Χαραλάμπους κ.ά. ν. Δημοκρατίας (1989) 3 ΑΑΔ 1549

Συνταγματικό Δίκαιο — Δικαίωμα Ιδιοκτησίας — Σύνταγμα, Άρθρο 23 — Πολεοδομικές Ζώνες — Μείωση συντελεστή δομήσεως — Ουσιαστική μείωση αξίας δημιουργεί δικαίωμα αποζημιώσεως — Αν περιορισμοί τόσον δραστικοί, ώστε να ισοδυναμούν με στέρηση ιδιοκτησίας, αντίκεινται στο Σύνταγμα — Η ειδοποιός διαφορά μεταξύ περιορισμού και στέρησης — Simonis and Another v. Improvement Board of Latsia (1984) 3 C.L.R. 109 υιοθετείται — Ο Ιδιοκτήτης γης δεν έχει δικαίωμα στην αλόγιστη εκμετάλλευση της, όπως επιθυμεί.

Πολεοδομικές ζώνες — Ο Περί Οδών και Οικοδομών Νόμος, Κεφ. 96, άρθρο 14(1) — Η θέσπιση πολεοδομικών ζωνών δεν αντίκειται σ' αυτό.

Αιτιολογία διοικητικής πράξεως — Συμπληρώνεται από τα στοιχεία του διοικητικού φακέλου.

Συνταγματικό Δίκαιο — Πολεοδομικές ζώνες — Κατά πόσο εν όψει της κατ' ισχυρισμό μειώσεως της ικανότητας κάποιου να εκμεταλλευθή γη, η επιβολή των μπορεί να μην συνάδει με το Άρθρο 25 του Συντάγματος —Αρνητική η απάντηση στο ερώτημα.

Συνταγματικό Δίκαιο — Αρχή της ισότητας — Δεν αποκλείει εύλογες διαφοροποιήσεις μεταξύ ατόμων, τάξεων ή καταστάσεων.

Οι Αιτήσεις Ακυρώσεως προσβάλλουν την διοικητική απόφαση επιβολής Πολεοδομικών Ζωνών, που επηρέασαν τα ακίνητα των, λόγω μειώσεως των οικοδομικών συντελεστών. Τα νομικά θέματα, που εγεννηθησαν προκύπτουν από τα πιο πάνω περιληπτικά σημειώματα. Το Ανώτατο Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα, ότι οι επιβληθέντες με τις ζώνες περιορισμοί, δεν ισοδυναμούσαν με στέρηση ιδιοκτησίας. Οι Αιτήσεις Ακυρώσεως απορρίφθηκαν.

Οι Αιτήσεις Ακυρώσεως απορρίπτονται. Ουδεμία διαταγή για έξοδα.

Αναφερόμενες υποθέσεις:

Manglis and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 351,

Simonis and Another v. Improvement Board of Latsia (1984) 3 (A) C.L.R. 109,

Thymopoullos and Others v. Municipal Committee of Nicosia (1967) 2 C.L.R. 588,

Sofroniou and Others v. Municipality of Nicosia and Others (1976) 3 C.L.R. 124.

Θυμόπουλλος και Άλλοι ν. Δημαρχείου Λευκωσίας (1967) 3 Α.Α.Δ. 588,

Mouzouris v. Republic (1972) 3 C.L.R. 43,

Αποστόλου ν. Δημοκρατίας (1984) 3 Α.Α.Δ. 509,

Παπαδόπουλος ν. Δημοκρατίας (1989) 3 Α.Α.Δ. 973.

Προσφυγές.

Προσφυγές εναντίον των διοικητικών πράξεων υπ' αρ. 1/77 και 2/77, οι οποίες δημοσιεύτηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στο Τρίτο Παράρτημα με αρ. 1324 ημερ. 7.1.77 και αφορούσαν τον καθορισμό Πολεοδομικών Ζωνών που επηρέαζαν ακίνητη περιουσία των αιτητριών.

Ι. Τυπογράφος, για τις Αιτήτριες.

Ρ. Γαβριηλίδης, Ανώτερος Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ'ων η αίτηση 1,2,3 και 4.

Κ. Χρυσοστομίδης, για την Καθ' ης η αίτηση 5.

ΠΑΠΑΔΟΠΟΥΛΟΣ, Δ.: Ανάγνωσε την ακόλουθη απόφαση. Οι αιτήσεις αυτές στηρίζονται πάνω σε παρόμοιες διοικητικές πράξεις. Παρουσιάζουν κοινά γεγονότα, πραγματικά και νομικά και έτσι συνεκδικάστηκαν.

Οι αιτήτριες με τις προσφυγές τους αυτές ζητούν δήλωση του Δικαστηρίου με την οποία να κηρύττονται σαν άκυρες οι διοικητικές πράξεις υπ' αριθ. 1/77 και 2/77 που δημοσιεύτηκαν στην Επίσημη Εφημερίδα της Δημοκρατίας στο Τρίτο Παράρτημα αρ. 1324, στις 7/1/77. Οι διοικητικές αυτές πράξεις αφορούσαν τον καθορισμό Πολεοδομικών Ζωνών που επηρέαζαν ακίνητη περιουσία των αιτητριών.

Η αιτήτρια στην προσφυγή 101/77 ισχυρίζεται πως τα επηρεαζόμενα ακίνητα της στο χωριό Μεσόγη της Επαρχίας Πάφου και άλλα ακίνητα της πάλι στην Επαρχία Πάφου, με τις πιο πάνω Γνωστοποιήσεις, με τις οποίες είχε μειωθεί ο συντελεστής δόμησης τους στο 0.05:1, ο οποίος συντελεστής, κατά τον ισχυρισμό της αιτήτριας, είναι τόσο χαμηλός ώστε η οικονομική αξία των κτημάτων της να μειωθεί ουσιοδέστατα σε βαθμό που να μη μπορεί να εκμεταλλευθεί την περιουσία της μελλοντικά. Ισχυρίζεται περαιτέρω η αιτήτρια πως η επιβολή ζώνης σε τόσο χαμηλό συντελεστή ισοδυναμεί με συγκεκαλυμμένη απαλλοτρίωση, χωρίς όμως να καταβάλλεται οποιαδήποτε αποζημίωση.

Είναι ο ισχυρισμός της αιτήτριας στην υπόθεση αυτή, πως τυγχάνει άνισης μεταχείρισης από τη Διοίκηση, γιατί στη ίδια περιοχή που βρίσκονται τα κτήματα, της, άλλα κτήματα έχουν ταξινομηθεί σε άλλες Πολεοδομικές Ζώνες ώστε να απολαμβάνουν καλύτερη μεταχείριση.

Είναι ο ισχυρισμός των καθ'ων η αίτηση πως οι χαμηλοί συντελεστές δόμησης στη περιοχή επεβλήθησαν με μοναδικό σκοπό την προστασία των αρχαιολογικών χώρων. Είναι ο ισχυρισμός των καθ'ων η αίτηση πως η προστασία των αρχαιολογικών χώρων δεν περιορίζεται μόνο στην προστασία τους από φυσική φθορά αλλά και διατήρηση τους στο περιβάλλον μέσα στο οποίο ευρίσκονται.

Οι αιτήτριες στην προσφυγή 102/77 ισχυρίζονται πως ακίνητο τους που βρίσκεται στην Πάφο, επηρεάζεται από την προσβαλλόμενη διοικητική πράξη. Κατά τους ισχυρισμούς τους, με την ένταξη του ακινήτου τους σε Πολεοδομική Ζώνη προστασίας αρχαιολογικών χώρων, με τους όρους, δεσμεύσεις και περιορισμούς που τίθενται για την οίκηση, καθιστά αδύνατη την αξιοποίηση του κτήματος τους και ουσιαστικά μη εκμεταλλεύσιμο.

Ο ισχυρισμός των καθ' ων η αίτηση είναι πως η απόφαση σκοπό είχε την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, των αρχαιολογικών χώρων της περιοχής, τη διατήρηση του χαρακτήρα του τοπίου, για το δημόσιο συμφέρον, με βάση εξουσίες που δίδονται από το Νόμο. Είναι ο ισχυρισμός του δικηγόρου των καθ'ων η αίτηση πως προτού προβούν στις προσβαλλόμενες διοικητικές πράξεις με τις οποίες καθορίζονται Πολεοδομικές Ζώνες για την Επαρχία της Πάφου, προηγήθηκε επισταμένη μελέτη από επιστήμονες πολλών ειδικοτήτων με τεράστια πείρα στα θέματα αυτά. Έγιναν πολλές συζητήσεις, πολλές συσκέψεις, αντηλλάγησαν απόψεις με εκπροσώπους των Τμημάτων Πολεοδομίας και Οικήσεως, Γραφείου Προγραμματισμού, Κυπριακού Οργανισμού Τουρισμού, Επαρχιακής Διοίκησης και άλλων παραγόντων.

Βασική ένσταση των αιτητριών είναι πως η διοικητική αυτή πράξη ισοδυναμεί με στέρηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας αυτών και αντιβαίνει προς το άρθρο 23 του Συντάγματος.

Το πρόβλημα αυτό δεν παρουσιάζεται για πρώτη φορά στο Δικαστήριο. Το Ανώτατο Δικαστήριο στην Ολομέλεια του εξέτασε το πρόβλημα της Συνταγματικότητας των περιορισμών της ατομικής ιδιοκτησίας με την επιβολή Πολεοδομικών Ζωνών στην υπόθεση Manglis and Others v. Republic (1984) 3 C.L.R. 351. Στην υπόθεση αυτή το Ανώτατο Δικαστήριο αποφάσισε πως σε κάθε υπόθεση όπου οι περιορισμοί ουσιαστικά μειώνουν την οικονομική αξία της επηρεαζόμενης περιουσίας, ο ιδιοκτήτης αυτής της περιουσίας έχει δικαίωμα για αποζημιώσεις και κατά συνέπεια το άρθρο 23 του Συντάγματος δεν παραβιάζεται. Σε άλλες υποθέσεις όμως, όπου οι τέτοιοι περιορισμοί είναι τόσο δραστικοί, που στην ουσία ισοδυναμούν με στέρηση της περιουσίας, τότε μπορεί να θεωρηθεί πως είναι κατά το μέρος αντισυνταγματικό.

Ως προς την ειδοποιό διαφορά του περιορισμού και της στέρησης, ο Δικαστής του Ανωτάτου Δικαστηρίου κ. Πικής αναφέρει στην υπόθεση Simonis and Another v. The Improvement Board of Latsia (1984) 3 (A) C.L.R. 109, στις σελίδες 115 και 116:

"... To deprive means to take away a right or thing, whereas to limit means to curtail or cut down a right or thing. If the curtailment is so extensive as to virtually obliterate the right or thing, it can properly be regarded as an act of deprivation: otherwise it is a limitation".

(Σε πρόχειρη μετάφραση)

"...To να αποστερήσεις σημαίνει να αφαιρέσεις από κάποιον ένα δικαίωμα ή περιουσιακό στοιχείο ενώ το να περιορίσεις σημαίνει να περικόψεις ή να μειώσεις ένα δικαίωμα ή περιουσιακό στοιχείο. Εάν η αποκοπή είναι τέτοιας έκτασης ώστε ουσιαστικά να καταργεί το δικαίωμα ή το περιουσιακό στοιχείο, τότε δικαιωματικά μπορεί να θεωρηθεί σαν πράξη αποστέρησης, διαφορετικά πρόκειται για περιορισμό".

Δεν μπορεί να θεωρηθεί με κανένα τρόπο πως ο περιορισμός της ιδιοκτησίας, σε ένα βαθμό που να συνάδει προς το δημόσιο συμφέρον, είναι αντισυνταγματικός. Ο ιδιοκτήτης της γης δεν μπορεί και δεν έχει κανένα απόλυτο δικαίωμα στην ανεξέλεγκτη και αλόγιστη εκμετάλλευση της γης του όπως θέλει ο ίδιος. (Βλέπε Simonis (ανωτέρω) όπου ο Δικαστής κ. Πικής αναφέρει:

"In my judgment the imposition of conditions for the development of land involving cession of land to the public for environmental purposes is not an act of deprivation. It could only be regarded as an act of deprivation if the owner of land had an unrestricted vested right for its use in any manner he chose, taking the form in this case, of a right to develop it into the biggest possible number or building sites. No such right vests in the owners of land If that were the case, the creation of proper environmental conditions would be left to the discretion of the owners of land So far as I know, this is not the case in any civilized country. And Article 23.3 specifically envisages restrictions or limitations in the interest of town and country planning. The development of an area, urban as well as rural, is very much a corporate matter that concerns the community as a whole. It affects the quality of life of everyone using the area as well as the amenity of all those residing therein. Acknowledgement of a vested right to developing immovable property at the option of the owner would be catastrophic for town and country planning. The matter or restrictions and limitations was approached in a similar vein as is Kirzis in two subsequent decisions of the Supreme Court, namely, Thymopoullos and Others ν Municipal Committee of Nicosia (1967) 2 C.L.R. 588 and Sofroniou and Others v. Municipality of Nicosia and Others (1976) 3 C.L.R. 124.

By refusing the application of the owners in this case, the respondents took nothing away from them. Applicants remained as before the absolute owners of their land. They can make any use of it they choose, as a field. To change its use by dividing their land into building sites they must fit their plans into those of the community").

(Σε πρόχειρη μετάφραση)

"Στην απόφαση μου η επιβολή όρων στην ανάπτυξη γης περιλαμβανομένης της παραχώρησης γης στο κοινό για περιβαλλοντικούς σκοπούς, δεν είναι πράξη αποστέρησης. Θα μπορούσε μόνο να θεωρηθεί σαν πράξη αποστέρησης εάν ο ιδιοκτήτης της γης είχε ένα απεριόριστα κεκτημένο δικαίωμα στη χρήση της με οποιοδήποτε τρόπο ήθελε, που σ' αυτή την περίπτωση παίρνει τη μορφή ενός δικαιώματος να αναπτύξει επ' αυτής το μεγαλύτερο δυνατό αριθμό οικοπέδων. Τέτοιο δικαίωμα δεν αναγνωρίζεται στους ιδιοκτήτες γης. Γιατί σε τέτοια περίπτωση η δημιουργία των κατάλληλων περιβαλλοντικών συνθηκών θα εξαρτάτο από τη βούληση των ιδιοκτητών γης. Από ότι γνωρίζω αυτό δεν συμβαίνει σε καμιά πολιτισμένη χώρα. Και το Άρθρο 23.3 ειδικά προνοεί περιορισμούς ή δεσμεύσεις προς όφελος της πολεοδομίας κα χωροταξίας. Η ανάπτυξη μιας περιοχής, αστικής καθώς επίσης και αγροτικής είναι κατ'εξοχή συλλογικό θέμα που αφορά την κοινότητα στο σύνολο της. Επηρεάζει την ποιότητα ζωής όλων όσων χρησιμοποιούν τη περιοχή καθώς επίσης και τις ανέσεις όλων όσων διαμένουν εκεί. Αναγνώριση κεκτημένου δικαιώματος ανάπτυξης ακίνητης ιδιοκτησίας κατ' εκλογή του ιδιοκτήτη θα ήταν καταστροφικό για την πολεοδομία και χωροταξία. Το θέμα των περιορισμών και δεσμεύσεων αντιμετωπίστηκε με παρόμοιο τρόπο με την Κίρζης σε δύο μεταγενέστερες αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, δηλαδή στη Θυμόπουλλος και Άλλοι ν. Δημαρχείου Λευκωσίας (1967) 3 AAA 588 και Σωφρονίου και Άλλοι ν. Δημαρχείου Λευκωσίας και Άλλοι (1976) 3 Α.Α.Δ. 124.

Με το να απορρίψουν την προσοχή των ιδιοκτητών στην περίπτωση αυτή, οι καθ' ου η αίτηση δεν τους αποστέρησαν τίποτε. Οι αιτητές παρέμειναν όπως πριν οι απόλυτοι ιδιοκτήτες της γης τους. Μπορούν να την χρησιμοποιήσουν με οποιοδήποτε τρόπο θέλουν, σαν χωράφι. Για να αλλάξουν τη χρήση της με τη διαίρεση της γης σε οικόπεδα, θα πρέπει να προσαρμόσουν τα σχέδια τους με αυτά της περιοχής".

Οι αιτήτριες ισχυρίζονται πως οι καθ'ων η αίτηση ενήργησαν ultra vires των προνοιών του Περί Οδών και Οικοδομών Νόμου Κεφ. 96 και συγκεκριμένα το άρθρο 14(1). Το άρθρο τούτο αναφέρει:

"Η αρμόδια αρχή δύναται, τη εγκρίσει του Υπουργικού Συμβουλίου, διά γνωστοποιήσεως δημοσιευομένης εν τη επισήμω εφημερίδα της Δημοκρατίας, να ορίζει ζώνας".

Η απάντηση δίδεται από τις πρόνοιες του άρθρου 3(2)(β):

"(2) Η αρμοδία αρχή εντός-

(α) οιασδήποτε περιοχής Δήμου είναι το Δημοτικόν Συμβούλιον του τοιούτου δήμου:

Νοείται ότι εν οιωδήποτε αγροτικώ Δήμω αντί του Δημοτικού Συμβουλίου τούτου το Υπουργικόν Συμβούλιο δύναται να διορίζη ως αρμοδίαν αρχήν τον Έπαρχον της επαρχίας ή συμβούλιον αποτελούμενον εξ ουχί περισσοτέρων των εξ προσώπων μετά του Επαρχου ως Προέδρου·

(β) οιαδήποτε περιοχή, μη ούσης περιοχής Δήμου, είναι ο Έπαρχος της επαρχίας:

Νοείται ότι αντί του Επαρχου το Υπουργικόν Συμβούλιον δύναται να διορίζη ως αρμοδίαν αρχήν διά την τοιαύτην περιοχήν συμβούλιον αποτελούμενο εξ ουχί περισσοτέρων των εξ προσώπων μετά του Επαρχου ως Προέδρου:

Νοείται περαιτέρω ότι εν οιαδήποτε περιοχή βελτιώσεως το Υπουργικόν Συμβούλιον το καθιδρυόμενον διά την περιοχήν ταύτην δυνάμει των διατάξεων του περί Χωρίων (Διοίκησις και Βελτίωσις) Νόμου".

Το Ανώτατο Δικαστήριο εξέτασε στην υπόθεση Maglis (ανωτέρω), το ίδιο θέμα και αποφάνθηκε πως δεν υπάρχει καμιά σύγκρουση με το Κεφ. 96 με την επιβολή ζωνών.

Οι αιτήτριες ισχυρίζονται πως οι προσβαλλόμενες διοικητικές πράξεις δεν είναι δεόντως αιτιολογημένες. Δεν ευσταθεί ο ισχυρισμός αυτός των αιτητριών γιατί υπάρχουν ατιολογημένες εκθέσεις σε πολύ μεγάλο βαθμό, που προβάλλουν πως ο σ/οπός ήτο η προστασία περιοχών αξιόλογου φυσικού περιβάλλοντος, αρχαιολογικών χώρων, και λοιπά, το ανεπιθύμητο της ανάπτυξης σε μη ορθολογιστική βάση, η ελεγχόμενη δημόσια ανάπτυξη με την κατασκευή των διαφόρων έργων υποδομής. Όπως έχει τονιστεί σε πολλές αποφάσεις του Ανωτάτου Δικαστηρίου, η αιτιολογία της απόφασης μπορεί να βρεθεί και μέσα στα στοιχεία του ιδίου του φακέλου ή και να συμπληρωθεί. (Βλέπε Christos Mouzouris v. Republic (1972) 3 C.L.R. 43).

Δεν βρίσκω καμιά αντισυνταγματική ενέργεια από μέρους της Διοίκησης που να προσβάλλει το άρθρο 25 του Συντάγματος το οποίο προστατεύει τον πολίτη στην εξάσκηση οποιασδήποτε εργασίας ή επαγγέλματος ή απασχόλησης. Δεν νομίζω ότι προσβάλλει το άρθρο τούτο με την έστω κατ' ισχυρισμό μείωση της δυνατότητας εκμεταλλεύσεως της γης κάποιου, με την επιβολή Πολεοδομικών Ζωνών. (Βλέπε Αποστόλου ν. Δημοκρατίας (1984) 3 Α.Α.Δ.. 509). Ούτε και υπάρχει καταστρατήγηση του άρθρου 28 του Συντάγματος για άνιση μεταχείριση, επειδή ορισμένα κτήματα στην Κύπρο βρίσκονται υπό τον έλεγχο Πολεοδομικών Ζωνών και άλλα δεν βρίσκονται κάτω από τον έλεγχο πολεοδομικών ζωνών, και γιατί ορισμένα κτήματα βρίσκονται στην Α Κατηγορία και άλλα στη Β Κατηγορία. Αυτές οι κατατάξεις κτημάτων σκοπό έχουν την ορθολογιστική ανάπτυξη του τόπου ως σύνολο και δεν μπορούν να θεωρηθούν πως οι ιδιοκτήτες, με οποιοδήποτε τρόπο, τυγχάνουν άνισης μεταχείρισης κατά παράβαση του άρθρου 28.

Είναι νομολογιακά θεμελιωμένο από το Ανώτατο Δικαστήριο και από Δικαστήρια άλλων χωρών που έχουν ανάλογη πρόνοια με το άρθρο 28 του Συντάγματος μας, πως είναι δυνατό ένα νομοθέτημα ή μια διοικητική πράξη να κάμνει εύλογες διαφοροποιήσεις μεταξύ ατόμων, τάξεων ή/και καταστάσεων εάν οι περιστάσεις των πραγμάτων είναι τέτοιες που να τις δικαιολογούν. Η αρχή της ισότητας απαγορεύεται μόνο όταν υπάρχουν αυθαίρετες διακρίσεις. Δεν μπορεί κανείς να ισχυριστεί πως στην προκειμένη περίπτωση οι διακρίσεις που έχουν γίνει είναι αυθαίρετες.

Αφού έχω εξετάσει τα διάφορα σημεία που εγέρθησαν, πρέπει να αναφέρουμε πως οι Διοικητικές Πράξεις που προσβάλλονται έχουν ακυρωθεί και αντικατασταθεί. Προχώρησα στην εξέταση της νομιμότητας των Διοικητικών Πράξεων γιατί αυτή ήτο η απόφαση του πρώην Προέδρου του Ανωτάτου Δικαστηρίου κ. Τριανταφυλλίδη στην υπόθεση αυτή, όταν την χειρίζετο ο ίδιος, γιατί, κατά τη γνώμη του, μπορούσε να υπάρξει πιθανότητα προσβολής εννόμων συμφερόντων των αιτητριών από τις ακυρωθείσες διοικητικές πράξεις κατά τη διάρκεια που αυτές ίσχυαν. Η αρχή αυτή άλλωστε έχει σημειωθεί σε αριθμό υποθέσεων, επαναλήφθη δε στην τελευταία απόφαση Χρίστος Παπαδόπουλος ν. Κυπριακής Δημοκρατίας, μέσω Επιτροπής Δημόσιας Υπηρεσίας, (1989) 3 Α.Α.Δ. 973. Σε σχετικό απόσπασμα ο Δικαστής κ. Στυλιανίδης αναφέρει:

"Ανεξάρτητα από την ανάκληση της διοικητικής πράξης ή απόφασης, αν στη διάρκεια της ισχύος της παρήχθησαν αποτελέσματα που ζημιώνουν το αιτητή που δεν αντιμετωπίστηκαν ή εξαλείφθηκαν με την ανάκληση, η προσφυγή πρέπει να αποφασιστεί από το Δικαστήριο με σκοπό την ακύρωση, για να μπορεί ο αιτητής με βάση την παράγραφο 6 να ζητήσει αποζημίωση".

Για τους λόγους που εξήγησα πιο πάνω, οι προσφυγές απορρίπτονται χωρίς διάταγμα ως προς τα έξοδα.

Οι προσφυγές απορρίπτονται χωρίς έξοδα.

cylaw.org: Από το ΚΙΝOΠ/CyLii για τον Παγκύπριο Δικηγορικό Σύλλογο

	CyLaw \| Αναφορικά μ'εμάς \| Επικοινωνία