ. 1782/2012, ημερ. 30.6.2014, ECLI:CY:AD:2014:D448.

Έφεση.

Έφεση από την Καθ' ης η αίτηση εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Παμπαλλής, Δ.), (Υπόθεση Αρ. 219/08), ημερομηνίας 16/6/2010.

Α. Χριστοφόρου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας Α΄ με Α. Χαραλάμπους (κα), ασκούμενη δικηγόρο, για την Εφεσείουσα.

Α. Ευσταθίου (κα), για τον Εφεσίβλητο.

Cur. adv. vult.

ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δοθεί από τον Δικαστή Ναθαναήλ.

ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Το πρωτόδικο Δικαστήριο αντιμετώπισε την εξής περίπτωση: Ο εφεσίβλητος αφυπηρέτησε λόγω ορίου ηλικίας την 1.8.2007 από τη θέση του Ανώτερου Λειτουργού Γεωργικών Ερευνών. Η Ε.Δ.Υ. στις 20.9.2007 αποφάσισε την αναδρομική προαγωγή του εφεσίβλητου στη θέση του Πρώτου Λειτουργού Γεωργίας Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος από 15.1.2003 μέχρι και την ημερομηνία αφυπηρέτησης του. Στη θέση αυτή ο εφεσίβλητος είχε προαχθεί και προηγουμένως, αλλά με απόφαση του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην προσφυγή υπ' αρ. 277/03, ημερ. 31.5.2005, που είχε καταχωρηθεί εναντίον του η προαγωγή αυτή ακυρώθηκε. Συνεπώς, η Ε.Δ.Υ. καθηκόντως επανεξέτασε την περίπτωση και προήξε αναδρομικά τον εφεσίβλητο όπως ήδη λέχθηκε. Στο μεσοδιάστημα η Ε.Δ.Υ., με επιστολή της ημερ. 23.6.2005, διόρισε τον εφεσίβλητο, μετά από σύσταση της αρμοδίας αρχής, ως Αναπληρωτή Πρώτο Λειτουργό από 23.6.2005 μέχρι την ημερομηνία επανεξέτασης της θέσης.

Στις 2.8.2007, την επομένη δηλαδή της αφυπηρέτησης, το Γενικό Λογιστήριο της Δημοκρατίας κατέβαλε στον εφεσίβλητο τα πλήρη συνταξιοδοτικά του ωφελήματα περιλαμβανομένης της μηνιαίας του σύνταξης και του εφάπαξ ποσού που δικαιούτο ως Ανώτερος Λειτουργός Γεωργικών Ερευνών στην κλίμακα Α13. Με τον αναδρομικό επαναδιορισμό του εφεσίβλητου στη θέση του Πρώτου Λειτουργού, το Γενικό Λογιστήριο αναγνωρίζοντας την ισχύ του διορισμού αυτού κατέβαλε επίσης στον εφεσίβλητο τα ποσά που αντιστοιχούσαν στη διαφορά του μισθού για την περίοδο από την επομένη της ημερομηνίας ακύρωσης της προαγωγής του την 1.6.2005, μέχρι την ημερομηνία αφυπηρέτησης του την 1.8.2007. Με επιστολή όμως του Γενικού Λογιστηρίου ημερ. 28.1.2008, ο εφεσίβλητος πληροφορήθηκε ότι τα αναδρομικά της σύνταξης για την περίοδο 1.8.2007, ημερομηνία αφυπηρέτησης, μέχρι τις 19.9.2007, ημερομηνία επαναπροαγωγής του από την Ε.Δ.Υ., καθώς και το ανάλογο φιλοδώρημα δεν θα του καταβάλλονταν διότι έρευνα που διενεργήθηκε στο βιβλίο καταχωρήσεων των προσφυγών που τηρείται στο ανάλογο Πρωτοκολλητείο του Ανωτάτου Δικαστηρίου, αποκάλυψε την καταχώρηση προσφυγής εναντίον της αναδρομικής προαγωγής του. Του καταβλήθηκε όμως, όπως αναφέρεται στην ίδια επιστολή, σύνταξη υπολογιζόμενη στο μισθό της θέσης στην οποία έγινε η αναδρομική προαγωγή και από την οποία θα είχε αφυπηρετήσει την 1.8.2007.

Εναντίον της πιο πάνω απόφασης καταχωρήθηκε προσφυγή το αποτέλεσμα της οποίας ήταν ευνοϊκό για τον εφεσίβλητο. Το πρωτόδικο Δικαστήριο αφού απέρριψε προδικαστική ένσταση ως προς την μη εκτελεστότητα της συγκεκριμένης διοικητικής πράξης, προχώρησε στη συνέχεια να δεχθεί τα επιχειρήματα του εφεσίβλητου ότι με βάση τις πρόνοιες του Άρθρου 4 του περί Συντάξεων Νόμου αρ. 97(Ι)/97, η καταβαλλόμενη σύνταξη, εφάπαξ ή φιλοδώρημα, υπολογίζονται και καταβάλλονται κατά την ημερομηνία αφυπηρέτησης του κρατικού υπαλλήλου. Η στάση της διοίκησης έναντι του εφεσίβλητου, καθώς έκρινε το Δικαστήριο, παραβίαζε τις αρχές της χρηστής διοίκησης εφόσον στον εφεσίβλητο καταβλήθηκαν όλα του τα δικαιώματα πλην της αναλογίας του φιλοδωρήματος και του ποσού της αναδρομικής σύνταξης. Η ενέργεια αυτή ήταν αντιφατική και αντίθετη με τις καθιερωμένες αρχές του διοικητικού δικαίου, η δε Εγκύκλιος την οποία επικαλέστηκε το Γενικό Λογιστήριο, δεν μπορούσε να υπερακοντίσει τις πρόνοιες της νομοθεσίας, η οποία επιβάλλει την παροχή με την αφυπηρέτηση όλων των σχετικών συνταξιοδοτικών ωφελημάτων.

Η υπό κρίση έφεση επιδιώκει την ανατροπή της ευνοϊκής για τον εφεσίβλητο ακυρωτικής απόφασης. Προτάσσονται προς τούτο τα ίδια επιχειρήματα. Εισηγείται η Δημοκρατία ότι η καταβολή του μέρους της σύνταξης και του φιλοδωρήματος απλώς ανεστάλη για περίοδο 50 ημερών από 1.8.2007 μέχρι 19.9.2007, και θα επανεξεταστεί από το Γενικό Λογιστή αφού υπάρξει τελεσιδικία επί της καταχώρησης της εναντίον της αναδρομικής προαγωγής του εφεσίβλητου προσφυγής, τελεσιδικία που περιλαμβάνει βεβαίως και τυχόν έφεση. Έπεται ότι η προσφυγή του εφεσίβλητου εναντίον αυτής της αναστολής ήταν πρόωρη αφού δεν του αποστερήθηκε οποιοδήποτε συνταξιοδοτικό ωφέλημα, ούτε και επηρεάστηκε η μηνιαία του σύνταξη.

Ευθέως να λεχθεί ότι η πιο πάνω εισήγηση είναι βεβαίως λανθασμένη. Κάθε διοικητική πράξη που παράγει έννομα αποτελέσματα, είτε επιβάλλοντας, είτε επιτρέποντας ορισμένη συμπεριφορά έναντι του διοικούμενου, αλλοιώνει την προηγούμενη νομική ρύθμιση. Εξ αυτής τα παραγόμενα νομικά αποτελέσματα δημιουργούν εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία ενεργοποιεί τις πρόνοιες του Άρθρου 146 του Συντάγματος. Το εκτελεστό της πράξης δεν σχετίζεται με το μειωμένο του βαθμού επηρεασμού του αιτητή, υπό τις περιστάσεις.

Η εκτελεστότητα διοικητικής πράξης αποτελεί βέβαια προϋπόθεση για την άσκηση της αναθεωρητικής δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου και είναι ζήτημα που μπορεί να κριθεί σε οποιοδήποτε στάδιο είτε αυτεπαγγέλτως από το Δικαστήριο είτε κατόπιν ενστάσεως, (Στεφανίδης ν. Δήμου Έγκωμης (1994) 3 Α.Α.Δ. 49, Σύνδεσμος Ασφαλιστικών Εταιρειών Κύπρου ν. Επιτροπής Προστασίας Ανταγωνισμού (2002) 3 Α.Α.Δ. 314 και Lavar Shipping Co Ltd v. Δημοκρατίας (2013) 3 Α.Α.Δ. 260). Ο εφεσίβλητος εδώ σίγουρα είχε έννομο συμφέρον να προσβάλει την απόφαση και, όπως έχει αναφερθεί και στο σύγγραμμα της Γλυκερίας Σιούτη: «Το Έννομο Συμφέρον στην Αίτηση Ακυρώσεως» σελ. 159, η ανάγκη παροχής έννομης προστασίας δεν ανάγεται σε ενδεχόμενες εξελίξεις του μέλλοντος, αλλά οφείλει να θεμελιώνεται σε βέβαια περιστατικά του παρόντος. Και με αναφορά στο σύγγραμμα του Ε.Π. Σπηλιωτόπουλου: «Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου» 5η έκδοση, σελ. 97, παράγραφος 93, και στην υπόθεση Δημοκρατία ν. Sunoil Bankery Ltd (1994) 3 Α.Α.Δ. 31, στις οποίες αναφέρθηκε η κα Ευσταθίου, επιβεβαιώνεται ότι εκτελεστή πράξη είναι εκείνη που επιβάλλει υποχρεώσεις και δικαιώματα μη υφιστάμενες πριν την έκδοση της.

Οι επόμενοι λόγοι έφεσης αφορούν την ουσία της δημιουργηθείσας διαφοράς. Σύμφωνα με τις σχετικές εισηγήσεις, ο μικρός περιορισμός της σύνταξης και του φιλοδωρήματος για το σύντομο διάστημα των 50 ημερών δεν παραβιάζει το Άρθρο 4 του Νόμου αρ. 97(Ι)/97, ή, την ορθή ερμηνεία αυτού, αλλά αφορά το ερώτημα από ποια θέση τελικώς αφυπηρέτησε ο εφεσίβλητος, του Ανώτερου ή του Πρώτου Λειτουργού, ερώτημα που θα κριθεί με τελεσίδικη κρίση επί της νέας προσφυγής που καταχωρήθηκε. Η σχετική Εγκύκλιος δεν επηρέασε τα ουσιαστικά δικαιώματα του εφεσίβλητου εφόσον περιέχει μόνο διαδικαστικές ρυθμίσεις που αποσκοπούν σε δημοσιονομική τάξη έτσι ώστε να αποφεύγονται διπλές πληρωμές, οι οποίες θα λάβουν χώραν εάν και εφόσον καταβληθούν όλα τα ωφελήματα του εφεσίβλητου και στη συνέχεια ενδεχομένως απολέσει τη θέση του Πρώτου Λειτουργού, εξαιτίας της νέας προσφυγής.

Ούτε επ' αυτών των λόγων θα ήταν δυνατή η επιτυχία της έφεσης. Κατ' αρχάς το Άρθρο 4, το οποίο ακολουθεί, είναι σαφέστατο ως προς το λεκτικό του και δεν μπορούν οι πρόνοιες του να υποχωρήσουν έναντι ή χάριν της όποιας αντίληψης περί δημοσιονομικής τάξης, όπως την επικαλείται η Δημοκρατία δυνάμει της Εγκυκλίου, ή, άλλως πως:

«4. - (1) Σύνταξη, εφάπαξ ποσό ή φιλοδώρημα και άλλα ωφελήματα χορηγούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος Νόμου στους κρατικούς υπαλλήλους της Κυπριακής Δημοκρατίας.

(2) Σύνταξη, εφάπαξ ποσό ή φιλοδώρημα χορηγούμενο δυνάμει του Νόμου αυτού υπολογίζεται σύμφωνα με τις πρόνοιες που ισχύουν την ημερομηνία αφυπηρέτησης του κρατικού υπαλλήλου.»

Το πιο πάνω λεκτικό εφαρμοζόμενο στα υπό κρίση δεδομένα καθιστά επιβεβλημένη τη χορήγηση της σύνταξης, του εφάπαξ ποσού ή του φιλοδωρήματος που ο υπάλληλος δικαιούται κατά την ημερομηνία αφυπηρετήσεως του. Ο υπολογισμός γίνεται βεβαίως επί των μισθολογικών δεδομένων της θέσης την οποία κατείχε ο υπάλληλος κατά την αφυπηρέτηση του. Εδώ ο εφεσίβλητος θεωρείται, ως αποτέλεσμα της αναδρομικής προαγωγής του, ως αφυπηρετήσας από τη θέση του Πρώτου Λειτουργού. Αυτό αναγνωρίστηκε και από το Γενικό Λογιστή της Δημοκρατίας εφόσον του απεδόθησαν όλα εκείνα τα πρόσθετα δικαιώματα που απέρρεαν από την αυξημένη μισθοδοσία της ανώτερης θέσης του Πρώτου Λειτουργού, όπως ρητά αναγνωρίστηκε στην επιστολή ημερ. 28.1.2008, που αποτέλεσε και την προσβαλλόμενη πράξη. Και ενώ αναγνωρίστηκε, και ορθά, αυτή η νομική και πραγματική επελθούσα κατάσταση ως αποτέλεσμα της απόφασης της Ε.Δ.Υ. για αναδρομική προαγωγή, εντούτοις κατά παντελώς αντιφατικό τρόπο και έξω από κάθε έννοια χρηστής διοίκησης, δεν καταβλήθηκαν τα υπολειπόμενα λόγω προσφυγής που καταχωρήθηκε από τρίτο άτομο εναντίον της αναδρομικής προαγωγής.

Προκύπτει αβίαστα ότι η αιτιολογία που δόθηκε προς κατακράτηση των υπολειπομένων είναι ελλιπέστατη και συνεπώς η πράξη ήταν ακυρώσιμη και για αυτό τον λόγο. Είναι γνωστό ότι η αιτιολογία μπορεί να συμπληρωθεί από τους διοικητικούς φακέλους νοουμένου ότι τα στοιχεία προκύπτουν ως άρρηκτα συνδεδεμένα με τη ληφθείσα απόφαση ώστε να δύναται να λεχθεί ότι είναι αναπόφευκτα πίσω από αυτή, (Συμεωνίδου ν. Δημοκρατίας (1997) 3 Α.Α.Δ. 145, Ηλιόπουλος ν. Α.Η.Κ. (2000) 3 Α.Α.Δ. 438 και Πετρίδης κ.ά. ν. Δήμου Πόλεως Χρυσοχούς (2010) 3 Α.Α.Δ. 501). Αναμφίβολα, η εδώ προσβαλλόμενη πράξη δεν ήταν επαρκής ή πλήρης εφόσον δεν προσδιορίζεται η βάση της απόφασης και ουδεμία αναφορά γίνεται στην Εγκύκλιο, η οποία ουδόλως αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη.

Όπως ορθά αποφάσισε το πρωτόδικο Δικαστήριο, η Εγκύκλιος 870 ημερ. 13.9.1988, δεν υπέχει θέση νομοθετικού κανόνα και οι Γνωματεύσεις της Νομικής Υπηρεσίας που απαντώνται στο διοικητικό φάκελο αναφορικά με την εμβέλεια ή την ορθότητα του περιεχομένου της Εγκυκλίου, (στην οποία αναφέρεται Γνωμάτευση του Γενικού Εισαγγελέα στην τέταρτη παράγραφο), δεν είναι σαφώς δεσμευτικές για το Δικαστήριο. Η αναζήτηση Γνωμάτευσης από τον Γενικό Εισαγγελέα και η εξωτερίκευση ή γνωστοποίηση αυτής είναι ζήτημα αδιάφορο ως προς την ορθή νομική κατάταξη μιας προσβαλλόμενης πράξης, (Marfin Popular Bank Public Co. Ltd v. Υπουργείου Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού (2011) 3 Α.Α.Δ. 851 και Στυλιανού ν. Επιτροπής Προστασίας Ανταγωνισμού, Υπόθ. Αρ. 1782/2012, ημερ. 30.6.2014), ECLI:CY:AD:2014:D448.

Το ότι η Εγκύκλιος αρ. 870 δεν έχει νομικό υπόβαθρο σε οποιοδήποτε εξουσιοδοτικό νόμο το αποδέχεται και η εφεσείουσα Δημοκρατία στο περίγραμμα της. Εκείνο το οποίο έχει προταθεί είναι ότι περιέχει διαδικαστικές ρυθμίσεις που αποσκοπούν στη δημοσιονομική τάξη. Η απουσία όμως νομικής κάλυψης αφήνει την Εγκύκλιο να είναι απλώς μια εσωτερική θέση της διοίκησης, η οποία, όπως ήδη αποφασίστηκε και πρωτοδίκως, δεν μπορεί να αποτελέσει εφαλτήριο για την αλλοίωση σαφών νομοθετικών προνοιών.

Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα εναντίον της εφεσείουσας και υπέρ του εφεσίβλητου, όπως θα υπολογιστούν από το Πρωτοκολλητείο και εγκριθούν από το Δικαστήριο.

Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία