|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2010) 3 ΑΑΔ 442
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Aναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 136/2007)
20 Ιουλίου, 2010
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΝΙΚΟΛΑЇΔΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ,
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ/στές]
1. ΠΑΝΤΕΛΗΣ ΖΕΜΠΑΣΙΗΣ,
2. ΜΙΧΑΛΗΣ ΚΥΡΙΑΚΟΥ,
Εφεσείοντες,
ν.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
1. ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΔΗΜΟΥ ΠΑΡΑΛΙΜΝΙΟΥ,
Εφεσιβλήτων.
Και όπως τροποποιήθηκε δυνάμει διατάγματος Δικαστηρίου ημερ. 19.4.2010
1. ΠΑΝΤΕΛΗΣ ΖΕΜΠΑΣΙΗΣ,
2. ΜΙΧΑΛΗΣ ΚΥΡΙΑΚΟΥ,
Εφεσείοντες,
ν.
1. ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ
ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ
2. ΔΗΜΟΥ ΠΑΡΑΛΙΜΝΙΟΥ,
Εφεσιβλήτων.
_________________
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Εφεσείοντες.
Γ. Χατζηχάννα (κα), Δικηγόρος της Δημοκρατίας, εκ μέρους του Γενικού Εισαγγελέα, για τους Εφεσίβλητους 1.
Μ. Μουαΐμης, για τους Εφεσίβλητους 2.
__________________
ΑΡΤΕΜΗΣ, Π.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου
θα απαγγείλει ο Δικαστής Νικολαΐδης.
_______________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ, Δ.: Οι εφεσείοντες με προσφυγή αξίωσαν όπως η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου με την οποία απορρίφθηκε αίτημά τους για ανταλλαγή ακίνητης περιουσίας στο Παραλίμνι με κρατική γη που βρίσκεται επίσης στο Παραλίμνι, κηρυχθεί ως άκυρη. Ταυτόχρονα με την ίδια προσφυγή αξίωναν όπως η παράλειψη του Δήμου Παραλιμνίου (καθ΄ου η αίτηση 2) να ανταποκριθεί στο αίτημά τους για χορήγηση άδειας ανάπτυξης της ακίνητης περιουσίας τους κηρυχθεί επίσης ως άκυρη. Το πρωτόδικο δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή αφού δέχτηκε ότι δεν υπήρξε παραβίαση των αρχών της καλής πίστης, ενώ η απόφαση ήταν αιτιολογημένη.
Τα γεγονότα της υπόθεσης είναι απλά. Ο πρώτος εφεσείων υπέβαλε το 1989 αίτηση για έκδοση άδειας οικοδομής σε τεμάχιο που βρισκόταν στη Ζώνη Γ στην οποία ήταν δυνατή η οικιστική ανάπτυξη. Επειδή υπήρχαν και άλλες παρόμοιες αιτήσεις από άλλους ιδιοκτήτες γης για την ίδια περιοχή, το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως σε συνεργασία με τις Τεχνικές Υπηρεσίες του Δήμου Παραλιμνίου, σε μια προσπάθεια διατήρησης του φυσικού περιβάλλοντος του 'Λόφου Πρωταρά' στον οποίο βρίσκονταν τα τεμάχια αυτά, ετοίμασαν προκαταρκτικό σχέδιο.
Ο Δήμος Παραλιμνίου ανέλαβε να πείσει τους ιδιοκτήτες της γης να αποδεχτούν ανταλλαγή της ακίνητής τους περιουσίας αν η κυβέρνηση δεχόταν ανταλλαγή των τεμαχίων τους με άλλη ίσης αξίας κρατική γη. ΄Ετσι, κατόπιν προτροπής του Δήμου Παραλιμνίου, οι εφεσείοντες υπέβαλαν στο Επαρχιακό Κτηματολογικό Γραφείο Αμμοχώστου αίτηση για ανταλλαγή των τεμαχίων τους με τεμάχιο κρατικής γης.
Η αίτηση εξασφάλισε τις θετικές απόψεις του Δημάρχου Παραλιμνίου, του Επάρχου Αμμοχώστου και του Επαρχιακού Μηχανικού του Τμήματος Δημοσίων ΄Εργων Αμμοχώστου, καθώς και του Επαρχιακού Λειτουργού του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως Αμμοχώστου. Τελικά οι αιτήσεις υποβλήθηκαν στο Υπουργικό Συμβούλιο το οποίο όμως τις απέρριψε αφού έκρινε ότι δεν καλύπτονται από τον Κανονισμό 11 των περί Ακινήτου Ιδιοκτησίας της Δημοκρατίας (Διάθεση) Κανονισμών του 1989-1999, γιατί δεν συνιστούν εξαιρετικές περιπτώσεις, ούτε και προτείνονται για σκοπούς ευθυγράμμισης και αναπροσαρμογής συνόρων όμορων τεμαχίων γης ή για βελτίωση του οδικού δικτύου. Το Υπουργικό Συμβούλιο έκρινε περαιτέρω ότι οι αιτήσεις δεν καλύπτονται ούτε και από τον Κανονισμό 8(2). Επιπροσθέτως οι αιτήσεις θα έπρεπε να απορριφθούν γιατί αν σκοπός ήταν η διαφύλαξη του Λόφου Πρωταρά, αυτό μπορούσε να επιτευχθεί είτε με απαλλοτρίωση, είτε με την ένταξη των συγκεκριμένων κτημάτων σε Ζώνη Προστασίας της Φύσης. Ακόμα η αξιούμενη για παραχώρηση κρατική γη, αποτελεί το μοναδικό συμπαγές παραλιακό απόθεμα κρατικής γης εκτός της Ζώνης Προστασίας της Παραλίας και πρέπει, σύμφωνα με τον Κανονισμό 23, να διαφυλαχθεί για κυβερνητικούς και κοινωφελείς σκοπούς, όσο και για την ελεύθερη προσπέλαση του κοινού προς την παραλία. Το Υπουργικό Συμβούλιο σημείωσε επίσης ότι τυχόν ικανοποίηση των αιτημάτων αυτών, θα δημιουργούσε κακό προηγούμενο για άλλες παρόμοιες περιπτώσεις, ενώ η προστασία του Λόφου Πρωταρά μπορούσε να επιτευχθεί και με την επιβολή, από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως, περιορισμών στη χρήση των ιδιωτικών τεμαχίων, σύμφωνα με τη σχετική νομοθεσία.
Προσφυγή που καταχωρήθηκε εναντίον της πιο πάνω απόφασης, όπως είδαμε απορρίφθηκε και εναντίον της πρωτόδικης απόφασης ασκήθηκε η παρούσα έφεση.
Κατά την ακρόαση της έφεσης τέθηκε από το δικαστήριο το ερώτημα κατά πόσο η διαχείριση κρατικής περιουσίας και η άρνηση ανταλλαγής της συνιστούσε ή όχι πράξη δημοσίου δικαίου. Η ακρόαση της υπόθεσης αναβλήθηκε ούτως ώστε οι διάδικοι να μελετήσουν το θέμα που είχε προκύψει.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος των εφεσειόντων υποστήριξε ότι πρόκειται για εκτελεστή διοικητική πράξη γιατί εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό, δηλαδή τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος στο Λόφο Πρωταρά. Επεσήμανε ότι η όλη διαδικασία ξεκίνησε ως μία προσπάθεια διαφύλαξης του περιβάλλοντος από το 1989 και έκτοτε η Πολεοδομία προσπαθούσε να πιέσει ούτως ώστε ο λόφος να διατηρηθεί και η περιοχή να μην μεταβληθεί. Υποστήριξε, τέλος, ότι η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου βρίσκεται σε αντίθεση με την έννοια της συνέπειας της διοίκησης. Σημειώνει ακόμα ότι δεν υπήρξε άλλος τρόπος προστασίας του λόφου.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος για το Δήμο Παραλιμνίου ήταν της γνώμης ότι πρόκειται περί διοικητικής πράξης, ενώ αντίθετη άποψη είχε η κα Χατζηχάννα, που παρουσιάστηκε για λογαριασμό της Δημοκρατίας.
Πράξη για να μπορεί να προσβληθεί ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου πρέπει να ανάγεται στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου. Το βασικό κριτήριο κατά πόσο πράξη εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου ή του ιδιωτικού δικαίου, είναι η εγγενής φύση της πράξης σε συνδυασμό με το συμφέρον του κοινού στο συγκεκριμένο τομέα λειτουργίας δημόσιας αρχής ή οργάνου (Δημοκρατία ν. Τόκα (1995) 3 Α.Α.Δ. 218, 222). Αν με την πράξη που εκδίδει διοικητικό όργανο επιδιώκεται πρωταρχικά η εξυπηρέτηση δημόσιου σκοπού, τότε η πράξη εμπίπτει στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου και μπορεί να προσβληθεί βάσει του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος (Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91 και Tamasos Tobaco Supplies and Co v. Δημοκρατίας (1991) 3 Α.Α.Δ. 407).
Οι πράξεις που δεν αποτελούν προϊόν άσκησης της δημόσιας εξουσίας, αλλά ενεργούνται από την Πολιτεία ως υποκείμενο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, αναγομένων στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου, δεν είναι προσβλητές δι΄ αιτήσεως ακυρώσεως. Της προσβολής διαφεύγουν όχι μόνο οι πράξεις διαχείρισης του κράτους, αλλά και των λοιπών νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (Δρ. Γεωργίου ν. Αρχής Ηλεκτρισμού Κύπρου (1995) 3 Α.Α.Δ. 424. Βλέπε επίσης Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 232 και 233).
Το κριτήριο δεν είναι κατά πόσο η νομοθεσία, σύμφωνα με την οποία έχει ληφθεί η επίδικη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό, αλλά κατά πόσο η συγκεκριμένη απόφαση εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό (Hellenic Bank Ltd v. Republic (1986) 3 C.L.R. 481, 486).
Πράξεις διαχείρισης της κρατικής περιουσίας εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού και όχι του δημόσιου δικαίου και ως εκ τούτου δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή κάτω από το ΄Αρθρο 146 του Συντάγματος (Tekkis v. Republic (1982) 3 C.L.R. 680). Ειδικότερα, απόρριψη αίτησης για παραχώρηση κρατικής γης κρίθηκε ως αναγόμενη σε διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους και ως τέτοια μη εμπίπτουσα στα πλαίσια του ΄Αρθρου 146 (C. Kontos Estates Ltd v. Δημοκρατίας κ.α. (1991) 4 Α.Α.Δ. 2473).
Η ουσία και όχι ο τύπος ή η μορφή που λαμβάνει η πράξη συνιστά το κριτήριο για την κατάταξή της σε πράξεις εξουσίας ή πράξεις διαχείρισης (Ναυτικός Όμιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου (1992) 1 Α.Α.Δ. 882, 893). Ο σκοπός για τον οποίο λαμβάνεται η απόφαση, σε συνάρτηση με τις εξουσίες της δημόσιας αρχής αποτελεί το γνώμονα για την ταξινόμησή τους στο ένα ή το άλλο πεδίο του δικαίου. Και δημόσιος σκοπός είναι εκείνος για τον οποίο εξ αντικειμένου το κοινό ή τμήμα του έχουν, εκ της φύσης των πραγμάτων, συμφέρον στην απόφασή του (Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Κύπρου (2000) 1 Α.Α.Δ. 404).
Ο αποφασιστικός παράγων στο διαχωρισμό μεταξύ του ιδιωτικού και του δημόσιου συμφέροντος είναι η φύση και ο χαρακτήρας της συγκεκριμένης λειτουργίας, που αποτελεί το αντικείμενο της προσφυγής. Όπου η λειτουργία του διοικητικού οργάνου έχει ως πρωταρχικό σκοπό την προαγωγή του δημόσιου σκοπού, ο σκοπός αυτός έχει θεωρηθεί ως χαρακτηριστικό πράξης ή απόφασης εντός της εννοίας του δημόσιου δικαίου (Valana v. Republic 3 R.S.C.C. 91). Ακόμα, πράξη που πρωτίστως επηρεάζει ιδιωτικά δικαιώματα μπορεί να ενταχθεί στη σφαίρα του δημόσιου δικαίου, λόγω κάποιου ιδιαίτερου συμφέροντος του κοινού στη σωστή εφαρμογή της συγκεκριμένης νομοθετικής διάταξης (Republic v. M.D.M. Estate Developments Ltd (1982) 3 C.L.R. 642, 655).
Οι πράξεις διαχείρισης περιουσίας του διοικητικού οργάνου εμπίπτουν στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου όταν το όργανο ενεργεί για προστασία των οικονομικών του συμφερόντων (fiscus) και αυτό γιατί οι πράξεις αυτές βασίζονται όχι στην εξουσία του οργάνου (imperium), αλλά στα περιουσιακά του δικαιώματα με βάση το αστικό δίκαιο (Ναυτικός ΄Ομιλος Πάφου ν. Αρχής Λιμένων Κύπρου, ανωτέρω).
Όπως τονίστηκε και στην υπόθεση Shoham (Cyprus) Ltd v. Αρχής Λιμένων Κύπρου, ανωτέρω, εκείνο που έχει σημασία είναι κατά πόσο σε σχέση με τη συγκεκριμένη λειτουργία η Αρχή λειτουργούσε με την ιδιότητα «οργάνου, αρχής ή προσώπου ασκούντων εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία», μέσα στην έννοια του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος (βλέπε επίσης Stamatiou v. The Electricity Authority of Cyprus, 3 R.S.C.C. 44, 45, 46. Βλέπε ακόμα Αρχή Τηλεπικοινωνιών Κύπρου ν. Medcon Constructions Ltd (2000) 1B Α.Α.Δ. 945).
Επιστρέφοντας στην παρούσα υπόθεση καταλήγουμε ότι πρόκειται σαφώς για περίπτωση ιδιωτικού δικαίου. Το Υπουργικό Συμβούλιο μέσα στα πλαίσια των αρμοδιοτήτων του για διαχείριση της κρατικής περιουσίας, απέρριψε αίτημα των εφεσειόντων για ανταλλαγή συγκεκριμένων τεμαχίων τους με άλλα τεμάχια που ανήκουν στο δημόσιο. Το αίτημα των εφεσειόντων φαίνεται ότι, για προφανείς λόγους, υποστηρίχτηκε από το Δήμο Παραλιμνίου.
Η συγκεκριμένη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που απέρριπτε την αίτηση για ανταλλαγή κρατικής γης με ιδιωτική, εμπίπτει στις πράξεις διαχείρισης των κρατικών γαιών. Η συγκεκριμένη απόφαση δεν εξυπηρετεί δημόσιο σκοπό γιατί η προστασία του Λόφου του Πρωταρά μπορεί να γίνει με απαλλοτρίωση των συγκεκριμένων τεμαχίων ή με ένταξή τους σε Ζώνη Προστασίας της Φύσης.
Η απόρριψη της αίτησης για παραχώρηση, μέσω ανταλλαγής, κρατικής γης σαφώς όπως έχουμε δει (C. Kontos Estates Ltd v. Δημοκρατίας, ανωτέρω) κρίθηκε ως αναγόμενη σε διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του κράτους και ως τέτοια μη εμπίπτουσα στα πλαίσια του ΄Αρθρου 146 του Συντάγματος.
Περαιτέρω, δεν εξυπηρετείται δημόσιος σκοπός αφού εξ αντικειμένου το κοινό δεν έχει εκ της φύσης των πραγμάτων συμφέρον στην απόφαση. Αντίθετα, μάλιστα, όπως αιτιολογεί και το Υπουργικό Συμβούλιο στην απόφασή του, το συγκεκριμένο κρατικό τεμάχιο είναι το μόνο συμπαγές παραλιακό απόθεμα κρατικής γης εκτός της Ζώνης Προστασίας της Παραλίας και πρέπει να διαφυλαχθεί για κυβερνητικούς και κοινωφελείς σκοπούς, αλλά και για την ελεύθερη προσπέλαση του κοινού προς την παραλία.
Στην παρούσα περίπτωση είναι φανερό ότι το Υπουργικό Συμβούλιο ενήργησε για προστασία των οικονομικών συμφερόντων του κράτους και γι΄ αυτό η πράξη του ανάγεται στη σφαίρα του ιδιωτικού δικαίου.
Ως προς τη θεραπεία (Β) της προσφυγής, παρ΄ όλον ότι δεν ασκήθηκε έφεση εναντίον της παράλειψης του πρωτόδικου δικαστηρίου να αναφερθεί σ΄αυτή, αρκεί να σημειωθεί ότι εν πάση περιπτώσει δεν έχει σχέση με τη θεραπεία (Α) και συνεπώς θα έπρεπε να απορριφθεί ούτως ή άλλως. Πολλώ δε μάλλον αφού ουσιαστικά συγκρούεται με αυτή. Από τη μια οι αιτητές παραπονούνται ότι απορρίφθηκε το αίτημά τους για ανταλλαγή της γης τους με άλλη (θεραπεία Α) και από την άλλη ότι ο Δήμος Παραλιμνίου παρέλειψε να τους χορηγήσει άδεια ανάπτυξης της ιδιοκτησίας που ήθελαν να ανταλλάξουν (θεραπεία Β). Οι αιτούμενες θεραπείες είναι αντιφατικές.
Η έφεση απορρίπτεται, με €2.000 έξοδα εναντίον των εφεσειόντων και υπέρ των εφεσιβλήτων 1.
Π. Αρτέμης, Π.
Φρ. Νικολαΐδης, Δ.
Ε. Παπαδοπούλου, Δ.
Μ. Νικολάτος, Δ.
Κ. Παμπαλλής, Δ.
/ΜΔ