|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2015:C387
(2015) 3 ΑΑΔ 246
3 Ιουνίου, 2015
[ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΝΑΓΗ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ,
ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ/στές]
ΑRMONIA ESTATES LTD,
Εφεσείουσα - Αιτήτρια,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
TOY ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ,
Εφεσίβλητης - Καθ' ης η αίτηση.
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 119/10)
Πολεοδομία και Χωροταξία ― Επιτυχία ιεραρχικής προσφυγής κατ' απορρίψεως αίτησης για πολεοδομική άδεια η οποία όμως δεν ήταν αρκετή για να οδηγήσει σε ουσιαστική ικανοποίηση των αιτητών με την έκδοση της αιτούμενης άδειας ― Περιστάσεις υπό τις οποίες η εμμονή της πολεοδομικής αρχής στις αρχικές της θέσεις κρίθηκε δικαιολογημένη.
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Κατάχρηση εξουσίας ― Βάρος αποδείξεως ― Η κατάχρηση δεν αποδείχθηκε στην κριθείσα περίπτωση ― Περιστάσεις.
Διοικητικό Δίκαιο ― Η αρχή της ίσης μεταχείρισης ― Δεν παραβιάστηκε στην κριθείσα περίπτωση, παρόλο που η στάση διοίκησης αφίστατο από πάγια διοικητική τακτική αλλά, όπως εκρίθη, αιτιολογημένα.
Προσφυγή βάσει του Άρθρου 146 του Συντάγματος ― Λόγοι ακυρώσεως ― Έλλειψη αιτιολογίας ― Δεν στοιχειοθετήθηκε στην κριθείσα περίπτωση εκ νέου απόρριψης πολεοδομικής άδειας μετά από επιτυχία ιεραρχικής προσφυγής.
Η εφεσείουσα εταιρεία επέμεινε με την έφεση στην αξίωσή της για ακύρωση της απόφασης να απορριφθεί πολεοδομική αίτησή της. Είχε προηγηθεί επιτυχία της ιεραρχικής προσφυγής της εφεσείουσας κατά της αρχικής απόρριψης της αιτήσεώς της.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
1. Είναι γεγονός ότι κατά πάγια τακτική, οι Πολεοδομικές Αρχές εξαντλούν όλες τις δυνατότητες για έγκριση πολεοδομικών αδειών με προσαρμογές - όπου είναι δυνατό - των προτεινόμενων αναπτύξεων ώστε αυτές να μπορούν να εγκριθούν. Και αυτό επιτυγχάνεται με υποδείξεις που προβαίνει η Πολεοδομική Αρχή προς τους αιτητές, όπου όμως είναι δυνατόν να γίνουν τέτοιες υποδείξεις. Στην υπό κρίση όμως περίπτωση, η Πολεοδομική Αρχή δηλώνει αδυναμία να επιφέρει η ίδια τροποποιήσεις. Υπό αυτά τα δεδομένα, θεωρούμε αιτιολογημένη τη δηλωθείσα εκ μέρους της Πολεοδομικής Αρχής αδυναμία να προτείνει αλλαγές και το σχετικό παράπονο της εφεσείουσας δεν ευσταθεί αφού, εν τέλει, οι αναγκαίες προσαρμογές δεν θα μπορούσαν να γίνουν χωρίς τον επανασχεδιασμό του όλου έργου. Επανασχεδιασμός που ήταν εκτός του τομέα των αρμοδιοτήτων της Πολεοδομικής Αρχής, αλλά ευθύνη της εφεσείουσας. Ως αποτέλεσμα των πιο πάνω, καθίσταται σαφές ότι το υπόβαθρο επί του οποίου προωθήθηκε η θέση της εφεσείουσας για αντιφατική συμπεριφορά των εφεσιβλήτων έχει εκθεμελιωθεί. Κατάληξη που συμπαρασύρει και το δεύτερο σκέλος της θέσης της εφόσον η πρώτη απόφαση δεν είχε οποιαδήποτε δεσμευτικότητα ως προς το ζητούμενο και κατά συνέπεια η εξέταση θέματος ανάκλησης της πρώτης απόφασης θα είχε μόνο ακαδημαϊκό ενδιαφέρον.
2. Το βάρος απόδειξης της κατ' ισχυρισμό υπέρβασης ή κατάχρησης εξουσίας το φέρει η εφεσείουσα εκτός και εάν η κατ' ισχυρισμό κατάχρηση εξουσίας απορρέει κατά τρόπο ικανοποιητικό από το σχετικό φάκελο της Διοίκησης. Τέτοια κατάχρηση δεν απορρέει από το φάκελο της Διοίκησης και οι τρεις επιστολές της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, ως και η γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα, δεν φαίνεται να επέδρασαν καθ' οιονδήποτε τρόπο στην απόρριψη της αίτησης της εφεσείουσας, η οποία απορρίφθηκε για συγκεκριμένους πολεοδομικούς λόγους. Με την επισήμανση ότι δεν έχουμε εντοπίσει ίχνος ισχυρισμού, είτε πρωτοδίκως είτε κατ' έφεση, ότι οι πολεοδομικοί λόγοι για τους οποίους απορρίφθηκε η αίτηση δεν ευσταθούν. Αντίθετα, αποτελεί και θέση της εφεσείουσας ότι για αποδοχή της αίτησής της θα έπρεπε να γίνουν «αναγκαίες προσαρμογές» και το παράπονό της εστιάζεται στο γεγονός ότι η Πολεοδομική Αρχή δεν της υπέδειξε τις εν λόγω προσαρμογές. Παράπονο που δεν ευσταθεί.
3. Ο ισχυρισμός για άνιση μεταχείριση προωθήθηκε πρωτοδίκως αόριστα, χωρίς την παράθεση στοιχείων που να υποδείκνυαν ότι σε όμοιες με τη δική της περίπτωση υποθέσεις, η Πολεοδομική Αρχή ενήργησε διαφορετικά. Είναι γεγονός ότι κατά πάγια τακτική η Πολεοδομική Αρχή εξαντλεί όλες τις δυνατότητες για έγκριση αιτήσεων για πολεοδομική άδεια, αλλά στην παρούσα περίπτωση οι αλλαγές που απαιτούνταν ήταν τέτοιες που δικαιολογημένα η Πολεοδομική Αρχή δεν ήταν σε θέση να τις υποδείξει αφού αυτές δεν μπορούσαν να επέλθουν χωρίς τον επανασχεδιασμό του όλου έργου.
4. Η μορφή, η έκταση και οι λεπτομέρειες της επιβαλλόμενης αιτιολογίας διαφέρουν ανάλογα με το θέμα στο οποίο αναφέρεται η απόφαση και οι συνθήκες που την περιβάλλουν. Μπορεί δε να συμπληρωθεί και από τα στοιχεία του φακέλου και στην υπό κρίση περίπτωση θεωρούμε ότι αυτή καθ' εαυτή η Γνωστοποίηση ημερ. 6.7.07, πληροί αρκούντως ικανοποιητικά την επιβαλλόμενη αιτιολογία.
Η έφεση απορρίφθηκε με έξοδα.
Αναφερόμενες Υποθέσεις:
Γεωργιάδη ν. ΕΔΥ, Υπόθ. Αρ. 681/97, ημερ. 8.3.1999,
Frangoulides v. Republic (1966) 3 C.L.R. 575,
Kyriakides v. Republic (1976) 3 C.L.R. 364,
Νικολαΐδη ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 210,
Τριλλίδου ν. Δημοτικού Συμβουλίου Στροβόλου (1999) 3 Α.Α.Δ. 284,
Capaiba Trading Company Ltd v. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 310.
Έφεση.
Έφεση από την Αιτήτρια εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Παμπαλλής, Δ.), (Υπόθεση Αρ. 1248/08), ημερομηνίας 6/7/2010.
Χρ. Γεωργιάδης με Ζερβού (κα), για Εφεσείουσα.
Θ. Πιπερή (κα), για Εφεσίβλητη.
Cur. adv. vult.
ΝΑΘΑΝΑΗΛ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Μ. Χριστοδούλου.
ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, Δ.: Η εφεσείουσα, εταιρεία περιορισμένης ευθύνης και ιδιοκτήτρια κτημάτων στο χωριό Κούκλια της Επαρχίας Πάφου, κατέθεσε στις 30.4.04 αίτηση στην Πολεοδομική Αρχή Πάφου (ΠΑ) για πολεοδομική άδεια προκειμένου να ανεγείρει στα κτήματα της 37 οικιστικές οικοδομές - 913 διαμερίσματα και 16 κατοικίες - ως και 2 κέντρα αναψυχής.
Η αίτηση απορρίφθηκε στις 23.9.05, με το αιτιολογικό - μεταξύ άλλων - ότι η προτεινόμενη ανάπτυξη ήταν αντίθετη με πρόνοιες της Δήλωσης Πολιτικής και, περαιτέρω, οι 34 από τις 37 οικιστικές οικοδομές είχαν 3 ή 4 ορόφους αντί 2.
Η εφεσείουσα αντέδρασε στην απόρριψη της αίτησης της με ιεραρχική προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 31 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 (Ν.90/1972 όπως τροποποιήθηκε, στο εξής ο Νόμος) και η Υπουργική Επιτροπή, η οποία επιλήφθηκε της προσφυγής, αποφάσισε στις 28.2.06 να εγκρίνει την προσφυγή και εξουσιοδότησε την ΠΑ «. να επανεξετάσει την αίτηση με στόχο να γίνουν οι κατάλληλες προσαρμογές και να καταστεί δυνατή η έγκριση της πολεοδομικής άδειας».
Μερικές εβδομάδες μετά την απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής για επανεξέταση της αίτησης, στις 5.4.06, η Ελεγκτική Υπηρεσία απέστειλε επιστολή στο Γενικό Διευθυντή του Υπουργείου Εσωτερικών, με την υπόδειξη ότι εάν η αίτηση γινόταν αποδεκτή χωρίς να υποβληθεί νέα αίτηση, το Δημόσιο θα είχε απώλεια καθαρών εσόδων περί τα 7 εκατομμύρια Λ.Κ. υπό μορφή ΦΠΑ καθότι η αίτηση είχε υποβληθεί μία μόλις ημέρα πριν τεθεί σε ισχύ ο σχετικός με το ζήτημα νόμος.
Ο Υπουργός Εσωτερικών, ενώπιον του οποίου τέθηκε και η επιστολή της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, έδωσε οδηγίες για παραπομπή του όλου θέματος στην ΠΑ και στις 21.11.06 ο φάκελος της υπόθεσης τέθηκε ενώπιον του Διευθυντή Πολεοδομίας. Ακολούθως - στις 8.12.06, 9.2.07, 22.6.07 και 3.7.07 - η εφεσείουσα απέστειλε επιστολές προς την ΠΑ, με τις οποίες εξέφραζε ετοιμότητα να προχωρήσει στις κατάλληλες προσαρμογές ώστε να εγκριθεί η αίτηση της. Παρολ' αυτά, η ΠΑ δεν υπέδειξε οποιεσδήποτε προσαρμογές προς την εφεσείουσα και στις 6.7.07 απέρριψε την αίτηση με σχετική Γνωστοποίηση, στην οποία, μεταξύ άλλων, καταγράφεται ότι:
(500) Η ανάπτυξη παρουσιάζει σαφή και εκτεταμένη υπέρβαση του μέγιστου επιτρεπόμενου αριθμού ορίων (από τις 37 οικιστικές οικοδομές οι 3 οικοδομές έχουν ποσοστό 9%, έχουν δύο ορόφους, ενώ οι 29 οικοδομές (ποσοστό 78%) έχουν 3 ορόφους αντί των δύο που επιτρέπονται στη Ζώνη Η2 και 5 οικοδομές (ποσοστό 13%) έχουν 4 ορόφους. Σε σχέση με το συγκεκριμένο θέμα η Πολεοδομική Αρχή αποφάσισε ότι:
• Η προτεινόμενη ανάπτυξη δεν εμπίπτει στον ορισμό της Ενιαίας και Οργανωμένης Ανάπτυξης, όπως καθορίζεται στο Παράρτημα Α της Δήλωσης Πολιτικής και κατά συνέπεια δεν μπορεί να εφαρμοσθεί η πρόνοια 3(A) 5.4 της Δήλωση Πολιτικής , και
• Τα Κούκλια δεν αποτελούν κοινότητα που βρίσκεται στην περίμετρο της αστικής περιοχής Πάφου και συνεπώς δεν είναι εφικτή η δυνατότητα άσκησης ειδικής διακριτικής ευχέρειας, σύμφωνα με την πρόνοια 12.2.18 της Δήλωσης Πολιτικής.
............................
(501) Η Πολεοδομική Αρχή δεν είναι δυνατό να αποδεχθεί τη χωροθέτηση των δύο προτεινόμενων κέντρων αναψυχής σε τμήματα ιδιοκτησιών της ανάπτυξης που δεν εμπίπτουν εντός του καθορισμένου Ορίου Ανάπτυξης (Ζώνες Γ3 και Ζ2), δεδομένου ότι δεν κρίνει ως εξαιρετική την περίπτωση, σύμφωνα με την πρόνοια 9(Ξ) 1 και 2 (β) της Δήλωσης Πολιτικής.
(502) Η Πολεοδομική Αρχή κρίνει ότι δεν είναι δυνατό να ασκήσει διακριτική ευχέρεια με βάση την πρόνοια 3(Α) 10.1(στ) της Δήλωσης Πολιτικής, η οποία είναι αναγκαία για την έγκριση της μη τήρησης των ελάχιστων αποστάσεων μεταξύ των οικοδομών και των ορίων ανάπτυξης, δεδομένου ότι ο αριθμός των περιπτώσεων όπου δεν τηρούνται οι αποστάσεις αυτές είναι ιδιαίτερα μεγάλος.
(503) Στην υποβληθείσα αίτηση δεν προνοείται ο αναγκαίος, με βάση τις σχετικές πρόνοιες της Δήλωσης Πολιτικής, αριθμός χώρων στάθμευσης και δεν προνοούνται οι αναγκαίοι 37 δημόσιοι χώροι στάθμευσης.»
Σ' ότι δε αφορά τη δυνατότητα προσαρμογών, όπως αναφέρεται στην απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής ημερ. 28.2.06, επισημαίνεται στη Γνωστοποίηση πως, η ΠΑ, ενόψει του γεγονότος ότι «.η συντριπτική πλειονότητα των προτεινόμενων οικοδομών υπερβαίνει κατά ένα ή δύο ορόφους τον επιτρεπόμενο αριθμό ορόφων δεν είναι σε θέση να επιφέρει η ίδια τις τροποποιήσεις που είναι αναγκαίες ώστε να καταστεί δυνατή η άσκηση της ειδικής διακριτικής ευχέρειάς. Ακόμη έστω και σε περίπτωση που οι αλλαγές θα προτείνονται από τους αιτητές σε κλίμακα τέτοια που να καθίσταται εφικτή η άσκηση της ειδικής διακριτικής ευχέρειας, η ανάπτυξη θα είχε χαρακτηριστικά τέτοια που να την καθιστούν ουσιωδώς διαφορετική από την προταθείσα ανάπτυξη. Για το λόγο αυτό, η Πολεοδομική Αρχή δεν είναι εφικτό να εφαρμόσει το σχετικό μέρος της απόφασης της Υπουργικής Επιτροπής της 28.2.2006 σε σχέση με Ιεραρχική Προσφυγή που υποβλήθηκε παλαιότερα».
Με τη λήψη της Γνωστοποίησης, η εφεσείουσα άσκησε νέα ιεραρχική προσφυγή στις 31.7.07 και για το σκοπό αυτό ετοιμάστηκε σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών ημερ. 25.10.07 με το οποίο γινόταν εισήγηση για αποδοχή της αίτησης. Στη συνέχεια όμως, το Υπουργείο Εσωτερικών με νέο σημείωμα του ημερ. 24.3.08 εισηγήθηκε την απόρριψη της αίτησης τονίζοντας προς το Υπουργικό Συμβούλιο ότι κατά τη λήψη της απόφασης δεν θα έπρεπε να ληφθεί υπόψη το ζήτημα του ΦΠΑ.
Η Υπουργική Επιτροπή, αφού πήρε γνωμοδότηση από το Γενικό Εισαγγελέα ημερ. 4.2.08 και αφού μελέτησε σημείωμα του Υπουργείου Εσωτερικών ημερ. 24.3.08, αποφάσισε στις 3.4.08 να επικυρώσει την απόφαση της ΠΑ ημερ. 6.7.07 και να απορρίψει τη νέα ιεραρχική προσφυγή της εφεσείουσας.
Η εφεσείουσα προσέβαλε την εγκυρότητα της προαναφερθείσας απόφασης με την υπ' αρ. 1248/08 προσφυγή, στο πλαίσιο της οποίας προώθησε ανεπιτυχώς έξι λόγους ακύρωσης. Με την απόρριψη δε της προσφυγής καταχώρισε την υπό κρίση Αναθεωρητική Έφεση με την οποία προσβάλλει την ορθότητα της πρωτόδικης απόφασης για επτά λόγους, οι πρώτοι έξι από τους οποίους αντιστοιχούν στους έξι λόγους ακύρωσης που προώθησε πρωτοδίκως ενώ ο έβδομος αφορά το θέμα των εξόδων. Παραπονείται συναφώς ότι το πρωτόδικο Δικαστήριο έσφαλε στη μη αποδοχή των θέσεων της περί (α) αντιφατικής συμπεριφοράς της Διοίκησης, (β) επίδρασης εξωγενών στοιχείων στη λήψη της προσβαλλόμενης απόφασης, (γ) κατάχρησης εξουσίας, παράβασης νόμου, πλάνης και παραβίασης των αρχών της καλής πίστης, της χρηστής διοίκησης και αμεροληψίας, (δ) παραβίαση της αρχής της ισότητας, (ε) τη διαφοροποίηση της ανάπτυξης για την οποία είχε αρχικά υποβληθεί η αίτηση, στην περίπτωση που θα γίνονταν οι αναγκαίες αλλαγές, (στ) της ανεπάρκειας της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης απόφασης.
Ο πρώτος λόγος έφεσης έχει στο στόχαστρο του το συμπέρασμα του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι η απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής ημερ. 3.4.08 «. ήταν η μοναδική που ασχολήθηκε με την ουσία της αιτήσεως για έκδοση πολεοδομικής άδειας, συνεπώς δεν μπορεί να προωθηθεί περαιτέρω το επιχείρημα, είτε της αντιφατικότητας ή ακόμα της ανάκλησης».
Η εφεσείουσα προώθησε τον υπό συζήτηση λόγο έφεσης σε δύο άξονες. Ο πρώτος, με αναφορά στο λεκτικό της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 28.2.06 (πρώτη απόφαση) και, ο δεύτερος, σε γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα ημερ. 27.6.07 για ανάκληση της απόφασης αυτής πριν την απόρριψη της αίτησης.
Το λεκτικό του εν λόγω διατακτικού, υπέβαλε, επέβαλλε στην ΠΑ υποχρέωση να διαβουλευτεί μαζί της ως προς τις αναγκαίες προσαρμογές για να καταστεί δυνατή η χορήγηση της άδειας και λανθασμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο έκρινε πως δεν επέβαλλε τέτοια υποχρέωση. Ως προς δε το δεύτερο σκέλος, υπέβαλε πως με βάση το Άρθρο 31(2) του Νόμου, το Υπουργικό Συμβούλιο είχε εξουσία να εκδώσει απόφαση με περιεχόμενο όπως η πρώτη απόφαση και διέλαθε της προσοχής του Δικαστηρίου η Γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα για ανάκληση της απόφασης αυτής πριν την απόρριψη της αίτησης. Όμως, συνέχισε, σύμφωνα με τις καθιερωμένες αρχές του Διοικητικού Δικαίου δεν μπορούν να ανακληθούν πράξεις που έχουν παράξει κεκτημένα δικαιώματα των διοικούμενων και κατά συνέπεια παραβιάστηκε η αρχή της Χρηστής Διοίκησης, η οποία οριοθετεί τη δράση της Διοίκησης περιλαμβανομένης της εξουσίας της να ανακαλεί προγενέστερες πράξεις. Η Διοίκηση, τόνισε, πρέπει να δίδει πλήρεις και επαρκείς λόγους όταν διαφοροποιεί τη θέση της και η σιωπηρή ανάκληση διοικητικής πράξης παραβιάζει τους κανόνες της νομιμότητας. Παρέπεμψε σχετικά στη Γεωργιάδη ν. ΕΔΥ, Αρ. Προσφ. 681/97 ημερ. 8.3.1999 και στο Σύγγραμμα του Σ. Σπηλιοτόπουλου Εγχειρίδιον Διοικητικού Δικαίου, Τόμος 1, 4η έκδοση σελ. 173 και κατέληξε ότι λανθασμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν έκανε αποδεκτή την εισήγηση της περί αντιφατικής συμπεριφοράς των καθ' ων η αίτηση.
Η Υπουργική Επιτροπή, αντέτειναν οι εφεσίβλητοι, δεν αποφάσισε να εγκρίνει την πολεοδομική άδεια της εφεσείουσας, αλλά να εγκρίνει την ιεραρχική προσφυγή και να εξουσιοδοτήσει την ΠΑ να επανεξετάσει την αίτηση με στόχο να γίνουν οι κατάλληλες προσαρμογές και να καταστεί δυνατή η έγκριση της πολεοδομικής άδειας. Αυτό και έπραξε η ΠΑ, αλλά οι αναγκαίες τροποποιήσεις είχαν τέτοια έκταση που θα καθιστούσαν την προκύπτουσα ανάπτυξη ουσιωδώς διαφορετική από την υποβληθείσα έγκριση και κατά συνέπεια ήταν εκτός της διακριτικής της ευχέρειας να την εγκρίνει. Κατά συνέπεια, υπέβαλε, η πρώτη απόφαση δεν ήταν δεσμευτική για την Υπουργική Επιτροπή και η μεταγενέστερη απόρριψη της αίτησης, η οποία επικυρώθηκε από την Υπουργική Επιτροπή, δεν συνιστούσε αντιφατική συμπεριφορά όπως ορθώς αποφάσισε το πρωτόδικο Δικαστήριο. Σ' ότι δε αφορά το δεύτερο σκέλος των θέσεων της εφεσείουσας, προβλήθηκε ότι η ανάκληση μιας διοικητικής πράξης μπορεί να είναι ρητή ή σιωπηρή. Να προκύπτει δηλαδή από άλλη διοικητική πράξη που ρυθμίζει το ίδιο αντικείμενο, όπως συνέβη υπό τα περιστατικά της υπόθεσης. Παρέπεμψε επί τούτου στο σύγγραμμα του Π.Δ. Δαγτόγλου «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο», Τέταρτη Αναθεωρημένη Έκδοση, § 683, σελ. 319, καθώς και στο σύγγραμμα του Ν. Χρ. Χαραλάμπους «Η Δράση και ο Έλεγχος της Δημόσιας Διοίκησης», Δεύτερη Έκδοση, σελ. 365.
Εξετάσαμε τις εκατέρωθεν θέσεις επί του ζητήματος, οι οποίες αναπτύσσονται με πληρότητα στα περιγράμματα αγορεύσεων των ευπαιδεύτων συνηγόρων των μερών. Να παρατηρήσουμε κατ' αρχάς ότι τα μέρη δεν διαφωνούν ότι το Υπουργικό Συμβούλιο έχει εξουσία δυνάμει του Άρθρου 31(2) του Νόμου να εκδώσει απόφαση με περιεχόμενο όπως η πρώτη απόφαση ημερ. 28.2.06. Διαφωνούν όμως ως προς την ουσία της απόφασης, θέμα άμεσα συνυφασμένο προς το ζητούμενο. Αν δηλαδή το περιεχόμενο της ήταν τέτοιο που δέσμευε την Υπουργική Επιτροπή ώστε, με την επικύρωση της απόφασης της ΠΑ ημερ. 6.7.07, να θεμελιώνεται η προωθηθείσα από την εφεσείουσα αντιφατική συμπεριφορά. Ανακύπτει επομένως θέμα ερμηνείας της πρώτης απόφασης, ζήτημα που κατά την άποψή μας δεν παρουσιάζει ιδιαίτερη δυσκολία.
Όπως ορθώς επισημαίνουν οι εφεσίβλητοι, με την πρώτη απόφαση η Υπουργική Επιτροπή δεν αποφάσισε να εγκρίνει την πολεοδομική άδεια της εφεσείουσας, αλλά να εξουσιοδοτήσει την ΠΑ να επανεξετάσει την αίτηση «. με στόχο να γίνουν οι κατάλληλες προσαρμογές και να καταστεί δυνατή η έγκριση της πολεοδομικής άδειας». Αναγνώρισε, επομένως, η Υπουργική Επιτροπή ότι χωρίς τις «κατάλληλες προσαρμογές» δεν ήταν δυνατό να χορηγηθεί η αιτούμενη άδεια. Είναι υπ' αυτό το πρίσμα, όπως αντιλαμβανόμαστε, που το πρωτόδικο Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα - και ορθώς - ότι κατά τη λήψη της πρώτης απόφασης δεν εξετάστηκε η ουσία της αίτησης της εφεσείουσας, εξού και αποφάσισε την επανεξέταση της νοουμένου βεβαίως ότι θα γίνονταν οι «κατάλληλες προσαρμογές» στα σχέδια. Το ότι δεν έγιναν τέτοιες προσαρμογές είναι δεδομένο και το ερώτημα που εγείρεται είναι εάν η πρώτη απόφαση επέβαλλε στην ΠΑ υποχρέωση να διαβουλευτεί με την εφεσείουσα ώστε να γίνουν αυτές οι προσαρμογές.
Είναι γεγονός ότι κατά πάγια τακτική, οι Πολεοδομικές Αρχές εξαντλούν όλες τις δυνατότητες για έγκριση πολεοδομικών αδειών με προσαρμογές - όπου είναι δυνατό - των προτεινόμενων αναπτύξεων ώστε αυτές να μπορούν να εγκριθούν. Σχετική επί του θέματος είναι και η επιστολή ημερ. 16.1.06 του Επαρχιακού Λειτουργού του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Πάφου, την οποία επικαλείται η εφεσείουσα. Και αυτό επιτυγχάνεται με υποδείξεις που προβαίνει η ΠΑ προς τους αιτητές, όπου όμως είναι δυνατόν να γίνουν τέτοιες υποδείξεις. Στην υπό κρίση όμως περίπτωση, η ΠΑ δηλώνει αδυναμία να επιφέρει η ίδια τροποποιήσεις, αφενός λόγω του ότι η συντριπτική πλειοψηφία των προτεινόμενων οικοδομών υπερέβαινε κατά ένα ή δύο ορόφους του επιτρεπόμενου αριθμού (2) ορόφων και, αφετέρου, λόγω του ότι οι αλλαγές που απαιτούνταν ήταν τέτοιες που θα καθιστούσαν την ανάπτυξη ουσιωδώς διαφορετική από την προταθείσα. Υπό αυτά τα δεδομένα, θεωρούμε αιτιολογημένη τη δηλωθείσα εκ μέρους της ΠΑ αδυναμία να προτείνει αλλαγές και το σχετικό παράπονο της εφεσείουσας δεν ευσταθεί αφού, εν τέλει, οι αναγκαίες προσαρμογές δεν θα μπορούσαν να γίνουν χωρίς τον επανασχεδιασμό του όλου έργου. Επανασχεδιασμός που ήταν εκτός του τομέα των αρμοδιοτήτων της ΠΑ, αλλά ευθύνη της εφεσείουσας.
Ως αποτέλεσμα των πιο πάνω καθίσταται σαφές ότι το υπόβαθρο επί του οποίου προωθήθηκε η θέση της εφεσείουσας για αντιφατική συμπεριφορά των εφεσιβλήτων έχει εκθεμελιωθεί και ο υπό συζήτηση λόγος έφεσης δεν ευσταθεί και απορρίπτεται. Κατάληξη που συμπαρασύρει και το δεύτερο σκέλος της θέσης της εφόσον η πρώτη απόφαση δεν είχε οποιαδήποτε δεσμευτικότητα ως προς το ζητούμενο και κατά συνέπεια η εξέταση θέματος ανάκλησης της πρώτης απόφασης θα είχε μόνο ακαδημαϊκό ενδιαφέρον.
Με το δεύτερο λόγο έφεσης προσβάλλεται η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία κρίθηκε ως «. αβάσιμο το επιχείρημα των αιτητών ότι στη λήψη της απόφασης επέδρασαν εξωγενή στοιχεία, όπως η πληρωμή ΦΠΑ ή η έκθεση του ΕΤΕΚ».
Τα εξωγενή στοιχεία που επέδρασαν στη λήψη της (απορριπτικής) απόφασης, σύμφωνα με την αιτήτρια, ήταν τρεις επιστολές της Ελεγκτικής Υπηρεσίας ημερ. 21.5.05, 5.4.06 και 9.2.07, ως και η γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα ημερ. 27.6.07. Με τις επιστολές της Ελεγκτικής Υπηρεσίας - οι δύο από τις οποίες ημερ. 21.5.05 και 9.2.07 (απόρρητη) δεν επισυνάφθηκαν ως παραρτήματα στην ένσταση των εφεσιβλήτων και είναι άξιο απορίας πώς περιήλθαν στην κατοχή της εφεσείουσας - υποδεικνύεται πως εάν η αίτηση γινόταν αποδεκτή χωρίς την υποβολή νέας αίτησης, το Δημόσιο θα είχε απώλεια καθαρών εσόδων, ενώ με τη γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα εκφραζόταν η καχυποψία ότι η αίτηση απέβλεπε στον προσπορισμό τεράστιου οικονομικού οφέλους σε βάρος του Δημοσίου αφού υποβλήθηκε μια μόλις ημέρα πριν τεθεί σε ισχύ η νομοθεσία περί ΦΠΑ. Τα στοιχεία αυτά, υποβλήθηκε από την εφεσείουσα, οδηγούν στο συμπέρασμα ότι «. ο Υπουργός Εσωτερικών ή η Υπουργική Επιτροπή στόχευσαν με την απόρριψη της αίτησης την αποφυγή απώλειας από το Κράτος εσόδων» και κατά συνέπεια λανθασμένα το πρωτόδικο Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε ότι η επίδικη απόφαση ήταν προϊόν κατάχρησης εξουσίας.
Οι εφεσίβλητοι δέχονται ότι όντως η Ελεγκτική Υπηρεσία απέστειλε αναρμοδίως τις προαναφερθείσες επιστολές, όπως δέχονται και την καχυποψία που διατύπωνε ο Γενικός Εισαγγελέας στη γνωμοδότηση του. Υπέβαλαν όμως ότι η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε στη βάση καθαρώς πολεοδομικών στοιχείων και επεσήμαναν ότι η πρώτη επιστολή της Ελεγκτικής Υπηρεσίας αποστάληκε πριν την πρώτη απόφαση της Υπουργικής Επιτροπής με την οποία έγινε δεκτή η (πρώτη) ιεραρχική προσφυγή της και η δεύτερη μετά τη λήψη της εν λόγω απόφασης. Κατά συνέπεια, υπέβαλαν, οι εν λόγω επιστολές δεν λήφθηκαν υπόψη και δεν επέδρασαν στη λήψη της απόφασης, η δε καχυποψία που εξέφραζε ο Γενικός Εισαγγελέας στη γνωμοδότηση του - η οποία επίσης δεν επέδρασε στη λήψη της απόφασης - ήταν εύλογη ενόψει του γεγονότος ότι η αίτηση για πολεοδομική άδεια κατατέθηκε μία μόλις ημέρα πριν τεθεί σε ισχύ η νομοθεσία περί ΦΠΑ. Περαιτέρω, είναι θέση των εφεσιβλήτων ότι, εν πάση περιπτώσει, τα πιο πάνω δεν τεκμηριώνουν κατάχρηση εξουσίας εφόσον η αίτηση της εφεσείουσας απορρίφθηκε για πολύ συγκεκριμένους πολεοδομικούς λόγους και επέσυρε την προσοχή της Ολομέλειας στη νομολογία, σύμφωνα με την οποία το βάρος απόδειξης για υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας το φέρει ο διοικούμενος - εδώ η εφεσείουσα - και στη βάση των στοιχείων που επικαλείται η εφεσείουσα, δεν το έχει αποσείσει. Κατά συνέπεια, κατέληξε, η κρίση του πρωτόδικου Δικαστηρίου επί του θέματος είναι ορθή και ο υπό συζήτηση (2ος) λόγος έφεσης θα πρέπει να απορριφθεί.
Έχουμε εξετάσει και επ' αυτού του θέματος τις εκατέρωθεν θέσεις. Η θέση της ευπαιδεύτου συνηγόρου των εφεσιβλήτων ότι το βάρος απόδειξης της κατ' ισχυρισμό υπέρβασης ή κατάχρησης εξουσίας το φέρει η εφεσείουσα είναι ορθή, εκτός και εάν η κατ' ισχυρισμό κατάχρηση εξουσίας απορρέει κατά τρόπο ικανοποιητικό από το σχετικό φάκελο της Διοίκησης (βλ. μεταξύ άλλων Frangoulides v. Republic (1966) 3 C.L.R. 575, Kyriakides v. Republic (1976) 3 C.L.R. 364, Νικολαΐδη ν. Δημοκρατίας (1995) 3 Α.Α.Δ. 210, Τριλλίδου ν. Δημοτικού Συμβουλίου Στροβόλου (1999) 3 Α.Α.Δ. 284 και σύγγραμμα Π.Δ. Δαγτόγλου «Γενικό Διοικητικό Δίκαιο» Πέμπτη Έκδοση, σελ. 224). Τέτοια κατάχρηση δεν απορρέει από το φάκελο της Διοίκησης και οι τρεις επιστολές της Ελεγκτικής Υπηρεσίας, ως και η γνωμοδότηση του Γενικού Εισαγγελέα, δεν φαίνεται να επέδρασαν καθ' οιονδήποτε τρόπο στην απόρριψη της αίτησης της εφεσείουσας, η οποία απορρίφθηκε για συγκεκριμένους πολεοδομικούς λόγους. Με την επισήμανση ότι δεν έχουμε εντοπίσει ίχνος ισχυρισμού, είτε πρωτοδίκως είτε κατ' έφεση, ότι οι πολεοδομικοί λόγοι για τους οποίους απορρίφθηκε η αίτηση δεν ευσταθούν. Αντίθετα, αποτελεί και θέση της εφεσείουσας ότι για αποδοχή της αίτησης της θα έπρεπε να γίνουν «αναγκαίες προσαρμογές» και το παράπονο της εστιάζεται στο γεγονός ότι η ΠΑ δεν της υπέδειξε τις εν λόγω προσαρμογές. Παράπονο που δεν ευσταθεί για τους λόγους που έχουν αναλυθεί κατά την εξέταση του πρώτου λόγου έφεσης (ανωτέρω) και επομένως ούτε ο δεύτερος λόγος έφεσης ευσταθεί.
Με τον τρίτο λόγο έφεσης προσβάλλεται η κατ' ισχυρισμό εσφαλμένη απόρριψη των εισηγήσεων της εφεσείουσας «. ότι προβληθείσα διοικητική απόφαση συνιστά πράξη κατάχρησης εξουσίας, παράβαση νόμου, είναι αποτέλεσμα πλάνης και παραβιάζει τις αρχές της καλής πίστης, της χρηστής διοίκησης και της αμεροληψίας».
Πρόκειται για λόγο για τον οποίο η εφεσείουσα υιοθετεί την επιχειρηματολογία που ανάπτυξε στο πλαίσιο προώθησης των δύο πρώτων λόγων έφεσης και ενόψει της απόρριψης των λόγων αυτών, ως ανωτέρω, αναπόφευκτα απορρίπτεται και ο τρίτος λόγος έφεσης.
Με τον τέταρτο λόγο έφεσης προσβάλλεται η απόρριψη από το πρωτόδικο Δικαστήριο της εισήγησης της εφεσείουσας ότι η προσβληθείσα απόφαση παραβιάζει την αρχή της ίσης μεταχείρισης.
Διατυπώνει συναφώς τη θέση ότι κατά πάγια τακτική, η ΠΑ εισηγείται τροποποιήσεις ώστε να καθίσταται δυνατή η έγκριση αιτήσεων για πολεοδομική άδεια. Στην περίπτωση της, όμως, δεν ακολουθήθηκε η υπό αναφορά τακτική και επομένως υπήρξε παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης του Άρθρου 28 του Συντάγματος.
Η αναφορά για άνιση μεταχείριση, αντέτειναν οι εφεσίβλητοι, είναι γενική και δεν υποστηρίζεται από τα γεγονότα που συνθέτουν την υπόθεση. Για θεμελίωση τέτοιου ισχυρισμού, υπέβαλαν, πρέπει να προβληθούν στοιχεία που να υποδεικνύουν ότι σε ανάλογες περιπτώσεις η Διοίκηση ενήργησε διαφορετικά και τέτοια στοιχεία η εφεσείουσα δεν προσκόμισε.
Ο λόγος έφεσης δεν ευσταθεί. Όντως ο ισχυρισμός για άνιση μεταχείριση προωθήθηκε πρωτοδίκως αόριστα, χωρίς την παράθεση στοιχείων που να υποδείκνυαν ότι σε όμοιες με τη δική της περίπτωση υποθέσεις, η ΠΑ ενήργησε διαφορετικά. Όπως ήδη έχει σημειωθεί πιο πάνω κατά την εξέταση του πρώτου λόγου έφεσης, είναι γεγονός ότι κατά πάγια τακτική η ΠΑ εξαντλεί όλες τις δυνατότητες για έγκριση αιτήσεων για πολεοδομική άδεια, αλλά στην παρούσα περίπτωση οι αλλαγές που απαιτούνταν ήταν τέτοιες που δικαιολογημένα η ΠΑ δεν ήταν σε θέση να τις υποδείξει αφού αυτές δεν μπορούσαν να επέλθουν χωρίς τον επανασχεδιασμό του όλου έργου.
Με τον πέμπτο λόγο έφεσης, προσβάλλεται ως λανθασμένο το σκεπτικό του πρωτόδικου Δικαστηρίου ότι «. οι αναγκαίες να γίνουν αλλαγές θα επέφεραν ουσιαστική διαφοροποίηση της ανάπτυξης για την οποία είχε αρχικά υποβληθεί αίτηση».
Δεν χρειάζεται να ασχοληθούμε ιδιαίτερα με τον υπό κρίση λόγο έφεσης, αφού όσα παραθέτουμε στο πλαίσιο εξέτασης του πρώτου λόγου έφεσης είναι αρκούντως ικανοποιητκά για απόρριψη και αυτού του λόγου. Επισημαίνουμε συναφώς ότι το 91% των προτεινόμενων οικοδομών είχαν τρεις ή τέσσερις ορόφους αντί δύο και, περαιτέρω, η σκοπούμενη ανάπτυξη θα αστικοποιούσε κοινότητα (τα Κούκλια) που είναι εκτός της αστικής περιοχής Πάφου.
Τέλος, με τον έκτο λόγο έφεσης, καταλογίζεται σφάλμα στο πρωτόδικο Δικαστήριο στη μη αποδοχή της θέσης της ότι η προσβληθείσα απόφαση δεν ήταν δεόντως αιτιολογημένη.
Όπως ορθώς σημειώνεται στην πρωτόδικη απόφαση, με παραπομπή στην Capaiba Trading Company Ltd v. Δημοκρατίας (2009) 3 Α.Α.Δ. 310, η μορφή, η έκταση και οι λεπτομέρειες της επιβαλλόμενης αιτιολογίας διαφέρουν ανάλογα με το θέμα στο οποίο αναφέρεται η απόφαση και οι συνθήκες που την περιβάλλουν. Μπορεί δε να συμπληρωθεί και από τα στοιχεία του φακέλου και στην υπό κρίση περίπτωση θεωρούμε ότι αυτή καθ' εαυτή η Γνωστοποίηση ημερ. 6.7.07 πληρεί αρκούντως ικανοποιητικά την επιβαλλόμενη αιτιολογία.
Υπό το φως των πιο πάνω η έφεση είναι καταδικασμένη σε απόρριψη και σ' ότι αφορά το θέμα των εξόδων - έβδομος λόγος έφεσης - αυτός συσχετίστηκε από την εφεσείουσα με την επιτυχία των πρώτων έξι λόγων έφεσης και κατά συνέπεια έχει την ίδια με αυτούς τύχη.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα εναντίον της εφεσείουσας, τα οποία να υπολογιστούν από τον Πρωτοκολλητή και να τεθούν ενώπιον του Δικαστηρίου για έγκριση.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.