public Ερωτοκρίτου, Γεώργιος Κυριάκου Ναθαναήλ, Στέλιος Σταύρου Παμπαλλής, Κώστας Σταύρου Πασχαλίδης, Ανδρέας Λούκα Παναγή, Περσεφόνη Μιχαηλίδου, Δέσπω Χριστοδούλου, Μιχαλάκης Λιάτσος, Αντώνης Σταματίου, Κατερίνα Γιασεμή, Γιασεμής Ν. CY AD Κύπρος Ανώτατο Δικαστήριο 2014-10-09 el Τμήμα Νομικών Εκδόσεων, Ανώτατο Δικαστήριο ΒΙΑΣ ΔΗΜΗΤΡΙΟΥ κ.α. ν. ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ ΤΗΣ ΚΥΠΡΟΥ κ.α., Υποθέσεις Αρ. 1034/2013, 1102/13, 2799/13, 3932/13, 4717/13, 4965/13, 5064/13, 5173/13, 5318/13, 5479/13, 5496/13, 5523/13, 5554/13, 5566/13, 5584/13, 5588/13, 5900/13, 5903/13, 5951/13, 5960/13, 5961/13, 5966/13, 5968/13, 6117/13, 6125/13, 6134/13, 6141/13, 6179/13, 6183/13, 6184/13, 6195/13, 6246/13, 6266/13 και 6272/13, 9/10/2014 Δικαστική Απόφαση

ECLI:CY:AD:2014:C759

(2014) 3 ΑΑΔ 417

ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ

ANAΘΕΩΡΗΤΙΚΗ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ

 

(Υποθέσεις Αρ. 1034/2013, 1102/13, 2799/13, 3932/13, 4717/13, 4965/13, 5064/13, 5173/13, 5318/13, 5479/13, 5496/13, 5523/13, 5554/13, 5566/13, 5584/13, 5588/13, 5900/13, 5903/13, 5951/13, 5960/13, 5961/13, 5966/13, 5968/13, 6117/13, 6125/13, 6134/13, 6141/13, 6179/13, 6183/13, 6184/13, 6195/13, 6246/13, 6266/13 και 6272/13.)

 

9 Οκτωβρίου, 2014

 

[ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, ΝΑΘΑΝΑΗΛ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, ΠΑΣΧΑΛΙΔΗΣ, ΠΑΝΑΓΗ, ΜΙΧΑΗΛΙΔΟΥ, ΧΡΙΣΤΟΔΟΥΛΟΥ, ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΓΙΑΣΕΜΗΣ, Δ/στές]

 

ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΑ ΑΡΘΡΑ 23 ΚΑΙ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ

 

(Υπόθεση Αρ. 1034/2013 )

 

1.    ΒΙΑΣ ΔΗΜΗΤΡΙΟΥ,

2.    ΠΑΝΑΓΙΩΤΗΣ ΔΗΜΗΤΡΙΟΥ,

Αιτητές,

ν.

 

1.    ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ ΤΗΣ ΚΥΠΡΟΥ,

2.    ΔΙΟΙΚΗΤΗ ΤΗΣ ΚΕΝΤΡΙΚΗΣ ΤΡΑΠΕΖΑΣ ΤΗΣ ΚΥΠΡΟΥ,

3.    ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΟΥ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ,

4.    ΝΤΙΝΟΥ ΧΡΙΣΤΟΦΙΔΗ, ΕΙΔΙΚΟΥ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΤΗ,

Καθ΄ων  η Αίτηση.

Σημ:  Οι τίτλοι των υπόλοιπων υποθέσεων, καθώς και οι εμφανίσεις, φαίνονται στην απόφαση της πλειοψηφίας.

 

 

Α Π Ο Φ Α Σ Η

 

ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.:-

Το ιστορικό που οδήγησε στην καταχώρηση των προσφυγών και οι θεραπείες που ζητούνται

Τα γεγονότα σε κάθε υπόθεση είναι σημαντικά, ιδιαίτερα στις υποθέσεις αυτής της φύσης που το κράτος αναγκάστηκε να παρέμβει κατά τρόπο πρωτόγνωρο για να περισώσει το τραπεζικό σύστημα και την οικονομία του τόπου.  Ένα από τα θέματα που τίθενται με τις προδικαστικές ενστάσεις είναι κατά πόσον τα δικαιώματα των Αιτητών που επηρεάζονται ανήκουν στη σφαίρα του ιδιωτικού ή του δημοσίου δικαίου.  Για να αποφασιστεί το κύριο αυτό ερώτημα θα πρέπει να διακριβωθεί ο δημόσιος σκοπός που επιδίωκε το κράτος με τα μέτρα εξυγίανσης.  Γι' αυτό θεωρώ σκόπιμο να συνοψίσω κάποια κύρια στοιχεία, από τα οποία μπορεί να αντληθεί βοήθεια για την εξεύρεση του δημόσιου σκοπού.

Οι υπό εκδίκαση υποθέσεις - 34 στο σύνολό τους - καταχωρίστηκαν αμέσως μετά την απόφαση (16.3.2013) της ομάδας των κρατών μελών της Ευρωζώνης για την παραχώρηση οικονομικής βοήθειας για διάσωση της οικονομίας της Κύπρου και τη σύναψη στη συνέχεια Mνημονιακής Σύμβασης.  Τα γεγονότα που οδήγησαν στον κλονισμό του τραπεζικού συστήματος και κατ' επέκταση της κυπριακής οικονομίας, είναι πλέον γνωστά.  Σε ό,τι αφορά τους λόγους που η Κύπρος οδηγήθηκε στις αρχές του 2011 σε αλλεπάλληλες υποβαθμίσεις της πιστοληπτικής ικανότητας της από τους οίκους αξιολόγησης και τον αποκλεισμό της από τις διεθνείς κεφαλαιαγορές, τους έχουμε συνοψίσει στην πρόσφατη απόφασή μας που αφορούσε στην έκτακτη εισφορά (βλ. Χαραλάμπους κ.α. ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, Υποθ. Αρ. 1480/11 κ.α., ημερ. 11.6.2014, ECLI:CY:AD:2014:C1005).  Σε ό,τι αφορά το τραπεζικό σύστημα, οι λόγοι έχουν συνοψιστεί σε έκταση στην απόφαση που αφορούσε τις υποθέσεις των καταθετών (βλ. Μυρτώ Χριστοδούλου κ.α. ν. Κεντρικής Τράπεζας της Κύπρου κ.α., Υποθ. Αρ. 551/13 κ.α., ημερ. 7.6.2013). 

 

Όπως αναφέρεται στα δικόγραφα και ιδιαίτερα στις ενστάσεις, ως αποτέλεσμα του αποκλεισμού της Κύπρου από δανεισμό στις διεθνείς αγορές, η κυπριακή κυβέρνηση προσέφυγε στην εγχώρια αγορά, η οποία ήταν πλέον η μόνη διαθέσιμη πηγή δανεισμού για χρηματοδότηση των αναγκών του κράτους.  Στις αρχές του 2012, λόγω της απόφασης της Συνόδου Κορυφής της Ευρωζώνης για απομείωση των ελληνικών κυβερνητικών ομολόγων, οι κυπριακές τράπεζες οι οποίες είχαν στο επενδυτικό πορτοφόλιο τους μεγάλο αριθμό ελληνικών κυβερνητικών ομολόγων, υπέστησαν ζημιές που αντιστοιχούσαν σε περίπου €4.5 δισεκατομμύρια.  Η συγκεκριμένη ζημιά στο επίπεδο της οικονομίας της Κύπρου, αντιστοιχούσε στο τεράστιο ποσοστό του 25% του Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕΠ)[1], το οποίο ήταν το μεγαλύτερο ποσοστό που αναγκάστηκε να υποστεί οποιαδήποτε άλλη χώρα στην Ευρωπαϊκή Ένωση.  Όπως ήταν αναμενόμενο, η ζημιά ταρακούνησε τις κυπριακές τράπεζες και κατ' επέκταση την οικονομία.  Συγκεκριμένα η Λαϊκή Τράπεζα υπέστη ζημιά της τάξης των €2.4 δισεκατομμυρίων, ενώ η Τράπεζα Κύπρου ζημιά της τάξης των €1.9 δισεκατομμυρίων.

 

Ως αποτέλεσμα της πιο πάνω ζημιάς, οι δύο μεγαλύτερες Κυπριακές Τράπεζες χρειάζονταν επειγόντως ανακεφαλαιοποίηση.  Προσπάθησαν να αντλήσουν κεφάλαια από ιδιωτικές πηγές, χωρίς επιτυχία.  Ταυτόχρονα το κράτος προσπαθούσε να βρει τρόπους να χρηματοδοτήσει τις δικές του ανάγκες και ήταν αδύναμο να βοηθήσει τις δύο Τράπεζες στο βαθμό που χρειαζόταν.

 

Τα χρηματοοικονομικά προβλήματα που συσσωρεύτηκαν, ανάγκασαν τη Δημοκρατία στις 25.6.2012 να προσφύγει στον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Στήριξης και το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο.  Μετά από πολύμηνες διαπραγματεύσεις, το Νοέμβριο του 2012 υπογράφηκε το Μνημόνιο Συναντίληψης.

 

Τα πράγματα στο μεταξύ χειροτέρευαν τόσο στον τραπεζικό τομέα, που συνέχισε να αντιμετωπίζει σοβαρά προβλήματα κεφαλαιϊκής επάρκειας λόγω των συνεχών εκροών καταθέσεων, όσο και στα δημόσια οικονομικά.  Τόσο η Λαϊκή, όσο και η Τράπεζα Κύπρου, αναγκάστηκαν να αντλήσουν Έκτακτη Ρευστότητα (ELA) από την Κεντρική Τράπεζα της Κύπρου, ώστε να διασφαλίσουν τη ρευστότητά τους.

 

Στις 16.3.2013 επιτεύχθηκε πολιτική συμφωνία μεταξύ της Ευρωπαϊκής Ένωσης, της ομάδας χωρών του Eurogroup και του ΔΝΤ (Τρόικα) από τη μια και από την άλλη της Κυπριακής Δημοκρατίας για την εγκαθίδρυση ενός Προγράμματος Οικονομικής Προσαρμογής, που περιλάμβανε και μέτρα για ανακεφαλαιοποίηση των τραπεζών με ίδια μέσα.  Με τη Βουλή των Αντιπροσώπων στις 19.3.2013 να απορρίπτει το αρχικό νομοσχέδιο που προτάθηκε από την κυβέρνηση, η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα («ΕΚΤ») την 21.3.2013 αποφάσισε να μην παράσχει πρόσθετη Έκτακτη Ρευστότητα (ELA), εκτός και εάν ετίθετο σε εφαρμογή το Πρόγραμμα Οικονομικής Προσαρμογής που είχε συμφωνηθεί στις 16.3.2013, μεταξύ Κυπριακής Δημοκρατίας και της Τρόικα.  Χωρίς Έκτακτη Εισφορά οι δύο Τράπεζες δεν θα είχαν την απαιτούμενη ρευστότητα για να λειτουργήσουν.  Από την κατάρρευση των μεγάλων Τραπεζών υπήρχε, όπως διατείνονται οι Καθ' ων η αίτηση, κίνδυνος κατάρρευσης του τραπεζικού συστήματος, με αναπόφευκτες επιπτώσεις στην οικονομία της Κύπρου.

 

Στις 22.3.2013 η Βουλή ψήφισε σειρά Νόμων στα πλαίσια διάσωσης της Κυπριακής Οικονομίας.  Μεταξύ αυτών ήταν και ο περί Εξυγίανσης Πιστωτικών και Άλλων Ιδρυμάτων Νόμος του 2013 (Ν. 17(Ι)/2013).  Αφού η Βουλή είχε ήδη απορρίψει την αρχική πολιτική συμφωνία με το Eurogroup, η Κυπριακή Δημοκρατία στις 25.3.2013 υπέγραψε νέα πολιτική συμφωνία για την εγκαθίδρυση ενός προγράμματος Οικονομικής Προσαρμογής, το οποίο στη συνέχεια έγινε γνωστό ως το «Μνημόνιο».  Μεταξύ άλλων, συμφωνήθηκε όπως πρώτα η Λαϊκή Τράπεζα και μετά η Τράπεζα Κύπρου, τεθούν άμεσα υπό καθεστώς εξυγίανσης, με τη γνωστή πλέον μέθοδο «Bail in». 

 

Τα όσα ακολούθησαν της υπογραφής του Μνημονίου μέχρι τη θέσπιση της πιο πάνω νομοθεσίας, καταγράφονται στην απόφαση της πλειοψηφίας και δεν χρειάζεται να τα επαναλάβω.  Αρκεί να αναφέρω ότι στη βάση των άρθρων 3 και 6(1) του Νόμου, η Κεντρική Τράπεζα προχώρησε στη λήψη μέτρων εξυγίανσης, εκδίδοντας μεταξύ Μαρτίου και Ιουλίου του 2013 τις διάφορες ΚΔΠ που αναφέρονται στην απόφαση της πλειοψηφίας.[2] Τα μέτρα διάσωσης ακολούθησαν τη σειρά που προβλέπεται στο Νόμο.  Σε ό,τι αφορά την Τράπεζα Κύπρου, οι πρώτοι που υπέστηκαν τις επιπτώσεις της απομείωσης του μετοχικού κεφαλαίου, ήταν οι κάτοχοι μετοχών και άλλων τίτλων της Τράπεζας.

 

Οι Καθ' ων η αίτηση δικαιολογούν την παρέμβαση του κράτους, ισχυριζόμενοι ότι αν δεν ενεργούσαν όπως ενήργησαν και η Τράπεζα Κύπρου ετίθετο υπό καθεστώς εκκαθάρισης, οι μέτοχοι κινδύνευαν να χάσουν όλες τις μετοχές ή άλλους τίτλους που κατείχαν.

 

Οι Αιτητές, οι οποίοι ήταν μέτοχοι της Τράπεζας Κύπρου, με τις προσφυγές τους, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, προσβάλλουν ορισμένα από τα πιο πάνω διατάγματα, τα οποία αφορούσαν στη διάσωση της Τράπεζας Κύπρου και ζητούν την ακύρωσή τους.

 

 

Οι προδικαστικές ενστάσεις

Οι δύο Καθ' ων η αίτηση καθώς και το ΕΜ, εγείρουν αριθμό προδικαστικών ενστάσεων, οι πλείστες των οποίων είναι κοινές.  Οι οκτώ προδικαστικές ενστάσεις συνοψίζονται στην απόφαση της πλειοψηφίας και δεν χρειάζεται να επαναδιατυπωθούν.

 

Ανεξαρτήτως του τρόπου που οι Καθ' ων η αίτηση ιεράρχησαν τις προδικαστικές ενστάσεις τους, θεωρώ ότι προέχει η εξέταση της έβδομης προδικαστικής ένστασης, η οποία αφορά στο δημόσιο και ιδιωτικό δίκαιο, καθότι το αποτέλεσμα θα καθορίσει και την περαιτέρω εξέταση όχι μόνο των προδικαστικών ενστάσεων, αλλά και την πορεία των προσφυγών.  Σ' αυτήν εμπλέκεται και η προδικαστική ένσταση η οποία αφορά στο έννομο συμφέρον. 

 

Δημόσιο δίκαιο και η αποκλειστική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος

Προτού επιληφθώ της συγκεκριμένης προδικαστικής ένστασης, θα πρέπει πρώτα να εξετάσω την έννοια της μετοχής, καθώς και το δικαίωμα των μετόχων έναντι της Τράπεζας.

 

Σύμφωνα με το ερμηνευτικό άρθρο 2 του περί Εταιρειών Νόμου, Κεφ. 113, «μετοχή» σημαίνει συμμετοχή στο μετοχικό κεφάλαιο εταιρείας.  Ως αποτέλεσμα της συμμετοχής προσώπου με συγκεκριμένο ποσοστό στο μετοχικό κεφάλαιο μιας εταιρείας, ο μέτοχος δικαιούται σε αντίστοιχο ποσοστό του κεφαλαίου της εταιρείας, καθώς και αντίστοιχου ποσοστού στα κέρδη, εάν τέτοια εξαγγελθούν.  Τα δικαιώματα των μετόχων ρυθμίζονται πρωτίστως από τον περί Εταιρειών Νόμο, Κεφ. 113 και σαφώς εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου.  Ως ιδιοκτησιακό στοιχείο προστατεύεται από το Άρθρο 23 του Συντάγματος.

 

Οι Αιτητές ως μέτοχοι δεν αμφισβητούν ότι τα δικαιώματα τους έναντι των άλλων μετόχων και έναντι της εταιρείας εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, αλλά στην προκειμένη περίπτωση επικαλούνται την προστασία του διοικητικού δικαίου, καθότι το κράτος δια των Καθ' ων η αίτηση με τις προσβαλλόμενες Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις που εξέδωσε, παρενέβη αυθαίρετα στα δικαιώματά τους.  Ισχυρίζονται περαιτέρω ότι εάν δεν μεσολαβούσαν οι πράξεις του κράτους δεν θα επηρεάζονταν τα δικαιώματά τους ή δεν θα επηρεάζονταν στο βαθμό που έχουν επηρεαστεί.  Το ζητούμενο είναι αν οι πράξεις εναντίον των οποίων στρέφονται οι Αιτητές ανάγονται στο δημόσιο δίκαιο και όχι στο ιδιωτικό δίκαιο, ώστε να εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.

 

Παρόμοιο ζήτημα εξετάστηκε στην υπόθεση Μυρτώ Χριστοδούλου κ.α. ν. Κεντρικής Τράπεζας της Κύπρου κ.α., ανωτέρω, η οποία αφορούσε την περίπτωση επηρεασμού των δικαιωμάτων καταθετών των δύο υπό εξυγίανση τραπεζικών ιδρυμάτων.  Είχα την ευκαιρία σε διιστάμενη απόφασή μου να εξηγήσω ότι οι προσβαλλόμενες πράξεις αποσκοπούσαν στο να ρυθμίσουν θέματα που είχαν πρωταρχικό σκοπό την εξυγίανση του τραπεζικού συστήματος και την αποτροπή άτακτης χρεοκοπίας των τραπεζών.  Εξήγησα, όπως και η Παπαδοπούλου, Δ., στη δική της διιστάμενη απόφαση, ότι οι συγκεκριμένες πράξεις των Καθ' ων η αίτηση αποσκοπούσαν στην προώθηση δημόσιου σκοπού (εξυγίανση του τραπεζικού συστήματος) για τον οποίο το κοινό έχει έντονο συμφέρον, με αποτέλεσμα να εμπίπτουν και ως εκ της φύσης τους, στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου.

 

Κατά την άποψή μου οι Αιτητές ως μέτοχοι, τα συμφέροντα των οποίων φαίνεται να επηρεάστηκαν από τον τρόπο που ενήργησαν οι Καθ' ων η αίτηση, έχουν δικαίωμα να προσφύγουν δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος.  Συμφωνώ απόλυτα με τον εύστοχο παραλληλισμό που έκανε ο κ. Κ. Χατζηιωάννου και εμμέσως ο κ. Αλ. Μαρκίδης, με την υπόθεση Σοφούλλα Χαραλάμπους ν. Δημοκρατίας (1996) 3 ΑΑΔ 73 σε σχέση με το έννομο συμφέρον ατόμου προς το οποίο δεν απευθύνεται η ατομική διοικητική πράξη.  Στην πιο πάνω υπόθεση η Αιτήτρια καταχώρησε προσφυγή κατά διοικητικής πράξης, ισχυριζόμενη ότι το κτήμα της σε οικιστική περιοχή γειτνιάζει προς το κτήμα του ενδιαφερόμενου μέρους εντός του οποίου θα ανεγείρετο πτηνοτροφική μονάδα η οποία σύμφωνα με την Αιτήτρια θα της προκαλούσε οχληρία.  Το πρωτόδικο δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή για το λόγο ότι η Αιτήτρια δεν είχε έννομο συμφέρον (Υπόθ. Αρ. 749/89, ημερ. 5.8.1991).  Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου ανατρέποντας την πρωτόδικη κρίση, επέτρεψε την έφεσή της, αποφασίζοντας ότι η Αιτήτρια είχε έννομο συμφέρον να διεκδικεί όπως οι Κανονισμοί οι οποίοι απαγόρευαν την ανέγερση πτηνοτροφικής μονάδας στην περιοχή του κτήματος της Αιτήτριας μην τύχουν οποιασδήποτε χαλάρωσης.  Οι συνέπειες από την επίδικη χαλάρωση, όπως πιθανολογείτο, ήταν η δημιουργία στην Αιτήτρια οχληρίας και η μείωση της αξίας της γης της.  Κρίθηκε επομένως ότι ανεξάρτητα από τα δικαιώματα της Αιτήτριας να αξιώσει στο μέλλον αποζημίωση με βάση το αστικό δίκαιο για τη δημιουργηθείσα οχληρία, το έννομο συμφέρον της δυνάμει του Άρθρου 146.2 του Συντάγματος, καθώς και το δικαίωμα της να εγείρει προσφυγή δυνάμει του Άρθρου 146.1 του Συντάγματος, παρέμειναν αναλλοίωτα.  Τα ίδιο κατά την άποψή μου συμβαίνει και στην περίπτωση των μετόχων.  Ανεξάρτητα αν υπάρχει αστική θεραπεία ή όχι, δικαιούνται με προσφυγή να επιδιώξουν ακύρωση της διοικητικής πράξης.

 

Με κάθε σεβασμό στην απόφαση της πλειοψηφίας, ότι η περίπτωση των μετόχων της Τράπεζας Κύπρου εμπίπτει όπως και εκείνη των καταθετών στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, διατηρώ τις απόψεις που εξέφρασα στη μειοψηφική απόφαση μου στη Μυρτώ Χριστοδούλου.  Δεν αμφισβητώ ότι η απόφαση της πλειοψηφίας στη Μυρτώ Χριστοδούλου είναι δεσμευτική, αλλά όπως τότε στην περίπτωση των καταθετών, έτσι και τώρα στην περίπτωση των μετόχων, οι απόψεις μου διίστανται και αισθάνομαι υπόχρεος να τις καταγράψω.

 

Όπως εξήγησα στη διιστάμενη απόφασή μου στη Μυρτώ Χριστοδούλου, ανωτέρω, οι πράξεις ως εκ της φύσης και του χαρακτήρα τους δεν μπορούν παρά να ενταχθούν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου.  Οι πράξεις οι οποίες φέρουν το γνώρισμα ατομικών εκτελεστών διοικητικής πράξεων, σαφώς εμπίπτουν στην αποκλειστική δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, με δεδομένο το έννομο συμφέρον των αιτητών - ως μετόχων - τα συμφέροντα των οποίων επηρεάζονται, σύμφωνα με τα αποφασισθέντα στη Σοφούλλα Χαραλάμπους ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω.  Δεν θα προσέθετα κάτι καινούργιο αν επαναλάμβανα με διαφορετικό λεκτικό τις σκέψεις που διατύπωσα στη Μυρτώ Χριστοδούλου, ανωτέρω.  Γι' αυτό παραθέτω αυτούσιο το σχετικό απόσπασμα, το οποίο συνεχίζει να με εκφράζει, ένα χρόνο μετά:-

«Το πρώτο που θα πρέπει να λεχθεί είναι ότι μια πράξη για να είναι προσβλητή στο Ανώτατο Δικαστήριο δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, πρέπει να ανάγεται στον τομέα του δημοσίου δικαίου.

 

Η ταξινόμηση μιας πράξης στη σφαίρα του ιδιωτικού ή του δημοσίου δικαίου δεν είναι πάντα εύκολη.  Όπως αναφέρθηκε από την Ολομέλεια στην Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας (2008) 3 ΑΑΔ 373:-

 

«Σύμφωνα με καλά καθιερωμένες αρχές του διοικητικού δικαίου, πράξεις εξουσίας (imperium) οι οποίες ανάγονται στο δημόσιο δίκαιο, είναι εκείνες που η διοίκηση ασκεί δημόσια εξουσία, δηλαδή εμφανίζεται έναντι των διοικουμένων επί εξουσιαστικής βάσης. Από την άλλη, πράξεις διαχείρισης (fiscus) αφορούν στην προστασία του οικονομικού ή ταμιευτικού συμφέροντος της δημόσιας αρχής. Στην κατηγορία αυτή, η διοίκηση δρα ισότιμα έναντι του διοικουμένου χωρίς να επιβάλλει την εξουσία της σ' αυτόν. Συνήθης περίπτωση είναι η διαχείριση ή εκμετάλλευση της περιουσίας του κράτους ή άλλες πράξεις οι οποίες μπορεί να συνδέονται με τη λειτουργία δημόσιας αρχής, αλλά έγιναν με τους κανόνες του ιδιωτικού δικαίου.»

 

Το Ανώτατο Δικαστήριο υιοθέτησε πρακτικά κριτήρια για την ταξινόμηση των πράξεων.  Στην Antoniou and Others v. The Republic (1984) 3(A) CLR 623 στη σελίδα 627 θεωρήθηκε ότι εάν η πράξη αποσκοπεί στην προώθηση κατά κύριο λόγο δημόσιου σκοπού, τότε εμπίπτει στον τομέα του δημοσίου δικαίου.  Δημόσιος σκοπός καθορίστηκε εκείνος που το κοινό γενικά έχει συμφέρον στην ευόδωσή του.  Αντίθετα, πράξεις που εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου είναι εκείνες που ρυθμίζουν ιδιωτικά δικαιώματα των πολιτών στον τομέα του ιδιωτικού δικαίου.  Η ισοτιμία των συμβαλλομένων είναι ένα από τα χαρακτηριστικά πράξεων διαχείρισης, οπότε και η πράξη παίρνει τη μορφή σύμβασης και ταξινομείται στο ιδιωτικό δίκαιο (βλ. Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1(Β) ΑΑΔ 882).

 

Στην προκειμένη περίπτωση οι προσβαλλόμενες πράξεις έχουν πρωταρχικό σκοπό την εξυγίανση του τραπεζικού συστήματος και την αποτροπή άτακτης χρεοκοπίας των τραπεζών.  Κατά την άποψή μου οι προσβαλλόμενες πράξεις αποσκοπούν στην προώθηση δημόσιου σκοπού για τον οποίον το κοινό έχει έντονο συμφέρον με αποτέλεσμα να εμπίπτουν στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου.[3]  Μπορεί οι προσβαλλόμενες πράξεις να έχουν και τα στοιχεία της ρύθμισης ιδιωτικών δικαιωμάτων, αλλά, όπως και στην περίπτωση διαχείρισης τουρκοκυπριακών περιουσιών κρίθηκε ότι λόγω του σκοπού, της φύσης της πράξης και έντονου δημόσιου συμφέροντος, αυτή ανάγεται στη σφαίρα του δημοσίου δικαίου.  Όπως κρίθηκε στην Κολοκάσης ν. Δημοκρατίας, ανωτέρω, ακόμη και ο τερματισμός άδειας κατοχής τουρκοκυπριακής περιουσίας έχει σαν αντικείμενο την προαγωγή δημόσιου σκοπού, ως εκ της αναληφθείσας υποχρέωσης της πολιτείας έναντι των χιλιάδων προσφύγων σε συνδυασμό με το συμφέρον του κοινού στο συγκεκριμένο τομέα (βλ. επίσης Δημοκρατία ν. Τόκα (1995) 3 ΑΑΔ 218, 222, Πλάτων κ.α. ν. Δημοκρατίας (1995) 4(Γ) ΑΑΔ 2042 και Σπύρου ν. Δημοκρατίας (2006) 3 ΑΑΔ 87).

 

Σύμφωνα με το Άρθρο 146.1 του Συντάγματος, το Ανώτατο Δικαστήριο κέκτηται αποκλειστική δικαιοδοσία να αποφασίζει επί κάθε προσφυγής κατά αποφάσεως οιουδήποτε οργάνου ή προσώπου που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία, κατά πόσο αυτή είναι αντίθετη με το Σύνταγμα, το νόμο ή εγένετο καθ' υπέρβαση ή κατάχρηση εξουσίας.  Το Άρθρο 146.6 προβλέπει περαιτέρω ότι οποιοδήποτε πρόσωπο ζημιωθεί από απόφαση ή πράξη η οποία κηρύχθηκε άκυρη από το Ανώτατο Δικαστήριο και η αξίωση του δεν ικανοποιηθεί, δικαιούται να επιδιώξει δικαστική αποζημίωση ή άλλη θεραπεία.

 

Σύμφωνα με το διοικητικό δίκαιο Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις είναι αυτές που θέτουν κανόνες δικαίου, οι οποίες λόγω του περιεχομένου τους δημιουργούν γενικές και απρόσωπες καταστάσεις, οι οποίες είναι αντικειμενικές σε αντίθεση με τις Ατομικές Διοικητικές Πράξεις που είναι περισσότερο υποκειμενικές.  Παραδείγματα Κανονιστικών Πράξεων είναι ο καθορισμός των πληρωτέων τελών για τη λειτουργία αποθηκών αποταμίευσης παγκυπρίως^[4] και ο καθορισμός γεωργικών προϊόντων, τα οποία υπόκεινται σε υποχρεωτική ασφάλεια.^[5]  Τέτοιες πράξεις δεν προσβάλλονται ευθέως στο δικαστήριο με προσφυγή.  Όμως η νομιμότητά τους μπορεί να εξεταστεί παρεμπιπτόντως κατά την εξέταση της ουσίας της προσφυγής.  Ευθέως μπορούν να προσβληθούν μόνο Aτομικές Διοικητικές Πράξεις. 

 

Παρά ταύτα, ορισμένες Κανονιστικές Διοικητικές Πράξεις μπορούν να προσβληθούν ευθέως.  Για παράδειγμα πράξεις που αν και Κανονιστικές, απευθύνονται σε μεγάλο αριθμό ατόμων και οι οποίες θεωρούνται ότι στην ουσία είναι Ατομικές, εφόσον δεν πληρούν το κριτήριο της γενικότητας, το οποίο βέβαια είναι περισσότερο εννοιολογικό παρά αριθμητικό.[6]  Τέτοιες πράξεις γενικού περιεχομένου, έχουν χαρακτηριστεί οι πράξεις καθορισμού πολεοδομικών ζωνών σε συγκεκριμένη περιοχή[7], ο καθορισμός ετήσιων τελών ΣΑΛΑ για συγκεκριμένη περιοχή[8] και άλλες.

 

Στην προκειμένη περίπτωση η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη που αφορά στην ΚΔΠ 103/2013, αν και εκδόθηκε ως Κανονιστική, εντούτοις μπορεί, κατά την κρίση μου, να προσβληθεί ευθέως, εφόσον στην ουσία πρόκειται, λόγω της φύσης και του περιεχομένου της, για σύνολο ατομικών διοικητικών πράξεων.  Κατά την άποψή μου η προσβαλλόμενη πράξη δεν πληροί το κριτήριο της γενικότητας που απαιτείται για να χαρακτηριστεί ως Κανονιστική.  Αντίθετα, πληροί το κριτήριο της ατομικότητας που απαιτείται στην περίπτωση ατομικών πράξεων.  Ούτε η δεύτερη πράξη (ΚΔΠ 104/2013) η οποία αφορά στην πώληση ορισμένων εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας, ικανοποιεί όλα τα κριτήρια για να χαρακτηριστεί ως Κανονιστική Πράξη.  Μπορεί να προέρχεται από όργανο της διοίκησης που έχει την εξουσία να εκδίδει κανονιστικές πράξεις, αλλά δεν πληροί το κριτήριο της γενικότητας, αφού η πράξη δεν θέτει κανόνες δικαίου και ούτε δημιουργεί γενικές, απρόσωπες και αντικειμενικές καταστάσεις.  Πρόκειται στην ουσία για Ατομική Πράξη η οποία δημιουργεί υποκειμενικές καταστάσεις που αφορούν ένα συγκεκριμένο οργανισμό και όλα τα πρόσωπα τα οποία εμπλέκονται σ' αυτόν και στα οποία γίνεται αναφορά στα Διατάγματα.  Πέραν τούτου η πράξη έχει εξαντληθεί με την πώληση των εργασιών της Λαϊκής, χωρίς να αφήνει οποιαδήποτε κατάλοιπα για εφαρμογή στο μέλλον, όπως συνήθως συμβαίνει με τις Κανονιστικές Πράξεις.[9]  Στην ουσία πρόκειται για Ατομική Διοικητική Πράξη γενικού περιεχομένου.  Οι δύο πράξεις κατά την άποψή μου φέρουν τα χαρακτηριστικά γνωρίσματα Ατομικών εκτελεστών διοικητικών πράξεων και εμπίπτουν στη δικαιοδοσία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος, εκτός αν χαρακτηριστούν «πράξεις κυβερνήσεως» ή το αποτέλεσμα «πολιτικής απόφασης».  Αυτή ήταν και η θέση που εξέφρασε και ο Έντιμος Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας στην Απαντητική του αγόρευση.  Δεν μπορώ να δεχθώ την εισήγηση ότι οι Αιτητές οι οποίοι προσβάλλουν το Διάταγμα που αφορά στη Λαϊκή Τράπεζα δεν έχουν έννομο συμφέρον, όπως εισηγούνται οι συνήγοροι των Καθ' ων η αίτηση.  Από την πώληση των εργασιών της Λαϊκής Τράπεζας και την όλη διαδικασία που προβλέπεται στο σχετικό Διάταγμα, κατά την άποψή μου επηρεάζονται δυσμενώς τα συμφέροντά τους ως καταθετών, εφόσον η πώληση των εργασιών διενεργήθηκε χωρίς να τους δοθεί η ευκαιρία να διακόψουν τη συμβατική τους σχέση, αν επιθυμούσαν, ή να εκφράσουν άποψη στην περίπτωση μετόχων.[10]  Εξάλλου το ίδιο το Διάταγμα ΚΔΠ 104/2013, με την παράγραφο 5(3) προβλέπει ότι η μεταβίβαση των εργασιών θα ετίθετο σε ισχύ, θα παρήγαγε «έννομα αποτελέσματα» και θα ίσχυε έναντι τρίτων «από την Ημερομηνία Μεταβίβασης» η οποία καθορίστηκε η 29^η Μαρτίου 2013 και ώρα 6.10 πμ.  Υπό αυτές τις περιστάσεις, ούτε η μια, ούτε η άλλη πράξη θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν διαφορετικά, εφόσον και ο ίδιος ο Νόμος διά του άρθρου 26 φαίνεται να αφήνει ανεπηρέαστο το δικαίωμα κάθε προσώπου να προσφύγει στο δικαστήριο για να αμφισβητήσει τις πράξεις στο βαθμό που αυτές επηρεάζουν τα προσδιοριζόμενα ανταλλάγματα για το θιγόμενο δικαίωμα ιδιοκτησίας και το δικαίωμα αναζήτησης οικονομικής επανόρθωσης. 

 

Ενόψει του τρόπου που είναι συνταγμένο το άρθρο 26(1) του Νόμου, υπήρξε εισήγηση ότι το δικαίωμα αυτό αφορά μόνο στο θέμα του «ανταλλάγματος» και επομένως είναι θέμα αποζημιώσεων που εκφεύγει της δικαιοδοσίας του Ανωτάτου Δικαστηρίου δυνάμει του Άρθρου 146 του Συντάγματος.  Αναμφίβολα το δικαίωμα έγερσης αγωγής για σκοπούς αποζημιώσεων αναγνωρίζεται από το Νόμο, όμως δεν μπορεί να αποκλειστεί το δικαίωμα προσώπου να αμφισβητήσει ως παράνομο το συγκεκριμένο περιορισμό, στο βαθμό που του περιορίζει το δικαίωμα πρόσβασης στο Δικαστήριο για ακύρωση αυτής ταύτης της πράξης, καθώς και το δικαίωμα αποτελεσματικής προστασίας, εφόσον η εκτελεστική εξουσία παρενέβη και με πράξεις της διαμόρφωσε τα δικαιώματα των καταθετών και μετόχων.  Τα συγκεκριμένα δικαιώματα, κατοχυρώνονται από το Σύνταγμα, την ΕΣΔΑ, το Χάρτη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και από τις Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Πέραν τούτου, τα Διατάγματα εκδόθηκαν δυνάμει του άρθρου 6 του Νόμου 17(Ι)/2013, το οποίο περιέχει διάφορες πρόνοιες και θέτει προϋποθέσεις για τη λήψη μέτρων από την Αρχή Εξυγίανσης.  Οι συγκεκριμένες προϋποθέσεις όπως και αυτές του άρθρου 9(8), στα πλαίσια ελέγχου της νομιμότητας των πράξεων, θα πρέπει να ελεγχθούν από αρμόδιο δικαστήριο που δεν είναι άλλο από το Ανώτατο Δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο που έχει δικαιοδοσία επί θεμάτων που αφορούν στο διοικητικό δίκαιο.  Το ίδιο ισχύει και για τον έλεγχο του ευλόγου των μέτρων που λήφθηκαν, με βάση την αρχή της αναλογικότητας.»

 

Στη Μυρτώ Χριστοδούλου, εξήγησα επίσης ότι ο μη δικαστικός διοικητικός έλεγχος των αποφάσεων του κράτους, κάτω από οποιεσδήποτε συνθήκες και εάν αυτές ελήφθηκαν, θέτει σε κίνδυνο την αρχή της νομιμότητας που αποτελεί το θεμέλιο λίθο του κράτους δικαίου.  Απόλυτα συναφείς είναι οι σκέψεις που είχα τότε εκφράσει, έστω και αν μερικές από αυτές  συμπλέκονται με την άλλη ένσταση που ήγειραν οι Καθ' ων η αίτηση στην υπόθεση Μυρτώ Χριστοδούλου, η οποία αφορούσε στην «πράξη κυβερνήσεως»:-

«Τα πρόσφατα γεγονότα στον ευρωπαϊκό χώρο λόγω της οικονομικής κρίσης και τα μέτρα που λήφθηκαν, δίδουν την εντύπωση ότι όχι μόνο το διεθνές δίκαιο, αλλά και το ευρωπαϊκό και εθνικό δίκαιο φαίνεται να ξαναγράφονται.  Είναι επομένως αδήριτη ανάγκη για διασφάλιση των δικαιωμάτων των διαδίκων τα οποία απορρέουν από την ΣΕΕ, όπως δοθεί η ευκαιρία στα εθνικά διοικητικά δικαστήρια να ελέγξουν όχι μόνο τη νομιμότητα των προσβαλλόμενων πράξεων, αλλά και τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης των διαφόρων εθνικών νομοθετικών διατάξεων, οι οποίες οδήγησαν στις προσβαλλόμενες πράξεις.  Όπου διαπιστωθεί σύγκρουση και δεν υπάρχει οποιαδήποτε ασάφεια, εφαρμόζεται το δίκαιο της Ένωσης, το οποίο υπερισχύει και έχει άμεση εφαρμογή.  Όπου διαπιστωθεί σύγκρουση, αλλά δεν υπάρχει η απαιτούμενη σαφήνεια ως προς το περιεχόμενο και το κύρος των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, τότε το εθνικό δικαστήριο έχει την ευχέρεια, δυνάμει του άρθρου 267 της ΣΛΕΕ να απευθυνθεί με προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ, καλώντας το είτε να ερμηνεύσει συγκεκριμένες πρόνοιες του δικαίου της Ένωσης, π.χ. ελεύθερη διακίνηση κεφαλαίων (Άρθρο 63 ΣΕΕ), είτε να αποφανθεί επί του κύρους συγκεκριμένων νομικών πράξεων οργάνων της Ένωσης.  Με τη βοήθεια αυτή το εθνικό δικαστήριο μπορεί να προχωρήσει πλέον στην εξέταση της συμβατότητας του εθνικού του δικαίου με το δίκαιο της Ένωσης. 

 

Η εθνική κυριαρχία αναμφίβολα έχει υποχωρήσει μπροστά στην υπεροχή του ευρωπαϊκού δικαίου και ορθώς θα έλεγα.  Όμως φαίνεται ότι η περαιτέρω διάβρωση της και η παράλληλη διάβρωση των θεμελιωδών δικαιωμάτων, πολλές φορές με άτυπες διαδικασίες, θα πρέπει σε κάποιο στάδιο να ελεγχθεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο, έστω και εμμέσως διά του άρθρου 267, κατά πόσον είναι συμβατή με το πρωτογενές δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης.  Στο ευρωπαϊκό δικαϊκό σύστημα η υπεροχή του κράτους δικαίου και η έννομη προστασία, τα οποία αποτελούν θεμελιώδη αρχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης και είναι άρρηκτα συνυφασμένα με τη Δημοκρατία, δεν είναι δυνατό να εξουδετερωθούν με τη δημιουργία εξαιρέσεων από δικαστικό διοικητικό έλεγχο, κάθε φορά που για διάφορους λόγους εθνικές κυβερνήσεις βρίσκονται σε δύσκολη θέση και λαμβάνουν αποφάσεις οι οποίες παραβιάζουν βασικά ανθρώπινα δικαιώματα τα οποία απορρέουν από την έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και γενικά από το ευρωπαϊκό κεκτημένο.  Οι νομικοί περιορισμοί που θέτει το Σύνταγμα στην άσκηση κρατικής εξουσίας θα πρέπει να διατηρηθούν, ώστε ακόμα και σε κρίσιμες και δύσκολες συνθήκες, όπως υπάρχουν σήμερα, να διασφαλίζεται η υπεροχή του κράτους δικαίου και η αρχή της νομιμότητας.

 

..............................

 

Σε περίπτωση που τα διατάγματα εξαιρεθούν του δικαστικού διοικητικού ελέγχου, το κράτος δικαίου και η αρχή της νομιμότητας, τίθενται υπό σοβαρή αμφισβήτηση.  Χωρίς τη δυνατότητα δικαστικού διοικητικού ελέγχου, εθνικές κυβερνήσεις υπό την πίεση ή υπό την ανοχή ευρωπαϊκών και άλλων διεθνών οργάνων, ορισμένα από τα οποία μάλιστα φαίνεται να ενεργούν άτυπα και χωρίς πλήρη διαφάνεια, θα μπορούν να λαμβάνουν μέτρα τα οποία θεωρούν, κατά τη δική τους και μόνο κρίση,  ότι εξυπηρετούν τους σκοπούς του κράτους, ανεξάρτητα αν μέσα σε μια νύχτα ενδεχομένως να διαμορφώνουν τις οικονομίες και τα οικονομικά μοντέλα των κρατών-μελών, με ενδεχόμενο να παραβιάζεται το ευρωπαϊκό κεκτημένο ....  Σε ποιο βαθμό το συμφέρον των πολλών ή το δημόσιο συμφέρον επιβάλλει περιορισμό των ατομικών δικαιωμάτων, αυτό θα πρέπει να καθορίζεται στα πλαίσια του Συντάγματος, των Συνθηκών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσω του δικαστικού διοικητικού ελέγχου και όχι εκτός αυτού.»

 

 

Ενόψει των πιο πάνω και με απόλυτο σεβασμό στην απόφαση της πλειοψηφίας, θα απέρριπτα τη συγκεκριμένη προδικαστική ένσταση και θα προχωρούσα να εξετάσω τις υπόλοιπες προδικαστικές ενστάσεις.  Όμως κάτι τέτοιο δεν είναι επιτρεπτό, αφού η απόφαση της πλειοψηφίας στη Μυρτώ Χριστοδούλου (ότι οι συγκεκριμένες πράξεις ανήκουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου και όχι του δημοσίου), η οποία επιβεβαιώνεται σήμερα και από την απόφαση της πλειοψηφίας στις παρούσες προσφυγές, είναι ως εκ της δεσμευτικότητάς της, απόλυτα σεβαστή.

 

 

 

Γ. ΕΡΩΤΟΚΡΙΤΟΥ, Δ.

 

/ΕΠς