|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(2001) 3 ΑΑΔ 424
30 Απριλίου, 2001
[ΝΙΚΗΤΑΣ, ΑΡΤΕΜΗΣ, ΝΙΚΟΛΑΟΥ, ΚΡΑΜΒΗΣ,
ΧΑΤΖΗΧΑΜΠΗΣ, Δ/στές]
ΙΩΣΗΦ ΠΑΓΙΑΤΑΣ,
Εφεσείων-Αιτητής,
ν.
ΑΡΧΗΣ ΛΙΜΕΝΩΝ ΚΥΠΡΟΥ,
Εφεσίβλητης-Καθ' ης η αίτηση,
(Αναθεωρητική Έφεση Αρ. 2631)
Αναθεωρητική Δικαιοδοσία ― Αντικείμενο ― Μόνο ατομικές διοικητικές πράξεις ― Δεν εμπίπτουν πράξεις ή παραλείψεις νομοθετικού περιεχομένου ― Η προσβληθείσα παράλειψη έκδοσης κανονισμών για μισθολογική αναβάθμιση της θέσης του Γενικού Διευθυντή της Αρχής Λιμένων Κύπρου, δεν αποτελεί εκτελεστή παράλειψη, εφόσον αφορά στην έκδοση πράξης κανονιστικού περιεχομένου.
Αρχή Λιμένων Κύπρου ― Έκδοση Κανονισμών ― Αρμοδιότητα της Αρχής βάσει του άρθρου 19(2) των Περί Αρχής Λιμένων Κύπρου Νόμων (Ν. 38/73, όπως τροποποιήθηκε) ― Κανονιστική αρμοδιότητα ― Παράλειψη άσκησής της, δεν εμπίπτει στην αναθεωρητική δικαιοδοσία ― Απόρριψη αιτήματος για αναδρομική αναβάθμιση της μισθολογίας της θέσης Γενικού Διευθυντή, απόλυτα αιτιολογημένο, εφόσον οι τροποποιήσεις του Νόμου δεν εγκρίθηκαν.
Ο εφεσείων, όντας Γενικός Διευθυντής της Αρχής Λιμένων, επεδίωξε μισθολογική αναβάθμισή της θέσης του αναδρομικά από το 1980. Το αίτημα απορρίφθηκε και ακολούθησε προσφυγή, η οποία απορρίφθηκε ως προσβάλλουσα παράλειψη άσκησης αρμοδιότητας κανονιστικού περιεχομένου. Ο εφεσείων επεδίωξε να ανατρέψει με την έφεσή του το αποτέλεσμα της προσφυγής.
Η Ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου, απορρίπτοντας την έφεση, αποφάσισε ότι:
Είναι πάγια νομολογημένη αρχή, ότι πράξη ή παράλειψη για να επιδέχεται προσβολής με προσφυγή σύμφωνα με το Άρθρο 146 του Συντάγματος, πρέπει να ικανοποιεί τόσο τυπικό όσο και ουσιαστικό κριτήριο, δηλαδή πρέπει να προέρχεται από όργανο, αρχή ή πρόσωπο που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία και επιπρόσθετα πρέπει η πράξη αυτή καθ' εαυτή να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή πράξεις εκτελεστικής εξουσίας με νομοθετικό περιεχόμενο, όπως οι κανονιστικές πράξεις, αλλά ούτε και ενέργειες του Υπουργικού Συμβουλίου που αφορούν προώθηση νομοθεσίας.
Το τι ο εφεσείων ζήτησε ουσιαστικά από την Αρχή, ήταν να ασκήσει τις αρμοδιότητες που της παρέχει το Άρθρο 19(2) των Περί Αρχής Λιμένων Κύπρου Νόμων (Ν. 38/73 όπως τροποποιήθηκε) για να εκδώσει κανονισμούς που προβλέπουν την αύξηση της μισθοδοσίας του Γενικού Διευθυντή της Αρχής, με αναδρομική ισχύ από 1.1.80. Το σχετικό άρθρο προνοεί τα ακόλουθα:
"Τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, η Αρχή εκδίδει Κανονισμούς διέποντας τα των όρων υπηρεσίας των υπαλλήλων αυτής, ιδία δε τα του διορισμού, προαγωγής, απολύσεως, αδειών ιατρικής και κοινωνικής προνοίας, αντιμισθίας, ωφελημάτων επί τη αφυπηρετήσει λόγω ορίου ηλικίας ή άλλως, χορηγημάτων, πειθαρχίας και διαθεσιμότητος".
Έτσι, η περίπτωση αφορά κανονιστική αρμοδιότητα διοικητικού οργάνου, αφού αναμφίβολα η Αρχή είναι διοικητικό όργανο, μία κατ΄εξαίρεση νομοθετική αρμοδιότητα της διοίκησης που επιβάλλεται λόγω της καλύτερης θέσης στην οποία βρίσκεται διοικητικό όργανο για να ρυθμίσει κανονιστικά συγκεκριμένα θέματα. Όπως φαίνεται από τις πρόνοιες του Άρθρου 19(2), πράξεις των καθ' ων η αίτηση που αφορούν όρους υπηρεσίας υπαλλήλων, πρέπει να τύχουν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου. Όπως επισημαίνεται και στην πρωτόδικη απόφαση, με βάση το Άρθρο 3 των Περί Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (Ψήφισις Προϋπολογισμού) Νόμων 1987-1991, τα θέματα που συνδέονται με τη μισθολογική διάρθρωση των θέσεων στην Αρχή, συμπεριλαμβανομένης και της θέσης του Γενικού Διευθυντή, είναι θέματα που εντάσσονται στον προϋπολογισμό της Αρχής ως Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου, που πρέπει τελικά να ψηφιστούν σε Νόμο από τη Βουλή των Αντιπροσώπων.
Είναι προφανές, ότι η αρμοδιότητα της Αρχής με βάση το άρθρο 19(2) είναι νομοθετικού και όχι διοικητικού ή εκτελεστικού χαρακτήρα, αφού απόρροια τους είναι η δημιουργία καταστάσεων γενικών, απρόσωπων και αντικειμενικών και όχι εξατομικευμένων, όπως είναι οι ατομικές διοικητικές πράξεις. Στην παρούσα περίπτωση αφορούν τον εκάστοτε Γενικό Διευθυντή της Αρχής και όχι αποκλειστικά τον εφεσείοντα. Η θέση του τελευταίου ότι ισοδυναμεί η άρνηση με ατομική πράξη διότι η αναδρομική ισχύς οποιασδήποτε αναδιάρθρωσης αφορά μόνο τον ίδιο, που υπηρετούσε κατά τη συγκεκριμένη περίοδο, δεν μπορεί να ευσταθήσει. Η αναδιάρθρωση δεν αφορά μόνο την αναδρομικότητα της ισχύος της αλλά και τη ρύθμιση και αύξηση γενικά της μισθοδοσίας, που επηρεάζει όχι μόνο τον εφεσείοντα αλλά και τον εκάστοτε Διευθυντή της Αρχής. Εν πάση όμως περιπτώσει, η γενική φύση της αιτούμενη ρύθμισης δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι, εκ συμπτώσεως, εκείνος που θα επωφεληθεί από την αναδρομικότητα είναι μόνο ο εφεσείων. Το ότι θα επηρεάζετο άμεσα ο εφεσείων δεν προσδίδει στην απόρριψη του αιτήματος του οποιοδήποτε εξατομικευμένο χαρακτήρα. Σύμφωνα με πάγια νομολογία, ο εφεσείων δεν μπορεί να απαιτεί από τη διοίκηση την έκδοση πράξης κανονιστικού περιεχομένου και το δικαίωμα του περιορίζεται σε αντικείμενο που συνιστά ατομική διοικητική πράξη.
Παρατηρείται επίσης πως το γεγονός ότι, με το Άρθρο 19(2), η εξουσία για τη ρύθμιση της μισθολογίας και των όρων υπηρεσίας των υπαλλήλων της Αρχής δίδεται στην ίδια την Αρχή, αυτό δεν δημιουργεί κανένα δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε. Ούτε και η μη υλοποίηση προηγούμενης απόφασης του Διοικητικού Συμβουλίου για αναδιάρθρωση και μισθολογική αναβάθμιση της θέσης του Γενικού Διευθυντή, δημιουργεί υποχρέωση υλοποίησης της ή δίδει ή επηρεάζει οποιαδήποτε δικαιώματα του αιτητή. Τόσο το κατά πόσο η Αρχή θα προβεί σε αναδιάρθρωση και μισθολογική αναβάθμιση, όσο και το πότε θα προβεί σε αυτά, εξαρτάται και κρίνεται από την ίδια, με βάση όλους τους σχετικούς παράγοντες. Επί του προκειμένου αναφέρεται ενδεικτικά πως, η εφεσίβλητη Αρχή είχε ζητήσει την προώθηση κανονιστικής ρύθμισης του επίδικου θέματος, όμως η Υπηρεσία Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού, στην οποία στάληκε το θέμα από το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων για διατύπωση άποψης, εξέφρασε αντίθεση προς την επίδικη κανονιστική ρύθμιση, εμμένοντας στην ήδη γενόμενη αξιολόγηση, η οποία καθόρισε τον πάγιο μισθό της θέσης του εφεσείοντα σε £8.142. Όπως επιπρόσθετα επισημαίνεται στο περίγραμμα αγόρευσης των εφεσίβλητων, η Βουλή των Αντιπροσώπων καταψήφισε πρόνοιες στους προϋπολογισμούς της Αρχής για τα έτη 1990-1992 για καθορισμό ως πάγιου μισθού της θέσης του Γενικού Διευθυντή £8.482 ετησίως, με αναδρομική εφαρμογή από 1.1.80. Από τα πιο πάνω προκύπτει, ασχέτως του προσβλητού της απόφασης, πως αιτιολογημένα η Αρχή δεν ικανοποίησε το αίτημα του εφεσείοντα.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Police v. Hondrou, 3 R.S.S.C 82,
Lanitis Farm Ltd v. Republic (1982) 3 C.L.R. 124,
Papaphilippou v. Republic, 1 R.S.C.C. 62.
Έφεση.
Έφεση από τον αιτητή εναντίον της απόφασης Δικαστή του Ανωτάτου Δικαστηρίου (Γαβριηλίδης, Δ.) (Αρ. Προσφυγής 50/95), ημερομηνίας 20/3/98 με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή του κατά της απόρριψης του αιτήματος του για μισθολογική αναβάθμιση και αναδιάρθρωση της θέσης του Γενικού Διευθυντή την οποία κατείχε.
Ε. Μαρκίδου, για τον Εφεσείοντα.
Γ. Σεραφείμ για Τ. Παπαδόπουλο, για την Εφεσίβλητη.
Cur. adv. vult.
ΝΙΚΗΤΑΣ, Δ.: Την ομόφωνη απόφαση του Δικαστηρίου θα δώσει ο Δικαστής Π. Αρτέμης.
ΑΡΤΕΜΗΣ, Δ.: Ο εφεσείων κατείχε τη θέση του Γενικού Διευθυντή της Αρχής Λιμένων Κύπρου από τον Ιανουάριο του 1976. Με επιστολή των δικηγόρων του, ημερομηνίας 5.8.94, υπέβαλε αίτημα προς την εφεσίβλητη για μισθολογική αξιολόγηση και αναδιάρθρωση της θέσης του Γενικού Διευθυντή κατά τρόπο που να ευνοείται όσον αφορά τις αποδοχές και τα άλλα ωφελήματα του αναδρομικά από 1.1.80. Όπως προκύπτει από τα γεγονότα που εκτίθενται στο περίγραμμα αγόρευσης των δικηγόρων του εφεσείοντα, με τους Περί Αρχής Λιμένων Κύπρου Κανονισμούς του 1982 (ΚΔΠ 316/82), έγινε αναδιάρθρωση των θέσεων της Αρχής αναδρομικά από 1.1.80, στην οποία δεν περιλήφθηκαν οι διευθυντικές θέσεις, μεταξύ των οποίων και η θέση του εφεσείοντα. Η αναδιάρθρωση των θέσεων αυτών είχε αποφασισθεί να λάβει χώρα σε μεταγενέστερο στάδιο και σύμφωνα με τον εφεσείοντα, παρόλον ότι το Διοικητικό Συμβούλιο επαναβεβαίωσε προηγούμενες αποφάσεις του για αξιολόγηση και αναδιάρθρωση και της θέσης του Γενικού Διευθυντή με τοποθέτηση του στον πάγιο μισθό των £8.482 με αναδρομική ισχύ από 1.1.80, τούτο δεν έγινε, εξ ου και υπεβλήθη το αίτημα του εφεσείοντα.
Η καθ' ης η αίτηση Αρχή, αφού εξέτασε το αίτημα, αποφάσισε να μη το εγκρίνει και ενημέρωσε σχετικά τους δικηγόρους του με επιστολή ημερομηνίας 11.11.94. Η αρνητική αυτή απόφαση ήταν και το αντικείμενο της προσφυγής.
Ο πρωτόδικος Δικαστής, δεχόμενος προδικαστική ένσταση της Αρχής, έκρινε ότι η προσβαλλόμενη απόφαση δεν ήταν εκτελεστή διοικητική πράξη αφού αφορούσε την προώθηση κανονισμών που ήταν νομοθετικής φύσης και απέρριψε την προσφυγή. Με την παρούσα έφεση αμφισβητείται η ορθότητα της πιο πάνω απόφασης.
Είναι πάγια νομολογημένη αρχή ότι πράξη ή παράλειψη για να επιδέχεται προσβολής με προσφυγή σύμφωνα με το Άρθρο 146 του Συντάγματος, πρέπει να ικανοποιεί τόσο τυπικό όσο και ουσιαστικό κριτήριο, δηλαδή πρέπει να προέρχεται από όργανο, αρχή ή πρόσωπο που ασκεί εκτελεστική ή διοικητική λειτουργία και επιπρόσθετα πρέπει η πράξη αυτή καθ΄εαυτή να είναι διοικητικής φύσης. Έτσι, δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή πράξεις εκτελεστικής εξουσίας με νομοθετικό περιεχόμενο, όπως οι κανονιστικές πραξεις (Police v. Hondrou 3 R.S.S.C 82, Lanitis Farm Ltd v. The Republic (1982) 3 C.L.R. 124), αλλά ούτε και ενέργειες του Υπουργικού Συμβουλίου που αφορούν προώθηση νομοθεσίας (δέστε π.χ. Papaphilippou v. The Republic 1 R.S.C.C. 62).
Το τί ο εφεσείων ζήτησε ουσιαστικά από την Αρχή να ασκήσει ήταν τις αρμοδιότητες που της παρέχει το άρθρο 19(2) των Περί Αρχής Λιμένων Κύπρου Νόμων (Ν. 38/73 όπως τροποποιήθηκε) για να εκδώσει κανονισμούς που προβλέπουν την αύξηση της μισθοδοσίας του Γενικού Διευθυντή της Αρχής με αναδρομική ισχύ από 1.1.80. Το σχετικό άρθρο προνοεί τα ακόλουθα:
"Τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου η Αρχή εκδίδει Κανονισμούς διέποντας τα των όρων υπηρεσίας των υπαλλήλων αυτής, ιδία δε τα του διορισμού, προαγωγής, απολύσεως, αδειών ιατρικής και κοινωνικής προνοίας, αντιμισθίας, ωφελημάτων επί τη αφυπηρετήσει λόγω ορίου ηλικίας ή άλλως, χορηγημάτων, πειθαρχίας και διαθεσιμότητος".
Έτσι, η περίπτωση αφορά κανονιστική αρμοδιότητα διοικητικού οργάνου, αφού αναμφίβολα η Αρχή είναι διοικητικό όργανο, μία κατ' εξαίρεση νομοθετική αρμοδιότητα της διοίκησης που επιβάλλεται λόγω της καλύτερης θέσης στην οποία βρίσκεται διοικητικό όργανο για να ρυθμίσει κανονιστικά συγκεκριμένα θέματα. Όπως φαίνεται από τις πρόνοιες του άρθρου 19(2), πράξεις των καθ' ων η αίτηση που αφορούν όρους υπηρεσίας υπαλλήλων πρέπει να τύχουν της έγκρισης του Υπουργικού Συμβουλίου. Όπως επισημαίνεται και στην πρωτόδικη απόφαση, με βάση το άρθρο 3 των Περί Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου (Ψήφισις Προϋπολογισμού) Νόμων 1987-1991, τα θέματα που συνδέονται με τη μισθολογική διάρθρωση των θέσεων στην Αρχή, συμπεριλαμβανομένης και της θέσης του Γενικού Διευθυντή, είναι θέματα που εντάσσονται στον προϋπολογισμό της Αρχής ως Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου, που πρέπει τελικά να ψηφιστούν σε Νόμο από τη Βουλή των Αντιπροσώπων.
Είναι προφανές ότι η αρμοδιότητα της Αρχής με βάση το άρθρο 19(2) είναι νομοθετικού και όχι διοικητικού ή εκτελεστικού χαρακτήρα, αφού απόρροια τους είναι η δημιουργία καταστάσεων γενικών, απρόσωπων και αντικειμενικών και όχι εξατομικευμένων, όπως είναι οι ατομικές διοικητικές πράξεις. Στην παρούσα περίπτωση αφορούν τον εκάστοτε Γενικό Διευθυντή της Αρχής και όχι αποκλειστικά τον εφεσείοντα. Η θέση του τελευταίου ότι ισοδυναμεί η άρνηση με ατομική πράξη διότι η αναδρομική ισχύς οποιασδήποτε αναδιάρθρωσης αφορά μόνο τον ίδιο, που υπηρετούσε κατά τη συγκεκριμένη περίοδο, δεν μπορεί να ευσταθήσει. Η αναδιάρθρωση δεν αφορά μόνο την αναδρομικότητα της ισχύος της αλλά και τη ρύθμιση και αύξηση γενικά της μισθοδοσίας, που επηρεάζει όχι μόνο τον εφεσείοντα αλλά και τον εκάστοτε Διευθυντή της Αρχής. Εν πάση όμως περιπτώσει, η γενική φύση της αιτούμενη ρύθμισης δεν επηρεάζεται από το γεγονός ότι, εκ συμπτώσεως, εκείνος που θα επωφεληθεί από την αναδρομικότητα είναι μόνο ο εφεσείων. Το ότι θα επηρεάζετο άμεσα ο εφεσείων δεν προσδίδει στην απόρριψη του αιτήματος του οποιοδήποτε εξατομικευμένο χαρακτήρα. Σύμφωνα με πάγια νομολογία, ο εφεσείων δεν μπορεί να απαιτεί από τη διοίκηση την έκδοση πράξης κανονιστικού περιεχομένου και το δικαίωμα του περιορίζεται σε αντικείμενο που συνιστά ατομική διοικητική πράξη.
Παρατηρούμε επίσης πως το γεγονός ότι, με το άρθρο 19(2), η εξουσία για τη ρύθμιση της μισθολογίας και των όρων υπηρεσίας των υπαλλήλων της Αρχής δίδεται στην ίδια την Αρχή, αυτό δεν δημιουργεί κανένα δικαίωμα υπέρ οποιουδήποτε. Ούτε και η μη υλοποίηση προηγούμενης απόφασης του Διοικητικού Συμβουλίου για αναδιάρθρωση και μισθολογική αναβάθμιση της θέσης του Γενικού Διευθυντή δημιουργεί υποχρέωση υλοποίησης της ή δίδει ή επηρεάζει οποιαδήποτε δικαιώματα του αιτητή. Τόσο το κατά πόσο η Αρχή θα προβεί σε αναδιάρθρωση και μισθολογική αναβάθμιση όσο και το πότε θα προβεί σε αυτά, εξαρτάται και κρίνεται από την ίδια με βάση όλους τους σχετικούς παράγοντες. Επί του προκειμένου αναφέρουμε ενδεικτικά πως, όπως προκύπτει από τη σελ.24 των πρακτικών, η εφεσίβλητη Αρχή είχε ζητήσει την προώθηση κανονιστικής ρύθμισης του επίδικου θέματος, όμως η Υπηρεσία Δημόσιας Διοίκησης και Προσωπικού, στην οποία στάληκε το θέμα από το Υπουργείο Συγκοινωνιών και Έργων για διατύπωση άποψης, εξέφρασε αντίθεση προς την επίδικη κανονιστική ρύθμιση, εμμένοντας στην ήδη γενόμενη αξιολόγηση, η οποία καθόρισε τον πάγιο μισθό της θέσης του εφεσείοντα σε £8.142 (σελ.26 των πρακτικών). Όπως επιπρόσθετα επισημαίνεται στο περίγραμμα αγόρευσης των εφεσίβλητων, η Βουλή των Αντιπροσώπων καταψήφισε πρόνοιες στους προϋπολογισμούς της Αρχής για τα έτη 1990-1992 για καθορισμό ως πάγιου μισθού της θέσης του Γενικού Διευθυντή £8.482 ετησίως, με αναδρομική εφαρμογή από 1.1.80. Από τα πιο πάνω προκύπτει, ασχέτως του προσβλητού της απόφασης, πως αιτιολογημένα η Αρχή δεν ικανοποίησε το αίτημα του εφεσείοντα.
Για όλους τους πιο πάνω λόγους η έφεση κρίνεται αβάσιμη και απορρίπτεται με έξοδα σε βάρος του εφεσείοντα.
Η έφεση απορρίπτεται με έξοδα.