|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2010) 3 ΑΑΔ 173
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
ΔΕΥΤΕΡΟΒΑΘΜΙΑ ΔΙΚΑΙΟΔΟΣΙΑ
(Aναθεωρητική ΄Εφεση Αρ. 63/2005)
27 Απριλίου, 2010
[ΑΡΤΕΜΗΣ, Π., ΝΙΚΟΛΑЇΔΗΣ, ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΥ,
ΝΙΚΟΛΑΤΟΣ, ΠΑΜΠΑΛΛΗΣ, Δ/στές]
ΔΗΜΟΣ ΠΑΡΑΛΙΜΝΙΟΥ,
Εφεσείοντες,
ν.
ΑΝΔΡΕΑ ΚΑΚΟΥΛΛΗ,
Εφεσίβλητου.
_________________
Α. Σ. Αγγελίδης, για τους Εφεσείοντες.
Γ. Πιττάτζης, με Σ. Νικολάου (κα), για τον Εφεσίβλητο.
__________________
Α Π Ο Φ Α Σ Η
ΝΙΚΟΛΑΙΔΗΣ, Δ.: Με όλο το σεβασμό διαφωνούμε με την προσέγγιση των συναδέλφων μας. Ο εφεσίβλητος υπηρετούσε ως πολιτικός μηχανικός στο Δήμο Παραλιμνίου. Στις 30.10.2003, με επιστολή, έθεσε στη διάθεση του Δημοτικού Συμβουλίου την παραίτησή του η οποία σε σχετική συνεδρία έγινε αυθημερόν αποδεκτή. Λίγες ημέρες αργότερα και συγκεκριμένα στις 7.11.2003, ο εφεσίβλητος και πάλιν με επιστολή, απέσυρε την παραίτησή του, εξηγώντας ότι επειδή δεν είχε οποιανδήποτε απάντηση θεώρησε ότι αυτή δεν είχε γίνει αποδεκτή.
Το Δημοτικό Συμβούλιο στη συνεδρία του ημερομηνίας 8.11.2003, αφού επικύρωσε τα πρακτικά της συνεδρίας ημερομηνίας 30.10.2003, αποφάσισε να πληροφορήσει τον εφεσίβλητο πως η παραίτησή του είχε ήδη γίνει αποδεκτή από τις 30.10.2003.
Ο εφεσίβλητος προσέβαλε την πιο πάνω απόφαση ημερομηνίας 30.10.2003. Το πρωτόδικο δικαστήριο κατέληξε ότι αφού η απόφαση αποδοχής της παραίτησης δεν είχε κοινοποιηθεί παρέμεινε εσωτερικό θέμα της διοίκησης (internum), δεν συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη και δεν έχει επιφέρει τη λύση της υπαλληλικής σχέσης. Κατά συνέπεια, ο εφεσίβλητος, όντας ακόμα υπάλληλος των εφεσειόντων, είχε δικαίωμα να αποσύρει την παραίτησή του.
Ταυτόχρονα το πρωτόδικο δικαστήριο κατέληξε ότι η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου ημερομηνίας 8.11.2003, όπως εξωτερικεύτηκε με γνωστοποίηση προς τον εφεσίβλητο, είναι παράνομη, επειδή ελήφθη υπό πλάνη, η οποία συνίστατο στο ότι θεωρήθηκε ότι υπήρχε ενώπιον του Συμβουλίου παραίτηση, ενώ τέτοια κατά τον ουσιώδη χρόνο δεν υπήρχε.
Κατ΄ έφεση ο Δήμος Παραλιμνίου προσβάλλει την απόφαση του δικαστηρίου ότι η αποδοχή της παραίτησης του εφεσίβλητου ημερομηνίας 30.10.2003 παρέμεινε εσωτερικό θέμα ή ότι δεν συνιστούσε εκτελεστή διοικητική πράξη.
Στην υπόθεση Τριμιθιώτης ν. Αρχής Βιομηχανικής Κατάρτισης (2003) 3 Α.Α.Δ. 422 έγινε μια σύντομη αναφορά στην κρατούσα νομική θεωρία επί του θέματος που μας απασχολεί. Σημειώθηκε ότι η διοικητική πράξη είναι δήλωση βούλησης οποιουδήποτε διοικητικού οργάνου διά της οποίας επέρχεται μεταβολή στο νομικό κόσμο, ήτοι δι΄ αυτής ιδρύονται, μεταβάλλονται ή καταργούνται δικαιώματα και υποχρεώσεις. Όταν η διαδικασία διαμόρφωσης της πράξης ολοκληρωθεί, ακολουθεί η διαδικασία έκδοσης της πράξης, δηλαδή η κατά τρόπο βέβαιο διατύπωση της βουλήσεως η οποία πρόκειται να δηλωθεί διά της διοικητικής πράξης (Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου, σελ. 248 επ.).
Με την έκδοση της διοικητικής πράξης δεν αρχίζει αυτομάτως και η παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων. Για να αποκτήσει η πράξη τη δύναμη παραγωγής έννομων αποτελεσμάτων πρέπει απαραιτήτως να δηλωθεί ώστε να παύσει να αποτελεί internum. Ανακύπτει επομένως, συνεχίζει η Τριμιθιώτης, ανωτέρω, ζήτημα καθορισμού της αναγκαίας για την κάθε συγκεκριμένη διοικητική πράξη δήλωσης βούλησης και των ενεργειών που απαιτούνται για να πραγματοποιηθεί, ώστε να καταστεί externum και να αποκτήσει την κατά τα ανωτέρω απαιτούμενη δύναμη παραγωγής εννόμων αποτελεσμάτων.
Στην υπόθεση Τριμιθιώτης αναφέρεται και το κάτωθι απόσπασμα από το σύγγραμμα του Ηλ. Κυριακόπουλου, Ελληνικόν Διοικητικόν Δίκαιον, 4η έκδοση, σελίδες 396-397:
«Η βεβαία διατύπωσις της βουλήσεως του διοικητικού οργάνου τη εν διοικητική πράξει διά της συντάξεως και υπογραφής ταύτης, δηλοί ότι η πράξις εξεδόθη. Αλλ΄ η έκδοσις μόνη δεν συνεπιφέρει τα εξ αυτής αναμενόμενα έννομα αποτελέσματα. Η διοικητική πράξις, ως δήλωσις βουλήσεως, διά ν΄ αποκτήση νομικήν ενέργειαν, δέον να παύση αποτελούσα internum και εξωτερικευθή, ήτοι να περιέλθη εις το πρόσωπον, εις ο αφορά. Επομένως, η διοικητική πράξις δέον ν΄ ανακοινούται εις τον ενδιαφερόμενον. Κατά τίνα τύπον δέον να γίνη η ανακοίνωσις αύτη, εξαρτάται εξ αυτής της φύσεως της πράξεως, εφ΄ όσον εν τη συγκεκριμένη περιπτώσει ο νόμος δεν ορίζη ιδιαίτερον τύπον.»
Η εδώ και χρόνια επικρατούσα νομολογία, αλλά και η αντιμετώπιση της θεωρίας επί του θέματος είναι ορθή. Μια απόφαση της διοίκησης μέχρι την εξωτερίκευσή της παραμένει internum και δεν παράγει έννομα αποτελέσματα. Το θέμα όμως δεν σταματά εδώ.
Όπου ο νόμος δεν απαιτεί δημοσίευση η διοικητική πράξη για να επιφέρει τις έννομες της συνέπειες οφείλει να κοινοποιηθεί προς το πρόσωπο το οποίο αφορά. Ο κανόνας αυτός δεν σημαίνει ότι η κοινοποίηση καθίσταται συστατικό στοιχείο της πράξης και γι΄ αυτό ελάττωμα περί την κοινοποίηση δεν βλάπτει το κύρος της (Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου, 1957, σελ. 250).
Όπως, όμως, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται (Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας 1929-1959, σελ. 193) η παράλειψη της κοινοποίησης της πράξης στο διοικούμενο ή η ελλιπής κοινοποίηση αυτής, ασκεί επιρροή επί της ενάρξεως της προθεσμίας προσβολής της, δεν θίγει όμως το κύρος της πράξης, ούτε την εκτελεστότητά της, διότι η κοινοποίηση δεν αποτελεί συστατικό στοιχείο της πράξης, αλλά μέσον γνωστοποίησής της, επόμενο της τελείωσής της.
Τα ίδια επαναλαμβάνει και ο Π. Δ. Δαγτόγλου, στο Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 3η έκδοση, σελ. 268, παραγρ. 613α, όπου τονίζεται ότι η παράλειψη της κοινοποίησης στον ιδιώτη ή ακόμα και η ελλιπής κοινοποίηση δεν θίγει το κύρος της πράξης ή την εκτελεστότητά της, ακόμα και όταν επιβάλλεται ειδικώς από το νόμο, γιατί η κοινοποίηση δεν αποτελεί στοιχείο της πράξης, αλλά μέσο γνωστοποίησης που ακολουθεί την τελείωσή της.
Με άλλα λόγια, εφ΄ όσον η διοικητική πράξη δεν έχει κοινοποιηθεί στο πρόσωπο το οποίο αφορά, συνιστά εσωτερικό θέμα της διοίκησης (internum) και συνεπώς δεν παράγει έννομα αποτελέσματα, χωρίς όμως η μη εξωτερίκευση αυτής της βούλησης να επιδρά επί του κύρους της απόφασης. Η απόφαση συνεχίζει να υπάρχει, αλλά τα έννομά της αποτελέσματα δεν αρχίζουν να παράγονται πριν τη γνωστοποίησή της.
Θα πρέπει στο σημείο αυτό να σημειωθεί ότι τόσο στην υπόθεση Τριμιθιώτης, ανωτέρω, όσο και σε όλες τις άλλες υποθέσεις που αναφέρονται στο internum, το θέμα εξετάστηκε από τη σκοπιά του κατά πόσο προσφυγή ήταν πρόωρη προ της κοινοποιήσεώς της ή αν ο αιτητής μπορούσε τελικά να προσφύγει και να αμφισβητήσει το κύρος της απόφασης που δεν του είχε ακόμα γνωστοποιηθεί. Το θέμα δεν ειδώθηκε ποτέ από την πλευρά του κατά πόσο η ληφθείσα, αλλά μη κοινοποιηθείσα απόφαση, έστω κι΄ αν συνιστά internum, διατηρεί το κύρος ή την εκτελεστότητά της.
Εν όψει όλων των πιο πάνω είναι φανερό ότι το Δημοτικό Συμβούλιο στη συνεδρία του ημερομηνίας 8.11.2003 ορθά είχε αποδεχθεί την παραίτηση του εφεσίβλητου στις 30.10.2003 και συνεπώς το συμπέρασμα του πρωτόδικου δικαστηρίου ότι η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου ημερομηνίας 8.11.2003 είναι παράνομη ή ελήφθη υπό πλάνη είναι, με όλο το σεβασμό, λανθασμένο. Η πλάνη που το πρωτόδικο δικαστήριο διέκρινε συνίστατο στο ότι υπήρχε ενώπιον του Συμβουλίου παραίτηση, ενώ τέτοια δεν υπήρχε. Αντίθετα, καταλήγουμε ότι ορθά το Δημοτικό Συμβούλιο έκρινε ότι υπήρχε ενώπιόν του παραίτηση την οποία μάλιστα και είχε αποδεκτεί στην προηγούμενή του συνεδρία ημερομηνίας 30.10.2003.
Είναι προφανές ότι η παράλειψη των εφεσειόντων να γνωστοποιήσουν την απόφασή τους για αποδοχή παραίτησης του εφεσίβλητου οφειλόταν στο ότι τα πρακτικά της συνεδρίας δεν είχαν επικυρωθεί. Όπως σημειώθηκε και στην υπόθεση Ανθίμου ν. Δήμου Κάτω Πολεμιδίων (2002) 3 Α.Α.Δ. 397 η απόφαση ήταν οριστική και όχι υπό αίρεση, ενώ η επικύρωση των πρακτικών απέβλεπε στη βεβαίωση του ότι η ρηθείσα απόφαση ελήφθη όντως κατά την προηγούμενη συνεδρία του σώματος. Και στην υπόθεση Ανθίμου, ανωτέρω, τονίζεται ότι κρίσιμη για το εκτελεστό της απόφασης είναι η μέρα κατά την οποία αυτή λαμβάνεται. Το πρακτικό έχει ως λόγο την καταγραφή της απόφασης και η επικύρωσή του τη βεβαίωση ότι η απόφαση αντανακλάται σωστά.
Καταλήγουμε ωσαύτως ότι και οι δύο λόγοι έφεσης ευσταθούν. Εσφαλμένα το πρωτόδικο δικαστήριο κατέληξε ότι η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου για αποδοχή της παραίτησης του εφεσίβλητου ήταν εσωτερικό θέμα της διοίκησης (internum) και δεν συνιστούσε εκτελεστή πράξη και τέλος ότι ο εφεσίβλητος, όντας ακόμα υπάλληλος του Δήμου, είχε δικαίωμα να αποσύρει την παραίτησή του. Ο εφεσίβλητος όταν αποπειράθηκε να ανακαλέσει την παραίτησή του δεν ήταν υπάλληλος των καθ΄ ων η αίτηση, αφού η παραίτησή του είχε ήδη γίνει αποδεκτή. Περαιτέρω, εσφαλμένα το πρωτόδικο δικαστήριο έκρινε ότι υπήρχε πλάνη από πλευράς του Δημοτικού Συμβουλίου στις 8.11.2003, αφού πράγματι υπήρχε τόσο παραίτηση του εφεσίβλητου, όσο και αποδοχή της. Συνεπώς η απόσυρση της παραίτησης ήταν, εν πάση περιπτώσει, άνευ αντικειμένου.
Δεν τίθεται θέμα και συνεπώς δεν θα εξετάσουμε κατά πόσο ο εφεσίβλητος είχε ή όχι δικαίωμα να αποσύρει την παραίτησή του, πριν αυτή βέβαια γίνει αποδεκτή. Εν όψει της κατάληξής μας δεν μας απασχόλησαν στο στάδιο αυτό, ούτε οι περί Δημοτικής Υπηρεσίας Κανονισμοί του Δήμου Παραλιμνίου του 2000 (Κ.Δ.Π. 374/2000) με τους οποίους υιοθετήθηκαν για τον καθ΄ ου η αίτηση Δήμο, οι περί Δημοτικής Υπηρεσίας Κανονισμοί του Δήμου Λευκωσίας του 2000 (Κ.Δ.Π. 71/2000), αλλά ούτε και τα εν Ελλάδι ισχύοντα περί δημοσίων υπαλλήλων.
Φρ. Νικολαΐδης, Δ.
Κ. Παμπαλλής, Δ.
/ΜΔ