Fontana Amoroza Coast Ltd ν. Kυπριακής Δημοκρατίας (2006) 3 ΑΑΔ 209

Διοικητική Πράξη ― Εκτελεστή πράξη σε αντιδιαστολή προς πράξη στερούμενη εκτελεστότητας ― Οδηγίες και συστάσεις της Αρχής που ασκεί την διοικητική εποπτεία προς τα διοικητικά όργανα που πρόκειται να εκδώσουν τις εκτελεστές πράξεις ― Συνιστούν πράξεις που προηγούνται των εκτελεστών και δεν έχουν οι ίδιες εκτελεστότητα ― Η περίπτωση της γενικής απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου για τη «Διαχείριση της Χερσονήσου του Ακάμα».

Οι εφεσείοντες επεδίωξαν την ανατροπή της πρωτόδικης απόφασης που απέρριψε την προσφυγή τους κατά της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 3/7/02 (Αρ. Απόφασης 56.015) σχετικά με το γενικό θέμα της «Διαχείρισης της Χερσονήσου του Ακάμα».

Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:

1. Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης, δεν είναι εκτελεστή πράξη.

Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 1.3.2000 που κατ' ισχυρισμό, έχει ανακληθεί ή διαφοροποιηθεί με την προσβαλλόμενη απόφαση, δεν δημιούργησε, δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό διά της θέσεως κανόνα δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό σε ατομικό επίπεδο (ατομική πράξη). Η εν λόγω απόφαση αντανακλά δεδηλωμένη κυβερνητική πολιτική επί συγκεκριμένου θέματος κατά το δεδομένο χρόνο. Ταυτόχρονα, υπό μορφή οδηγίας, θέτει κατευθυντήριες γραμμές πάνω στις οποίες θα προχωρούσε ο διάλογος με κάθε ενδιαφερόμενο με στόχο την επίτευξη συναινετικής λύσης πριν από την εκπόνηση ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως.

2. Η προσβαλλόμενη απόφαση ημερομηνίας 3.7.2002 είναι μια νέα απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου, που αφορά στο ίδιο θέμα. Με αυτή περιορίζεται κάθε ανάπτυξη στη συγκεκριμένη περιοχή ενώ για τις ιδιωτικές ιδιοκτησίες, προβλέπεται η εισαγωγή ρυθμίσεων προς αντιστάθμιση του περιορισμού που θα επιβληθεί. Η εν λόγω απόφαση της 3.7.2002, όπως και εκείνη της 1.3.2000, δεν συνιστά κανόνα δικαίου, είτε υπό μορφή κανονιστικής πράξης είτε ατομικής πράξης.

Ορθά λοιπόν έχει κριθεί πρωτόδικα ότι η προσβαλλόμενη απόφαση «αποτελεί οδηγίες και συστάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου - το οποίο είναι η Αρχή που ασκεί τη διοικητική εποπτεία - προς την Αρχή «την μέλλουσαν να εκδώση την εκτελεστήν πράξιν»» και ότι η προσβαλλόμενη απόφαση είναι πράξη προηγούμενη της εκτελεστής.

Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.

Αναφερόμενες Υποθέσεις:

Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 A.A.Δ. 26,

Krashias Modern Land & Building Developers Ltd v. Δήμου Έγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198.

Έφεση.

Έφεση από τους εφεσείοντες εναντίον της απόφασης Δικαστή του Aνωτάτου Δικαστηρίου (Yπ. Aρ. 844/2002), ημερ. 9/12/2003.

Κ. Μιχαηλίδης, για τους Εφεσείοντες.

Α. Μαππουρίδης, για τους Εφεσίβλητους.

Cur. adv. vult.

ΑΡΤΕΜΙΔΗΣ, Π.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Κραμβής.

ΚΡΑΜΒΗΣ, Δ.: Οι εφεσείοντες είναι ιδιοκτήτες μεγάλης έκτασης γης που βρίσκεται στο Νέο Χωρίο Χρυσοχούς, στη Χερσόνησο του Ακάμα. Στη Δήλωση Πολιτικής για την Υπαιθρο (Πολιτική για τη Ρύθμιση και τον Έλεγχο της Ανάπτυξης και την Προστασία του Περιβάλλοντος στην Υπαιθρο και τα Χωριά), που εκδόθηκε σύμφωνα με τον περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμο, υπάρχει πρόνοια, σύμφωνα με την οποία, για συγκεκριμένες περιοχές της Χερσονήσου, απαιτείται απόλυτη προστασία. Προβλέπεται ότι σ' αυτές τις περιοχές δεν θα επιτρέπεται καμιά ανάπτυξη εκτός από ελάχιστες εξαιρέσεις που αποκλειστικά αφορούν στην προστασία της φύσης, την κατασκευή/συντήρηση μονοπατιών της φύσης σε μικρή κλίμακα, καθώς και στην κατασκευή αναγκαίων έργων υποδομής.

Η προστασία του φυσικού περιβάλλοντος της περιοχής έχει αναχθεί εδώ και χρόνια σε μείζον θέμα το οποίο απασχολεί συνεχώς το κράτος σε διάφορα επίπεδα και σε συνεργασία με άλλους αρμόδιους φορείς και ενδιαφερόμενους. Σκοπός και στόχος της προσπάθειας είναι η καθιέρωση ενός ισοζυγισμένου θεσμικού πλαισίου, που ονομάστηκε Διαχειριστικό Σχέδιο της Χερσονήσου του Ακάμα το οποίο θα διέπει κάθε προτεινόμενη διαχείριση της περιοχής έτσι ώστε, μέσω ρυθμίσεων και ασφαλιστικών δικλείδων να προστατεύεται και να διατηρείται αναλλοίωτο το φυσικό περιβάλλον της περιοχής.

Το θέμα απασχόλησε επανειλημμένα το Υπουργικό Συμβούλιο και τις Υπουργικές Επιτροπές που συστάθηκαν για να το μελετήσουν. Για το σκοπό αυτό, ακούστηκαν απόψεις και υποβλήθηκαν εισηγήσεις από επηρεαζόμενες κοινότητες, κρατικούς και άλλους φορείς και λήφθηκαν υπόψη ειδικές μελέτες. Επί του ιδίου θέματος, διατύπωσαν και τις απόψεις τους οι εφεσείοντες.

Μεγάλη περιοχή μεταξύ της περιοχής των «Λουτρών της Αφροδίτης» και της περιοχής «Φοντάνα Αμορόζα» έχει κηρυχθεί ως διατηρητέα από το 1989 με βάση το άρθρο 38 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Κ.Δ.Π. 114/89). Οι λόγοι που επέβαλαν την έκδοση του Διατάγματος, όπως αναφέρονται σ' αυτό, είναι ότι η περιοχή είναι περιοχή ειδικού ενδιαφέροντος, χαρακτήρα και φυσικής καλλονής γιατί, μεταξύ άλλων, αποτελείται από «....... αντιπροσωπευτικά και εκλεκτά δείγματα φυσικών και οικολογικών χαρακτηριστικών ........ (π.χ. γεωμορφολογία, αμφιθεατρική λεκάνη, ρυάκια, φυτοκοινωνίες αοράτων εκατοντάδων χρόνων, χαρακτηριστική παραλιακή βλάστηση, βραχώδεις παραλιακοί σχηματισμοί κλπ) που δεν πρέπει να αλλοιωθούν «...... γιατί αντιπροσωπεύουν ιδιαίτερα χαρακτηριστική και ανεπανάληπτη φυσική και οικολογική εξέλιξη χιλιετηρίδων» και κληροδότημα «....... ενδιαφέροντος σε ........ παγκόσμια κλίμακα.»

Στην πιο πάνω περιοχή, εμπίπτει και η ιδιοκτησία των εφεσειόντων οι οποίοι, μετά τη δημοσίευση του προμνησθέντος διατάγματος, επιδίωξαν, ανεπιτυχώς, την ακύρωσή του με προσφυγή στο Ανώτατο Δικαστήριο. Οι εφεσίβλητοι υποστηρίζουν ότι δεν υπήρξε από τότε οποιαδήποτε διαφοροποίηση στο φυσικό περιβάλλον της περιοχής και συνεπώς οι λόγοι που οδήγησαν στην έκδοση του εν λόγω Διατάγματος εξακολουθούν να ισχύουν.

Το Υπουργικό Συμβούλιο στη συνεδρία του ημερομηνίας 1.3.2000 καθόρισε πλαίσιο αρχών στη βάση του οποίου θα διεξαγόταν διάλογος μεταξύ Ειδικής Υπουργικής Επιτροπής και των ενδιαφερόμενων με στόχο και προοπτική την κατάληξη, κατά το δυνατό, σε συναινετική απόφαση το συντομότερο. Στο προοίμιο της πιο πάνω απόφασης αναφέρονται τα εξής:

«Αναφορικά με τις αποφάσεις με αρ. 43.740 και 51311 ημερ. 7.2.1996 και 28.2.2000 αντίστοιχα, το Υπουργικό Συμβούλιο, αφού μελέτησε τις εισηγήσεις της Μελέτης για το Διαχειριστικό Σχέδιο της Χερσονήσου του Ακάμα, τις θέσεις των Υπουργών που μετείχαν στην Υπουργική Επιτροπή που ορίσθηκε με την Απόφαση 43740, τις σχετικές θέσεις των επηρεαζόμενων κοινοτήτων, εισηγήσεις της Υπηρεσίας Περιβάλλοντος και τις θέσεις της Βουλής των Αντιπροσώπων, αποφάσισε τα εξής:

α) Η Υπουργική Επιτροπή, που ορίσθηκε με την Απόφαση 43.740 ημερ. 7.2.1996, να συνεχίσει τη λειτουργία της, μέχρι να ληφθούν οριστικές και τελικές αποφάσεις για το Διαχειριστικό Σχέδιο για τη Χερσόνησο του Ακάμα.

β) Να ορίσει Ειδική Επιτροπή με Πρόεδρο τον Υπουργό Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος και μέλη εκπροσώπους από τα Υπουργεία Γεωργίας, Φυσικών Πόρων και Περιβάλλοντος, Οικονομικών, Εσωτερικών, Εμπορίου, Βιομηχανίας και Τουρισμού, Συγκοινωνιών και Έργων, του Γραφείου Προγραμματισμού και τον Έπαρχο Πάφου, με τους ακόλουθους όρους εντολής:»

Στην πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου γίνεται αναφορά και στην περίπτωση των εφεσειόντων. Το σχετικό μέρος της απόφασης παρατίθεται:

«Το πρόβλημα της ιδιοκτησίας της «Φοντάνα Αμορόζα» να αντιμετωπισθεί με την επέκταση της παρακείμενης τουριστικής ζώνης και τον επανακαθορισμό των ορίων της ιδιοκτησίας της εταιρείας αυτής με ανταλλαγή μέρους της προς τα δυτικά με κρατική γη που ευρίσκεται μεταξύ της παρακείμενης τουριστικής ζώνης και της ιδιοκτησίας της εταιρείας.»

Ακολούθησαν αλλεπάλληλες συναντήσεις της Ειδικής Υπουργικής Επιτροπής με εκπροσώπους πολλών και διαφόρων φορέων και η Υπουργική Επιτροπή ενημερώθηκε για το ενδιαφέρον που επέδειξαν η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ευρώπης για το θέμα του Ακάμα. Η Υπουργική Επιτροπή ασχολήθηκε με το θέμα σε πολλές συνεδριάσεις της χωρίς όμως να καταλήξει σε ομόφωνες εισηγήσεις προς το Υπουργικό Συμβούλιο. Ωστόσο, στην πρότασή της με αριθμό 853/2002, ημερ. 10.5.2002 προς το Υπουργικό Συμβούλιο, γίνεται λόγος για την ιδιοκτησία της εταιρείας «Φοντάνα Αμορόζα». Αναφέρεται συναφώς ότι οι απόψεις των μελών της Υπουργικής Επιτροπής θα εκφραστούν στη σχετική συνεδρία του Υπουργικού Συμβουλίου. Στην πιο πάνω πρόταση είχαν επίσης επισυναφθεί και οι απόψεις που διατύπωσαν οι εφεσείοντες στα πλαίσια του διαλόγου που έχει προαναφερθεί.

Στις 3.7.2002 το Υπουργικό Συμβούλιο πήρε απόφαση επί του γενικού θέματος της «Διαχείρισης της Χερσονήσου του Ακάμα» (Αρ. Απόφασης 56.015). Το μέρος της απόφασης που εδώ ενδιαφέρει (παρ. 3(α)), παρατίθεται:

«Στις περιοχές Λάρας, Τοξεύτρας και Φοντάνα Αμορόζα δε θα επιτραπεί οποιαδήποτε ανάπτυξη και οι ιδιωτικές ιδιοκτησίες θα ανταλλαγούν με άλλη κρατική ή δασική γη και θα μεθοδευτεί η μεταφορά του συντελεστή δόμησης που ισχύει γι' αυτές σε άλλες ιδιοκτησίες ή και θα καταβληθούν αποζημιώσεις με βάση εκτιμήσεις της σημερινής αξίας τους που θα καθορίσει το Τμήμα Κτηματολογίου και Χωρομετρίας.»

Η πιο πάνω απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ήταν το αντικείμενο προσφυγής των εφεσειόντων στο Ανώτατο Δικαστήριο. Ο κύριος άξονας γύρω από τον οποίο είχε περιστραφεί η υπόθεση τους πρωτόδικα ήταν ότι η προσβαλλόμενη απόφαση, συνιστά ανάκληση της προηγούμενης νόμιμης απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 1.3.2000 (σελ. 212-213 ανωτέρω) κατά παράβαση των Γενικών Αρχών του Διοικητικού Δικαίου. Η θέση των εφεσειόντων επί του προκειμένου ήταν ότι το Υπουργικό Συμβούλιο, ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας και παραβίασε τις αρχές της καλής πίστης και της ίσης μεταχείρισης όλων των πολιτών. Ενώ με την απόφαση της 1.3.2000 προβλεπόταν τουριστική ανάπτυξη του κτήματος τους, η κατάσταση άλλαξε άρδην με την προσβαλλόμενη απόφαση χωρίς επαρκή αιτιολογία και χωρίς η αλλαγή να δικαιολογείται από όλα τα στοιχεία και παράγοντες που ήσαν ενώπιον του Υπουργικού Συμβουλίου την 1.3.2000 που είχε ληφθεί η προηγούμενη απόφαση προς την οποία είναι αντίθετη η προσβαλλόμενη. Με την προσβαλλόμενη απόφαση, το κτήμα τους εξομοιώθηκε με τις περιοχές Λάρας και Τοξεύτρας παρότι αυτές οι περιοχές είναι εντελώς διαφορετικές και έχουν ιδιαιτερότητες που δεν έχει το δικό τους κτήμα. Γενικά, η θέση των εφεσειόντων ήταν ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση, ανατράπηκε αυθαίρετα η δημιουργηθείσα με τις προγενέστερες αποφάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου ευνοϊκή γι' αυτούς κατάσταση.

Η προσοχή του συναδέλφου μας που εκδίκασε την προσφυγή ορθά επικεντρώθηκε στο κατά πόσο η προσβαλλόμενη απόφαση είναι εκτελεστή πράξη υποκείμενη στον αναθεωρητικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου με βάση το άρθρο 146 του Συντάγματος ή ως εκ της φύσεως της, στερείται εκτελεστότητας. Οι διάδικοι είχαν την ευκαιρία να διατυπώσουν και τις δικές τους απόψεις επί του θέματος. Με αναφορά στα γεγονότα, στη νομολογία και στις νομικές αρχές και αυθεντίες που διέπουν το θέμα, κρίθηκε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση στερείται εκτελεστότητας, γεγονός που οδήγησε στην απόρριψη της προσφυγής ως μη παραδεκτής. Η σκέψη, περιέχεται στην πιο κάτω περικοπή της πρωτόδικης απόφασης:

«Έχω την άποψη πως η προσβαλλόμενη απόφαση αποτελεί οδηγίες και συστάσεις του Υπουργικού Συμβουλίου - το οποίο είναι η Αρχή που ασκεί την διοικητική εποπτεία - προς την αρχή «την μέλλουσαν να εκδώσει την εκτελεστήν πράξιν». Η αρχή αυτή κατονομάζεται στην πιο πάνω παραγ. 3(μ) της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 3.7.2002. Είναι το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως. Προσθέτω ότι από το κείμενο του συνόλου της απόφασης του Υπουργικού Συμβουλίου προκύπτει ότι οι οδηγίες δόθηκαν «επί πασών των υποθέσεων ωρισμένης κατηγορίας». Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει τις ιδιοκτησίες που βρίσκονται στην χερσόνησο του Ακάμα. Ως εκ των ανωτέρω θεωρώ ότι η προσβαλλόμενη πράξη δεν είναι εκτελεστή. Είναι πράξη προηγούμενη της εκτελεστής (βλ. Στασινόπουλου, πιο κάτω - το σχετικό απόσπασμα έχει παρατεθεί στη σελ. 217, πιο κάτω).

Πρέπει να υπενθυμίσω ότι το συμφέρον και ενδιαφέρον της αιτήτριας σχετίζεται άμεσα και καθοριστικά με τη δυνατότητα ανάπτυξης της ιδιοκτησίας της. Σύμφωνα με το αρ. 21 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 «απαγορεύεται η έναρξις οιασδήποτε αναπτύξεως ακινήτου ιδιοκτησίας εκτός εάν έχη χορηγηθή πολεοδομική άδεια υπό της Πολεοδομικής Αρχής εξουσιοδοτούσα την ανάπτυξιν ταύτην». Εν όψει αυτής της πρόνοιας η εκτελεστή πράξη θα είναι η πράξη μη χορήγησης πολεοδομικής άδειας κατ' επίκληση του ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης το οποίο θα εκπονηθεί από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως σύμφωνα με την απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερ. 3.7.2002. Επομένως η προσβαλλόμενη πράξη δεν συνιστά εκτελεστή πράξη και γι' αυτό το λόγο.

Το γεγονός ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση το Υπουργικό Συμβούλιο έχει διαφοροποιηθεί από προηγούμενη απόφαση του - την απόφαση με αρ. 51.344 ημερ. 1.3.2000 - δεν επηρεάζει το θέμα της εκτελεστότητας γιατί και εκείνη η απόφαση - για τους ίδιους λόγους - δεν ήταν εκτελεστή. Περιλάμβανε απλώς «αρχές πολιτικής για να κατευθύνουν τις προσπάθειες για εξεύρεση, ει δυνατόν, συναινετικής λύσης για την ορθολογική διαχείριση της χερσονήσου του Ακάμα.»

Οι εφεσείοντες θεωρούν λανθασμένη την πρωτόδικη απόφαση και επιδιώκουν τον παραμερισμό της. Κατά την ακρόαση της έφεσης, εξ αρχής διαφάνηκε ότι πρωτεύον ζήτημα προς επίλυση, ως θέμα δικαιοδοτικό, είναι το εκτελεστό ή μη της προσβληθείσας με την προσφυγή απόφασης. Οι αντίθετες απόψεις των διαδίκων επί του συγκεκριμένου θέματος συνοδεύτηκαν από νομική επιχειρηματολογία. Η θέση των εφεσειόντων είναι ότι με την προσβαλλόμενη απόφαση ανατράπηκε η ευμενής γι' αυτούς κατάσταση που δημιούργησε η προγενέστερη απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 1.3.2000 με άμεσα και δυσμενή γι' αυτούς αποτελέσματα. Οι εφεσίβλητοι υποστήριξαν την ορθότητα της εκκαλούμενης απόφασης.

Στη Δημοκρατία ν. Sunoil Bunkering Ltd (1994) 3 A.A.Δ. 26 ,με αναφορά σε ελληνικές αυθεντίες που διέπουν το ζήτημα, επεξηγήθηκε η έννοια του όρου «εκτελεστή διοικητική πράξη» ως εξής:

«Το κριτήριο για την εκτελεστότητα διοικητικής πράξης ή απόφασης είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων, δηλαδή η γένεση εξ αυτής δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Πράξη είναι εκτελεστή εφόσον επιβάλλει υποχρεώσεις στο διοικούμενο, μη υφιστάμενες πριν την έκδοσή της, η μη εκπλήρωση των οποίων παρέχει το δικαίωμα στη Διοίκηση να επικαλεσθεί τα μέσα του δικαίου για την εκτέλεσή τους. Πράξη εκτέλεσης είναι εκείνη που έχει ως λόγο την εφαρμογή εκτελεστής πράξης. Διοικητικά μέτρα για την εφαρμογή εκτελεστής πράξης συνιστούν πράξη εκτέλεσης που όπως υποδηλώνει ο όρος η πράξη δεν είναι αφ' αυτής γενεσιουργός δικαιωμάτων και υποχρεώσεων αλλά μοχλός για την υλοποίηση της γενέτειρας πράξης ή απόφασης. (Βλ. Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-1958, σελ. 240, Τσάτσος - Η Αίτησις ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, σελ. 127 κ.επ., και Στασινόπουλος - Δίκαιο των Διοικητικών Πράξεων, σελ. 125).»

Στα Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, 1929-59, σελ. 236-237 αναφέρονται τα ακόλουθα:

«Εις προσβολήν δι' αιτήσεως ακυρώσεως δεν υπόκειται οιαδήποτε πράξις απορρέουσα εκ διοικητικού οργάνου, δρώντος ως τοιούτου, αλλά μόνον αι εκτελεσταί πράξεις, τουτέστιν εκείναι δι' ων δηλούται βούλησις διοικητικού οργάνου, αποσκοπούσα εις την παραγωγήν εννόμου αποτελέσματος έναντι των διοικουμένων και συνεπαγόμενη την άμεσον εκτέλεσιν αυτής δια της διοικητικής οδού. Το κύριον στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής πράξεως είναι η άμεσος παραγωγή εννόμου αποτελέσματος, συνισταμένου εις την δημιουργίαν, τροποποίησιν ή κατάλυσιν νομικής καταστάσεως, ήτοι δικαιωμάτων και υποχρεώσεων διοικητικού χαρακτήρος παρά τοις διοικουμένοις.»

Πράξη πληροφοριακού χαρακτήρα, όπως για παράδειγμα πράξη που πληροφορεί τον αιτητή για μια κατάσταση πραγμάτων ή για τις πρόνοιες ενός νόμου, ή πράξη στην οποία εκφράζεται η πρόθεση και όχι η βούληση της διοίκησης δεν είναι εκτελεστή πράξη. (Βλ. Krashias Modern Land & Building Developers Ltd v. Δήμου Εγκωμης (1995) 3 Α.Α.Δ. 198, 208).

Στο «Δίκαιον των Διοικητικών Διαφορών» του Μιχ. Δ. Στασινόπουλου, έκδοση 4η, σελ. 170-171 το θέμα τίθεται ως εξής:

«Χαρακτηριστικόν γνώρισμα της εκτελεστής διοικητικής πράξεως είναι ότι διά της εν αυτή περιεχομένης δηλώσεως βουλήσεως, καθορίζει δίκαιον, δηλαδή δημιουργεί δικαιώματα και υποχρεώσεις, είτε κατά τρόπον γενικόν δια της θέσεως κανόνος δικαίου (κανονιστική πράξις), είτε κατά τρόπον ειδικόν εν τη ατομική περιπτώσει (ατομική πράξις). Ο τοιούτος καθορισμός δικαίου, ο οποίος αποτελεί στοιχείον της εννοίας της εκτελεστής διοικητικής πράξεως, ελλείπει από ωρισμένας δηλώσεις βουλήσεως των διοικητικών οργάνων, τας οποίας ονομάζομεν γενικώς «μη εκτελεστάς διοικητικάς πράξεις».

Αι πράξεις αύται, αι μη εκτελεσταί, είναι δυνατόν, είτε να σχετίζωνται προς μιαν εκτελεστήν πράξιν, προηγούμεναι ή επόμεναι αυτή, είτε να εκδίδωνται ασχέτως προς άλλην εκτελεστήν, αποτελούσαι απλάς εκδηλώσεις της υπηρεσιακής αρμοδιότητος των οργάνων.

Επί τη βάσει της τοιαύτης σχέσεως, της χρονολογικής θέσεως και του περιεχομένου αυτών, ταξινομούμεν τας μη εκτελεστάς διοικητικάς πράξεις, ως εξής:

Α΄. Πράξεις διοικητικών οργάνων, εκδιδόμεναι ασχέτως προς την έκδοσιν ετέρας εκτελεστής διοικητικής πράξεως. Τοιαύται είναι αι υπό δημοσίων αρχών εκδιδόμεναι επίσημοι πιστοποιήσεις, αι εν δημοσίοις βιβλίοις εγγραφαί, αι μη συνεπαγόμεναι νομικήν μεταβολήν, ως π.χ. η εγγραφή εν των στρατολογικώ μητρώω προσώπου τινός ως απαλλαγέντος, δεν παράγει αποτέλεσμα επί της προσωπικής καταστάσεως αυτού, αλλά θεωρείται ως εσωτερική πράξις της στρατολογικής αρχής κλπ.

Β΄. Πράξεις διοικητικών οργάνων εκδιδόμεναι εν συσχετισμώ προς εκτελεστήν διοικητικήν πράξιν. Αύται δυνατόν να προηγώνται ή να έπωνται τη εκτελεστή:

α) Πράξεις προηγούμεναι της εκτελεστής πράξεως.- Τοιαύται είναι:

1. Αι προς την αρχήν, την μέλλουσαν να εκδώση την εκτελεστήν πράξιν απευθυνόμεναι οδηγίαι και συστάσεις, προερχόμεναι συνήθως εκ μέρους διοικητικής αρχής ασκούσης είτε τον ιεραρχικόν έλεγχον είτε την διοικητικήν εποπτείαν. Αι οδηγίαι είναι δυνατόν να δίδωνται είτε επί τη ευκαιρία μιας ατομικής περιπτώσεως, είτε να γενικεύωνται επί πασών των υποθέσεων ωρισμένης κατηγορίας. Εις την περίπτωσιν ταύτην, αι οδηγίαι λαμβάνουν την μορφήν της εγκυκλίου.»

Η απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου ημερομηνίας 1.3.2000 που κατ' ισχυρισμό, έχει ανακληθεί ή διαφοροποιηθεί με την προσβαλλόμενη απόφαση, δεν δημιούργησε, κατά τα ανωτέρω, δικαιώματα και υποχρεώσεις είτε κατά τρόπο γενικό διά της θέσεως κανόνα δικαίου (κανονιστική πράξη) είτε κατά τρόπο ειδικό σε ατομικό επίπεδο (ατομική πράξη). Η εν λόγω απόφαση αντανακλά δεδηλωμένη κυβερνητική πολιτική επί συγκεκριμένου θέματος κατά το δεδομένο χρόνο. Ταυτόχρονα, υπό μορφή οδηγίας, θέτει κατευθυντήριες γραμμές πάνω στις οποίες θα προχωρούσε ο διάλογος με κάθε ενδιαφερόμενο με στόχο την επίτευξη συναινετικής λύσης πριν από την εκπόνηση ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως.

Η προσβαλλόμενη απόφαση ημερομηνίας 3.7.2002 είναι μια νέα απόφαση του Υπουργικού Συμβουλίου που αφορά στο ίδιο θέμα. Με αυτή περιορίζεται κάθε ανάπτυξη στη συγκεκριμένη περιοχή ενώ για τις ιδιωτικές ιδιοκτησίες, προβλέπεται η εισαγωγή ρυθμίσεων προς αντιστάθμιση του περιορισμού που θα επιβληθεί. Η εν λόγω απόφαση της 3.7.2002, όπως και εκείνη της 1.3.2000, δεν συνιστά κανόνα δικαίου είτε υπό μορφή κανονιστικής πράξης είτε ατομικής πράξης. Η εν λόγω απόφαση, διαλαμβάνει πρόνοια (παρ. 3(μ)) για την εκπόνηση ολοκληρωμένου σχεδίου ανάπτυξης από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως σε συνεργασία με όλες τις αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης της περιοχής, την υπηρεσία περιβάλλοντος και τους εμπλεκόμενους φορείς και οργανισμούς, σύμφωνα με τις πρόνοιες του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου.

Ενόψει των πιο πάνω και για τους ίδιους λόγους που αναφέρονται στην εκκαλούμενη απόφαση, καταλήγουμε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν είναι εκτελεστή διοικητική πράξη και συνεπώς δεν υπόκειται στον αναθεωρητικό έλεγχο του Ανωτάτου Δικαστηρίου με βάση το άρθρο 146 του Συντάγματος.

Η έφεση αποτυγχάνει και απορρίπτεται με έξοδα.

H έφεση απορρίπτεται με έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία