Στυλιανού κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1989) 3 ΑΑΔ 2802

Δημόσιοι υπάλληλοι — Προαγωγές — Προϊστάμενος τμήματος — Συστάσεις — Σημασία των — Δεν μπορούν να παραγνωρισθούν χωρίς ειδική αιτιολογία — Διάκριση μεταξύ συστάσεων, που βασίζονται αποκλειστικά στα στοιχεία των φακέλων, οπότε μπορούν να ελεχθούν αντικειμενικά και συστάσεων, που βασίζονται σε προσωπική εκτίμηση του προϊσταμένου για την αξία και ικανότητα των υπαλλήλων, οπότε απόκλιση από την εν λόγω εκτίμηση πρέπει να αιτιολογείται με βάση στοιχεία για μη υιοθέτηση της.

Δημόσιοι υπάλληλοι — Προαγωγές — Εμπιστευτικές εκθέσεις — Αποτελούν ενιαία διοικητική πράξη, που δεν επιδέχεται διάσπαση — Προηγούμενη απόφαση για ακυρότητα των συγκεκριμένων εμπιστευτικών εκθέσεων λόγω μη έγκυρης συμπληρώσεώς των από τον προσυπογράφοντα λειτουργό — Κατά την επανεξέταση η Ε.Δ.Υ. δεν μπορούσε να λάβει υπόψη την αξιολόγηση μόνον των αξιολογούντων λειτουργών.

Γενικές αρχές Διοικητικού Δικαίου — Τύπος διοικητικής πράξεως — Οι τύποι, που προβλέπουν οι Νόμοι είναι κατά κανόνα ουσιώδεις — Η παρατυπία είναι επουσιώδης μόνον όταν δεν επηρεάζει την ουσία της πράξεως.

Δημόσιοι υπάλληλοι — Προαγωγές — Εμπιστευτικές εκθέσεις — Παράβαση ουσιώδους τύπου κατά την ετοιμασία της — Ακυρότητα της έκθεσης — Θέμα, που διαχωρίζεται από την τυχόν συμπερίληψη άκυρης εμπιστευτικής εκθέσεως στους παράγοντες επιλογής των υποψηφίων — Αν η συμπερίληψη τέτοιας εκθέσεως δεν είχε αποφασιστική επίδραση στη λήψη της επίδικης απόφασης, η επίδικη απόφαση δεν ακυρώνεται.

Το Ανώτατο Δικαστήριο ακύρωσε την προαγωγή των ενδιαφερομένων προσώπων λόγω αντικανονικότητας των εμπιστευτικών εκθέσεων των υποψηφίων για τα έτη 1983 και 1984, που προέκυψε από τη μη συμμόρφωση εκ μέρους του προσυπογράφοντος λειτουργού με τις πρόνοιες του Κανονισμού 9 της εγκυκλίου 491 και την ανακριβή δήλωση του Γενικού Ελεγκτή για την απόδοση των υποψηφίων για το έτος 1985.

Μετά την ακύρωση ο Γενικός Εισαγγελέας συμβούλευσε την Ε.Δ.Υ να αγνοήσει την έκθεση του Γενικού Ελεγκτή για το 1985, αλλά να συμπεριλάβει στα στοιχεία κρίσεως των υποψηφίων τις εμπιστευτικές εκθέσεις των ετών 1983 και 1984, αγνοώντας, όμως, τις απόψεις του προσυπογράφοντος λειτουργού.

Πράγματι η Ε.Δ.Υ, ακολούθησε τη συμβουλή του Γενικού Εισαγγελέα και ταυτόχρονα παρεγνώρισε τη σύσταση του προϊσταμένου του τμήματος. Από τα μέλη της Επιτροπής μόνο ο Πρόεδρος της Επιτροπής αιτιολόγησε την απόφασή του, αναφερόμενος στο γεγονός ότι οι συστάσεις δεν ανταποκρίνοντο στο περιεχόμενο των εμπιστευτικών εκθέσεων.

Από τη διατύπωση στα σχετικά πρακτικά προκύπτει ότι ο Πρόεδρος της Επιτροπής παρεγνώρισε το στοιχείο ότι η σύσταση του προϊσταμένου βασιζόταν στην προσωπική του εκτίμηση για την αξία των υποψηφίων.

Οι νομικές αρχές, που εφάρμοσε το Ανώτατο Δικαστήριο, ακυρώνοντας τις επίδικες προαγωγές, προκύπτουν επαρκώς από τις πιο πάνω περιληπτικές σημειώσεις.

Οι επίδικες αποφάσεις ακυρώνονται χωρίς διαταγή για έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Karpasitis v. Republic (1986) 3 C.L.R. 1617,

Theodossiou v. Republic 2 R.S.C.C. 44.

Makrides v. Republic (1983) 3 C.L.R. 622,

Republic v. Haris (1985) 3 C.L.R. 106,

Hans v. Republic (1989) 3 C.L.R. 147,

Spanos v. Republic (1985) 3 CL R. 1826,

Pieris v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1054,

Tomans v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1292,

Gava v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1391.

Savva and Others v. Republic (1988) 3 C.L.R. 160,

Louca v. Republic (1989) 3 C.L.R. 672,

Republic v. Argyrides (1987) 3 C.L.R 1092,

Sekkides y. Republic (1988) 3 C.L.R. 2136,

Papatryfonos v. Republic (1987) 3 C.L.R. 1882.

Προσφυγές.

Προσφυγές εναντίον της απόφασης της Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας με την οποία τα ενδιαφερόμενα μέρη προήχθηκαν στη θέση Ελεγκτή στο Τμήμα Γενικού Ελεγκτή αντί των αιτητών.

Κ. Κούσιος, για τον Αιτητή στην υπόθεση 844/87.

Τ. Παπαδόπουλος, για τον Αιτητή στην υπόθεση 986/87.

Α. Παπασάββας, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ' ων η αίτηση.

Κ. Λοΐζου, για το Ενδιαφερόμενο μέρος Κ. Παλάτο.

Χρ. Χριστόφορου, για το Ενδιαφερόμενο μέρος Α. Μαυρομμάτη.

ΠΙΚΗΣ, Δ.: Ανάγνωσε την ακόλουθη απόφαση. Είναι η δεύτερη φορά που η απόφαση της Ε.Δ.Υ. για την πλήρωση δύο θέσεων Ελεγκτή στο Τμήμα του Γενικού Ελεγκτή τίθεται για αναθεώρηση ενώπιον του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Η πρώτη απόφαση (λήφθηκε στις 26/9/85) είχε κηρυχθεί άκυρη Karpasitis v. Republic (1986) 3 C.L.R. 1617 για δύο λόγους:-

(1) Αντικανονικότητα των εμπιστευτικών εκθέσεων των υποψηφίων για τα έτη 1983 και 1984 που προέκυψε από τη μη συμμόρφωση εκ μέρους του προσυπογράφοντος λειτουργού με τις πρόνοιες του Κ. 9 της Εγκυκλίου 491 (συμπληρώθηκε με μεταγενέστερη εγκύκλιο της 11/11/85). Ο προσυπογραφών λειτουργός διαφώνησε με την αξιολόγηση των αξιολογούντων λειτουργών και προχώρησε στη διατύπωση των απόψεών του χωρίς να προηγηθεί η προβλεπόμενη από τον Κ. 9 ανταλλαγή απόψεων.

(2) Την ανακριβή δήλωση του Γενικού Ελεγκτή για την απόδοση των υποψηφίων για το έτος 1985.

Η Ε.Δ.Υ, επαναφέρε τους προαχθέντες στην θέση που κατείχαν πριν το διορισμό τους και έθεσε σε λειτουργία το μηχανισμό για την επανεξέταση του θέματος. Ζητήθηκε προκαταρκτικά η γνώμη του Γενικού Εισαγγελέα για την αξία και πλαίσιο αξιολόγησης των εμπιστευτικών εκθέσεων που κρίθηκαν αντικανονικές. Ο Γενικός Εισαγγελέας με γνωμάτευση που δόθηκε εκ μέρους του στις 23/4/87 συμβούλευσε την Ε.Δ.Υ.:

(α) Να αγνοήσει τις εκθέσεις του Γενικού Ελεγκτή για την απόδοση των υποψηφίων για το έτος 1985, και

(β) Να συμπεριλάβει στα στοιχεία κρίσεως των υποψηφίων τις εμπιστευτικές εκθέσεις που κρίθηκαν αντικανονικές αγνοώντας τις απόψεις του προσυπογράφοντος λειτουργού.

Στο πρώτο στάδιο της επαναληπτικής διαδικασίας η Ε.Δ.Υ. άκουσε τις απόψεις και συστάσεις του Γενικού Ελεγκτή για την πλήρωση των δύο κενών θέσεων. Με βάση τα υπηρεσιακά στοιχεία και την προσωπική γνώση για την αξία και τις ικανότητες των υποψηφίων ο Γενικός Ελεγκτής σύστησε τους δύο αιτητές ως τους καταλληλότερους για διορισμό. Εκτός από τη σύσταση του Διευθυντή οι δύο αιτητές ήσαν αρχαιότεροι στην υπηρεσία από τα ενδιαφερόμενα μέρη.

Οι λόγοι για τους οποίους επιδιώκεται η ακύρωση της επίδικης απόφασης είναι:

(1) Η παράλειψη της Επιτροπής να αποδώσει τη δέουσα σημασία στις συστάσεις του Γενικού Ελεγκτή και η παράλειψή τους να αιτιολογήσουν την μη υιοθέτηση των συστάσεων στο βαθμό και έκταση που δόθηκε οποιαδήποτε σημασία στις συστάσεις αυτές.

(2) Η συμπερίληψη των εμπιστευτικών εκθέσεων του 1983 και 1984 που κρίθηκαν αντικανονικές στα στοιχεία κρίσης των υποψηφίων.

Το Σύνταγμα ανάθεσε σε ανεξάρτητο και αυτοτελές σώμα, την Επιτροπή Δημόσιας Υπηρεσίας, την επάνδρωση της Δημόσιας Υπηρεσίας. Η απόδοση αρμοδιότητας για τη στελέχωση της υπηρεσίας σε σώμα ανεξάρτητο από τα κυβερνητικά τμήματα δεν εξουδετέρωσε τη σημασία των απόψεων των προϊσταμένων των τμημάτων ως σημαντικού παράγοντα για την προαγωγή δημοσίων υπαλλήλων. Τουναντίον όπως αναγνωρίστηκε από τα πρώτα στάδια της εγκαθίδρυσης συστήματος δικαστικού ελέγχου των πράξεων της Διοίκησης οι συστάσεις των τμηματαρχών αποτελούν παράγοντα βαρύνουσας σημασίας (Βλέπε Theodossiou v. Republic 2 R.S.C.C. 44, p. 48) για την επιλογή των καταλληλότερων υποψηφίων.

Οι προϊστάμενοι των τμημάτων ευρίσκονται σε μοναδική θέση να κρίνουν τόσο τις ανάγκες της υπηρεσίας όσο και τις ιδιότητες που χρειάζονται για να ανταποκριθεί ένας υποψήφιος στις απαιτήσεις της θέσης. Η θέση αυτή διατυπώθηκε στην Makrides v. Republic (1983) 3 C.L.R. 622 και υιοθετήθηκε από την ολομέλεια στην Republic v. Haris (1985) 3 C.L.R. 106 και πιο πρόσφατα στην Haris v. Republic (1989) 3 C.L.R. 147.

Όπως έχει αποφασιστεί (Spanos v. Republic (1985) 3 C.L.R. 1826) οι συστάσεις του τμηματάρχη αποτελούν ανεξάρτητο στοιχείο κρίσεως το οποίο άπτεται της αξίας των υποψηφίων. Οι συστάσεις του δεν υποκαθιστούν ούτε περιορίζουν την αποφασιστική αρμοδιότητα της Ε.Δ.Υ, για την επάνδρωση της Δημόσιας Υπηρεσίας. Συνιστούν όμως ένα βασικό στοιχείο κρίσης το οποίο ανάγεται στην εγγενή σημασία των απόψεων του αρμόδιου τμηματάρχη τόσο σημαντικό ώστε να απαιτείται ειδική αιτιολόγηση και προσδιορισμός των λόγων για τυχόν απόκλιση από αυτή. Οι λόγοι που δίνονται υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο στα πλαίσια της αναθεώρησης της άσκησης της διακριτικής ευχέρειας της Ε.Δ.Υ.

Όταν οι συστάσεις του τμηματάρχη βασίζονται αποκλειστικά στα στοιχεία που περιέχονται στους φακέλους των υποψηφίων η σύσταση ελέγχεται αντικειμενικά. Οποτεδήποτε όμως η σύσταση βασίζεται σε προσωπική εκτίμηση του για την αξία και ικανότητα των υπαλλήλων, απόκλιση από αυτή πρέπει να αιτιολογείται με βάση στοιχεία για την μη υιοθέτησή της.

Όπως υποδείχθηκε στην Theodossiou (ανωτέρω) μπορεί να ζητηθούν επεξηγήσεις από τον τμηματάρχη για τους λόγους που τον οδήγησαν στα συμπεράσματα τα οποία έχει διατυπώσει ή ακόμα μπορεί να διεξαχθεί οποιαδήποτε άλλη έρευνα που κρίνεται αναγκαία για τη διαπίστωση των ουσιωδών γεγονότων.

Στην προκειμένη περίπτωση δεν υιοθετήθηκαν οι συστάσεις του Γενικού Ελεγκτή. Η απόφαση για το διορισμό των ενδιαφερομένων μερών λήφθηκε με πλειοψηφία. Ο Πρόεδρος κ. Τ. Φάνος και τα μέλη της Επιτροπής κ. Λ. Ξενόπουλος και κ. Κ. Χριστοδουλίδης τάχθηκαν υπέρ του διορισμού των ενδιαφερομένων. Τα άλλα δύο μέλη, ο κ. Χρ. Χατζηπροδρόμου και κ. Ν. Παπαξενοφώντος τάχθηκαν ο πρώτος υπέρ του διορισμού του κ. Ασσιώτη και του κ. Μαυρομμάτη και ο δεύτερος υπέρ του διορισμού του κ. Ασσιώτη και κ. Παλάτου. Μόνον ο Πρόεδρος της Επιτροπής έδωσε συγκεκριμένους λόγους για τη μη υιοθέτηση των συστάσεων του Γενικού Ελεγκτή. Τις έκρινε "ανεδαφικές" εν όψει της υπεροχής των ενδιαφερομένων μερών στις εμπιστευτικές ε/θέσεις, ιδιαίτερα στις πιο πρόσφατες απ' αυτές. Παραγνώρισε όμως ότι οι συστάσεις του Γενικού Ελεγκτή βασίζονταν και στην προσωπική γνώση που είχε για τους υποψηφίους και την παρατήρηση ότι οι υποψήφιοι είχαν αξιολογηθεί από διαφορετικούς αξιολογούντες λειτουργούς και συνεπώς το μέτρο κρίσεως των υποψηφίων δεν ήταν ομοιόμορφο.

Στην αιτιολόγηση της απόφασης του ο κ. Ξενόπουλος δεν κάμνει καμιά αναφορά στη σύσταση του Γενικού Ελεγκτή ούτε δίδει οποιοδήποτε λόγο για την απομάκρυνση από αυτή. Το ίδιο ισχύει και για τον κ. Χριστοδουλίδη.

Τα άλλα δύο μέλη της Επιτροπής, οι κ.κ. Χατζηπροδρόμου και Παπαξενοφώντος απλώς κάμνουν μνεία της σύστασης του Γενικού Ελεγκτή συμπεριλαμβάνοντάς την στο υλικό για την κρίση των υποψηφίων αλλά δε δίδουν λόγους για τη μη υιοθέτησή της.

Το αναπόφευκτο συμπέρασμα στο οποίο καταλήγουμε είναι ότι:

(α) Δεν δόθηκε η δέουσα βαρύτητα στη σύσταση του Γενικού Ελεγκτή ως ιδιαίτερου στοιχείου κρίσης των υποψηφίων.

(β) Η μη υιοθέτηση ή παραγνώριση των συστάσεων του Γενικού Ελεγκτή δεν αιτιολογήθηκε από τα τέσσερα μέλη της Επιτροπής, ενώ στο βαθμό και έκταση που αξιολογήθηκε από τον Πρόεδρο της Επιτροπής η αξιολόγησή του είναι πλημμελής γιατί παραγνωρίζει ένα από τα ουσιαστικά στοιχεία πάνω στα οποία οι συστάσεις είχαν στηριχθεί, δηλαδή την προσωπική γνώση του Γενικού Ελεγκτή για την αξία και ικανότητες των υποψηφίων.

Η παράλειψη ή αποτυχία της Ε.Δ.Υ. να δώσει τη δέουσα βαρύτητα στις συστάσεις του Γενικού Ελεγκτή και να αιτιολογήσει με τρόπο που να αντέχει στο δικαστικό έλεγχο τη μη υιοθέτηση τους, καθιστά την απόφαση τρωτή και υποκείμενη σε ακύρωση. Όμως αυτός δεν είναι ο μόνος λόγος για τον οποίο πρέπει να ακυρωθεί η επίδικη απόφαση. Ο δεύτερος λόγος έγκειται στη συμπερίληψη των εμπιστευτικών εκθέσεων για τα έτη 1983 και 1984 στα στοιχεία κρίσεως των υποψηφίων.

ΑΤΕΛΕΙΣ ΕΜΠΙΣΤΕΥΤΙΚΕΣ ΕΚΘΕΣΕΙΣ - Η ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΟΥΣ.

Οι εμπιστευτικές εκθέσεις για τα έτη 1983 και 1984 κρίθηκαν αντικανονικές στην Karpasitis (ανωτέρω) και το εύρημα ήταν δεσμευτικό για την Ε.Δ.Υ. (Βλ. μεταξύ άλλων Pieris ν. Republic (1983) 3 C.L.R. 1054, Tornaris v. Republic (1983) 3 C.L.R. 1292 και Gava v. Republic (1984) 3 C.L.R. 1391).

To ερώτημα το οποίο πρέπει να απαντηθεί είναι αν μπορούσε να αποδοθεί οποιαδήποτε σημασία σ' αυτές. Οι εκθέσεις ήσαν ατελείς μετά τη διαπίστωση ότι δεν είχαν συμπληρωθεί έγκυρα από τον προσυπογράφοντα λειτουργό. Η εμπιστευτική έκθεση συνιστά ενιαία διοικητική πράξη η οποία δεν επιδέχεται διάσπαση. Η υπόσταση των εμπιστευτικών εκθέσεων εξετάστηκε και ο ενιαίος χαρακτήρας τους επισημάνθηκε στην Μ. Savva and Others v. Republic (1988) 3 C.L.R. 160.

Η ανατροπή του αποτελέσματος της απόφασης Savva στη Louca and Others v. Public Service Commission and Others (1989) 3 C.L.R. 672 δεν αντιστρατεύεται ούτε έρχεται σε αντίθεση με την εκτίμηση των εμπιστευτικών εκθέσεων από το πρωτόδικο δικαστήριο ως αδιαχώριστου κειμένου.

Η εγκύκλιος 491 κρίθηκε από την ολομέλεια του Ανωτάτου Δικαστηρίου στην Republic v. Argyrides (1987) 3 C.L.R 1092 ότι περιέχει κανονιστικές διατάξεις, η τήρηση των οποίων επιβάλλεται από τις αρχές της νομιμότητας που διέπουν την αξιολόγηση των δημοσίων υπαλλήλων. Στην μεταγενέστερη απόφαση της ολομέλειας Sekkides v. Republic (1988) 3 C.L.R. 2136, επεξηγήθηκε ότι παρέκκλιση από τις πρόνοιες του Κ. 9 δε συνεπάγεται αυτόματα ούτε την ακυρότητα της εμπιστευτικής έκθεσης ή της πράξης που βασίζεται σε αυτή. Όπως και σε κάθε άλλη περίπτωση στην οποία επιβάλλεται η τήρηση προκαθορισμένης διαδικασίας, έτσι και στην περίπτωση των εμπιστευτικών εκθέσεων η παρατυπία πρέπει να είναι ουσιώδης για να δικαιολογείται η απόρριψη ή παραγνώριση της εμπιστευτικής έκθεσης ως στοιχείου κρίσης των υποψηφίων. Διαφαίνεται όμως από την αναφορά που γίνεται στην απόφαση Karpasitis (ανωτέρω) ότι οι τύποι τους οποίους προβλέπουν οι νόμοι ή οι κανονισμοί είναι κατά κανόνα ουσιώδεις και πρέπει να τηρούνται. Η παρατυπία θεωρείται επουσιώδης μόνο οποτεδήποτε αφήνει ανεπηρέαστη την ουσία της πράξης, όπως επεξηγείται στην Papatryfonos v. Republic (1987) 3 C.L.R. 1882.

Προς αποφυγή σύγχισης πρέπει να διαχωρίσουμε μεταξύ (α) της ακυρότητας της εμπιστευτικής έκθεσης, και (β) τις συνέπειες που προκύπτουν από τη συμπερίληψη άκυρων εμπιστευτικών εκθέσεων στους παράγοντες επιλογής των υποψηφίων.

Εμπιστευτική έκθεση η οποία ετοιμάζεται κατά παράβαση ουσιώδους τύπου είναι άκυρη και αγνοείται στο σύνολό της. Οι συνέπειες από τη συμπερίληψη άκυρων εμπιστευτικών εκθέσεων στην αξιολόγηση των υποψηφίων εξαρτώνται από τη σημασία που διαδραμάτισαν στη λήψη της απόφασης. Στην Papatryfonos (ανωτέρω) υποδείχθηκε ότι η συμπερίληψη στα στοιχεία κρίσης των υποψηφίων άκυρης εμπιστευτικής έκθεσης δεν συνεπαγόταν και την ακύρωση της απόφασης, επειδή δεν είχε αποφασιστική επίδραση στη λήψη της επίδικης απόφασης (αναφερόταν σε πολύ προγενέστερο χρονικό στάδιο).

Συνοψίζοντας, ο Κ.3(1) της εγκυκλίου 491 αναφέρεται σε εμπιστευτικές εκθέσεις ως ενιαίο σύνολο. Έκθεση η οποία περιέχει την αξιολόγηση μόνον του αξιολογούντος λειτουργού είναι ατελής και δε συνιστά εμπιστευτική έκθεση με την έννοια της εγκυκλίου 491. Οι απόψεις του προσυπογράφοντος λειτουργού είναι το δεύτερο συστατικό στοιχείο της εμπιστευτικής έκθεσης. Η αξιολόγηση του προσυπογράφοντος λειτουργού αποκτά ιδιαίτερη σημασία όταν το προσωπικό αξιολογείται από διαφορετικούς αξιολογούντες λειτουργούς επειδή τείνει να εξουδετερώσει πιθανές ανομοιογένειες στην προσέγγιση των αξιολογούντων λειτουργών ως προς την αξιολόγηση του προσωπικού.

Εναπόκειτο στην Ε.Δ.Υ. να μεριμνήσει για τη συμπλήρωση του κενού, πράγμα που δεν έπραξε. Χωρίς αυτή τη συμπλήρωση οι απόψεις των αξιολογούντων λειτουργών δε συνιστούσαν εμπιστευτικές εκθέσεις με την έννοια της εγκυκλίου 491 και δεν μπορούσαν να ληφθούν υπόψη. Η συμπερίληψη στην προκειμένη περίπτωση στα στοιχεία κρίσης των υποψηφίων άκυρων εμπιστευτικών εκθέσεων για τα δύο αμέσως προηγούμενα χρόνια και η επίδραση που είχε το στοιχείο αυτό στη λήψη της επίδικης απόφασης συνιστά το δεύτερο λόγο που επιβάλλει την ακύρωση της πράξης.

Η επίδικη απόφαση κηρύσσεται άκυρη στο σύνολό της βάσει των διατάξεων του όρθρου 146.4(β) του Συντάγματος. Δεν εκδίδεται διαταγή για τα έξοδα.

Η επίδικη απόφαση κηρύσσεται άκυρη χωρίς έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία