|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
(1995) 4 ΑΑΔ 2835
29 Δεκεμβρίου, 1995
[ΠΙΚΗΣ, Πρόεδρος]
ΑΝΑΦΟΡΙΚΑ ΜΕ ΤΟ ΑΡΘΡΟ 146 ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ
HAWAII HOTELS LIMITED,
Αιτητές,
v.
ΚΥΠΡΙΑΚΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ, ΜΕΣΩ ΤΟΥ ΥΠΟΥΡΓΙΚΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΚΑΙ ΑΛΛΟΥ (ΑΡ. 2),
Καθ' ων η αίτηση.
(Υπόθεση Αρ. 273/94)
Διοικητικό Δίκαιο — Δημόσιο συμφέρον — Επίκληση και λειτουργία — Όροι και όρια — Το δημόσιο συμφέρον δεν μπορεί να αποτελεί στέγαστρο και παράβαση του νόμου.
Διοικητικό Δίκαιο — Διοικητική πράξη — Εκτελεστότητα — Απώλεια εκτελεστότητας — Αίτημα για επανεξέταση σε αντιδιαστολή προς ιεραρχική προσφυγή — Το αίτημα για επανεξέταση δεν αναιρεί τον εκτελεστό χαρακτήρα της πράξης.
Διοικητικό Δίκαιο — Διοικητική πράξη — Ανάκληση — Θεωρία και νομολογία — Ανάκληση παράνομης ευμενούς πράξης — Αρχή της καλής πίστης — Η παράμετρος του χρόνου — Η κριθείσα περίπτωση επιτρεπτής ανάκλησης κατάφωρα παράνομης χορήγησης πολεοδομικών χαλαρώσεων.
Πολεοδομική Άδεια — Χαλάρωση — Άρθρο 26(3) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν. 90/72) — Χαλάρωσης μετά την ολοκλήρωση της οικοδομής κατά παράβαση της άδειας — Εξουσίες του Υπουργικού Συμβουλίου και Περιορισμοί—Περιστάσεις στην κριθείσα περίπτωση χορήγηση μη επιτρεπτών χαλαρώσεων.
Οι αιτητές προσέβαλαν την πράξη που ανακάλεσε προηγούμενη χορήγηση σε αυτούς χαραλαρώσεων που σκοπούσαν την κάλυψη πολλαπλών παραβάσεων της πολεοδομικής άδειας με βάση την οποία είχε ανεγερθεί ξενοδοχείο ιδιοκτησίας των αιτητών.
To Ανώτατο Δικαστήριο, απορρίπτοντας την προσφυγή, αποφάσισε ότι:
1. Το δημόσιο συμφέρον έχει ως λόγο το κοινό καλό, συνισταμένη του οποίου είναι η τήρηση του νόμου και η προαγωγή των σκοπών του. Το δημόσιο συμφέρον ως λόγος για χαλάρωση των προνοιών του νόμου, έχει αποκλειστικό σκοπό να καταστήσει την προαγωγή των σκοπών του νόμου στη συγκεκριμένη περίπτωση, υπό το φως των γεγονότων της υπόθεσης, εφικτή, πράγμα που θα ήταν αδύνατο να επιτευχθεί με την αυστηρή εφαρμογή των προνοιών του νόμου. Το δημόσιο συμφέρον δεν αποτελεί στέγαστρο για την παράκαμψη του νόμου με τον οποίο κατά κανόνα ταυτίζεται. Η επίκληση του δημόσιου συμφέροντος δεν εξισούται με την εξυπηρέτησή του. Τα γεγονότα τα οποία συνθέτουν και προσδιορίζουν το δημόσιο συμφέρον, πρέπει να καθορίζονται και εξ αυτών να συνάγεται η εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος με τις χαλαρώσεις που χορηγούνται.
2. Αίτημα για επανεξέταση δεν αναιρεί τον τελικό χαρακτήρα της απόφασης της οποίας επιδιώκεται η επανεξέταση και δεν μεταβάλλει τον εκτελεστό της χαρακτήρα. Μόνο όπου προβλέπεται από το νόμο, ή τους κανονισμούς, διάβημα για την πρωτογενή επανεξέταση του θέματος, όπως στην περίπτωση ιεραρχικής προσφυγής, και ο επηρεαζόμενος ασκεί από το δικαίωμα, η πράξη αποβάλλει τον τελικό της χαρακτήρα και κατ' επέκταση την εκτελεστότητά της.
3. Η ανάκληση διοικητικής πράξης ή απόφασης αποτελεί σύμφυτη εξουσία της αρχής ή οργάνου το οποίο την εκδίδει. Συνιστά αυτοτελή διοικητική πράξη υποκείμενη, όπως και κάθε εκτελεστή πράξη, σε προσβολή προς το σκοπό αναθεώρησης της νομιμότητάς της. Στην προκειμένη περίπτωση, η απόφαση για τη χορήγηση χαλαρώσεων ανακλήθηκε λόγω του παράνομου χαρακτήρα της χάριν του δημοσίου συμφέροντος προς διαφύλαξη του πολεοδομικού σχεδιασμού και της τουριστικής πολιτικής.
Καθολική είναι η άποψη ότι παρέχεται η ευχέρεια ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης. Η άσκηση της εξουσίας, όπως και κάθε διοικητικής αρμοδιότητας, υπόκειται στους κανόνες της χρηστής διοίκησης. Ένας από αυτούς, είναι η τήρηση της εμπιστοσύνης που πρέπει να περιβάλλει τη σχέση διοίκησης και διοικουμένου.
Η αρχή της καλής πίστης μπορεί να θεμελιώσει κώλυμα για την ανάκληση. Κατά πόσο η αρχή αυτή μπορεί να επενεργεί υπέρ του διοικουμένου στην ανάκληση παράνομης διοικητικής πράξης, υπάρχει κάποια διάσταση στη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην άσκηση της πρωτογενούς αναθεωρητικής δικαιοδοσίας.
Γίνεται όμως καθολικά δεκτό, όπως επισημάνθηκε στην πρόσφατη απόφαση Αλέξανδρος Σολέας & Υιός Λτδ ν. Δημοκρατίας, ότι "... η διαρροή του χρόνου δεν αποτελεί κώλυμα για την ανάκληση όπου η παράνομη διοικητική πράξη αντιστρατεύεται το δημόσιο συμφέρον...".
Παράβαση περιορισμών δόμησης περιλαμβάνεται στις περιπτώσεις εκείνες όπου το δημόσιο συμφέρον δικαιολογεί την ανάκλησή τους έστω και αν η προσφορά η οποία ανακαλείται αποτέλεσε τη βάση για ενέργειες του διοικούμενου που θα αποβούν εις μάτην προς ζημίαν του.
Στην προκείμενη περίπτωση, ανεξάρτητα από την παρεμβολή του στοιχείου του χρόνου της ανάκλησης ως παράγοντα ανατρεπτικού της δυνατότητας ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης, η ανάκληση διενεργήθηκε μέσα σε χρονική περίοδο μικρότερη του ενός έτους περίοδος που δε θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί ως υπέρμετρη με κανένα κριτήριο.
4. Το κύριο θέμα εν προκειμένω είναι αν η πράξη, η οποία ανακλήθηκε, ήταν παράνομη. Παράνομη είναι η πράξη η οποία προσκρούει σε κανόνα δικαίου ή θεμελιώνεται σε πλάνη περί τα πράγματα.
Η πράξη η οποία ανακλήθηκε κρίνεται παράνομη για τους εξής λόγους:
Α. Το Άρθρο 26(3) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου (Ν. 90/72) παρέχει αξίωμα για τη χαλάρωση όρων πολεοδομικής άδειας, όχι όμως για την εκ των υστέρων νομιμοποίηση παρεκλίσεων από αυτή ή τροποποιήσεων συνεπαγομένων καταστρατήγηση της πολεοδομικής άδειας και κατεπέκταση των πολεοδομικών κανόνων. Το ίδιο ισχύει και για τη χορήγηση χαλαρώσεων για την ανέγερση οικοδομών εντός της ζώνης προστασίας της παραλίας. Η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου περιορίζεται στην εξουσιοδότηση έκδοσης άδειας κατά παρέκλιση των όρων προστασίας της παραλίας όχι όμως για τη νομιμοποίηση παράνομης χρήσης της ζώνης προστασίας της παραλίας, ή για την εκ των υστέρων τροποποίηση των όρων της άδειας οικοδομής. Η επιφύλαξη του Άρθρου 5Α(2) του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου, Κεφ. 59, ρητά προβλέπει ότι η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου περιορίζεται στην έκδοση οδηγιών προς την αρμόδια αρχή αναφορικά με την έκδοση άδειας οικοδομής. Δεν παρέχεται εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο για τη μεταβολή των όρων της άδειας οικοδομής.
Το Άρθρο 26 του Ν. 90/72 διαγράφει τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας, περιλαμβανομένων και χαλαρώσεων από το πολεοδομικό σχέδιο, νοουμένου ότι επιβάλλονται από το δημόσιο συμφέρον. Στην προκειμένη περίπτωση εκδόθηκε πολεοδομική άδεια. Με την απόφαση που ανακλήθηκε επαναπροσδιορίστηκαν οι όροι της πολεοδομικής άδειας και μάλιστα ανεξάρτητα από τη θέση των πολεοδομικών Αρχών. Τέτοια εξουσία δεν παρέχεται από το εδάφιο 3 του Άρθρου 26 αν παρεχόταν, θα απέληγε στην παραχώρηση εξουσίας στο Υπουργικό Συμβούλιο να συγχωρεί παράνομες πράξεις υποκείμενες στις κυρώσεις του ποινικού δικαίου.
Β. Η απόφαση η οποία ανακλήθηκε, είναι διαβρωμένη από πλάνη περί τα πράγματα.
Τα γεγονότα τα οποία επέδρασαν στη λήψη της δεν αναφέρονται ούτε συσχετίζονται με το δημόσιο συμφέρον που αποτελεί το μόνο έρεισμα για την άσκηση της εξουσίας η οποία παρέχεται από το Άρθρο 26(3). Τα γεγονότα τα οποία είχε υπόψη της, ή έπρεπε να έχει υπόψη της, η αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, επέβαλλαν, και στην περίπτωση που θα κρινόταν ότι το άρθρο αυτό παρείχε εξουσία για τη εκ των υστέρων νομιμοποίηση παράνομων πράξεων, την απόρριψη του αιτήματος. Κανένα γεγονός δεν παρατίθεται το οποίο να συνηγορεί υπέρ των χαλαρώσεων εξ ονόματος του δημόσιου συμφέροντος. Αντίθετα, η έκθεση του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως απεκάλυπτε τις ζημιογόνες συνέπειες που θα είχαν για το δημόσιο συμφέρον οι χαλαρώσεις. Η απόφαση δε θεμελιώνεται σε κανένα γεγονός, ενώ το σύνολο των γεγονότων και περιστατικών που είχε ενώπιόν του το αρμόδιο σώμα, επέβαλλαν εξ ονόματος του δημόσιου συμφέροντος τη μη χαλάρωση των όρων της άδειας οικοδομής.
5. Η ανακλητική απόφαση η οποία προσβάλλεται, προσδιορίζει τους λόγους δημόσιου συμφέροντος οι οποίοι καθιστούσαν επιτακτική την ανάκληση, συγκείμενους στη διαφύλαξη των πολεοδομικών ζωνών και των σκοπών που επιδιώκονται με αυτές, την προστασία του περιβάλλοντος και όλων των καλών που ενέχει για τη ζωή του ανθρώπου. Αδράνεια μπροστά σε μαζικές παραβιάσεις του πολεοδομικού σχεδιασμού, θα ισοδυναμούσε με απεμπόληση καθήκοντος.
Το δικαίωμα ιδιοκτησίας, όπως υποδείξαμε στη Simonis and Another v. Imp. Board Latsia (1984) 3 C.L.R. 109, δεν παρέχει καιαπεριόριστο δικαίωμα ανάπτυξης της γης. Η ανάπτυξη και ο πολεοδομικός σχεδιασμός ανήκουν στην κοινότητα. Από την καλή χρήση αυτού του δικαιώματος, εξαρτάται σε μεγάλο η διαμόρφωση του χώρου όπου ζει ο άνθρωπος και η ποιότητα της ζωής του.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Αναφερόμενες υποθέσεις:
Στεφανίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1993) 3 Α.Α.Δ. 367,
Dir. of Customs v. Grecian Hotel (1985) 1 C.L.R. 476,
Moschovakis v. C.B.C. (1988) 3 C.L.R. 750,
Ν. Σ. Πισσαρίδης Λτδ ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 2648,
Αλέξανδρος Σολέας και Υιός Λτδ ν. Υπουργείου Οικονομικών κ.ά. (1993) 4 Α.Α.Δ. 803,
Καπάταης ν. Δήμου Παραλιμνίου (1995) 4 Α.Α.Δ. 1570,
Fysko Contracting Limited ν. Δήμου Αάρνακος (1993) 4 Α.Α.Δ. 1636,
Simonis and Another v. Imp. Board Latsia (1984) 3 C.L.R 109.
Προσφυγή.
Προσφυγή εναντίον της απόφασης των καθ' ων η αίτηση με την οποία ανακάλεσαν προηγούμενη απόφαση τους για παροχή χαλαρώσεων για το ξενοδοχείο των αιτητών στην παραλιακή περιοχή Λεμεσού.
Ι. Ιωαννίδης για Γ. Αγαπίου, για τους Αιτητές.
Ε. Νικολαΐδου, Δικηγόρος της Δημοκρατίας, για τους Καθ' ων η αίτηση.
Cur. adv. vult.
ΠΙΚΗΣ, Π.: Η εταιρεία HAWAII HOTELS LIMITED, οι αιτητές, εξασφάλισαν πολεοδομική άδεια για την οικοδόμηση πενταόροφου ξενοδοχείου στην παραλιακή περιοχή Λεμεσού, ύψους 63 ποδών και δυναμικότητας 204 δωματίων. Κατά παράβαση των όρων της άδειας οικοδομής, ανήγειραν εξαόροφη, επεκτεινομένη σε ορισμένα σημεία σε επταόροφη οικοδομή ύψους 77 ποδών και δυναμικότητας 250 δωματίων Η οικοδομή η οποία προέκυψε, αντιστοιχεί σε συντελεστή δόμησης 0.678:1 αντί του καθορισθέντα στην πολεοδομική άδεια 0.52:1, απολήγουσα σε διόγκωση του κτιρίου κατά 2.193 τ.μ. και ανυψωσή του κατά 13 π. πέραν του καθορισθέντος ορίου. Η οικοδομή χρησιμοποιήθηκε και το ξενοδοχείο τέθηκε σε λειτουργία, με την ονομασία HAWAII BEACH HOTEL, χωρίς την προγενέστερη έγκριση της αρμοδίας Αρχής.
Η οικοδομή δεν παραβιάζει μόνο το συντελεστή δόμησης και το καθορισθέν ύψος, αλλά και πλείστους άλλους όρους της άδειας οικοδομής. Δεν είναι υπερβολή να λεχθεί ότι το κτίριο ανηγέρθη ανεξάρτητα από τους όρους της άδειας οικοδομής. Χώρος ο οποίος έπρεπε, βάσει της πολεοδομικής άδειας, να παραχωρηθεί για την κατασκευή δημόσιου δρόμου, χρησιμοποιήθηκε για τη δημιουργία κήπου του ξενοδοχείου· γεγονός που καθιστά αδύνατη την ολοκλήρωση του οδικού δικτύου της περιοχής. Αλλοιώθηκε η χρήση κοινόχρηστων χώρων και επεκτάθηκαν οι εγκαταστάσεις του ξενοδοχείου στο χώρο προστασίας της παραλίας. Χώροι προοριζόμενοι για τις λειτουργικές ανάγκες του ξενοδοχείου, όπως αποθήκες, μετετράπησαν σε καταστήματα., Οι παραβάσεις στο χώρο προστασίας της παραλίας, καθιστούν δυσχερή, αν όχι αδύνατη, την πρόσβαση του κοινού στη παραλία και τη δημιουργία του πεζόδρομου τον οποίο προβλέπει το Σχέδιο Ανάπτυξης Λεμεσού. Η οικοδομή προσκρούει και ανατρέπει τον πολεοδομικό σχεδιασμό της περιοχής, καθώς και τη διαμορφωθείσα πολιτική για τουριστική ανάπτυξη.
Μετά την ολοκλήρωση της οικοδομής, και αφού άρχισε το κτίριο να χρησιμοποιείται ως ξενοδοχείο, οι αιτητές υπέβαλαν αίτηση στο Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως για την τροποποίηση της άδειας οικοδομής ώστε να καλύπτει το κτίριο το οποίο ανηγέρθη. Η άδεια σκοπούσε στη νομιμοποίηση της παράνομης οικοδομής. Η αίτηση υποβλήθηκε στις 11.12.92 και εξετάστηκε από το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως χωρίς χρονοτριβή. Στην Έκθεση του Τμήματος Πολεοδομίας ,και Οικήσεως, που υποβλήθηκε στον Υπουργό Εσωτερικών ;στις 20.1.93, καταγράφονται οι παραβιάσεις της άδειας οικοδομής και εξηγούνται οι καταστρεπτικές συνέπειες που ενέχει η παράνομη οικοδομή για την πολεοδομική πολιτική και την εφαρμογή του τοπικού σχεδίου ανάπτυξης της περιοχής. Επισημαίνεται, ότι οι πρόνοιες του τοπικού σχεδίου μετά τη χορήγηση της πολεοδομικής άδειας στους, αιτητές, όχι μόνο δε χαλαρώθηκαν αλλά .κατέστησαν αυστηρότερες, γεγονός που καταδεικνύει τη δυσαρμονία του κτιρίου με την επιδιωκόμενη μορφοποίηση της περιοχής. Η περιοχή εντάχθηκε στη ζώνη Τ1δ, όπου ο συνολικός αριθμός των επιτρεπόμενων ορόφων περιορίζεται σε τρεις και το ύψος σε 13 μ. και 10 εκ..
Στην Έκθεση τονίζεται ότι το Τμήμα Πολεοδομίας και Οικήσεως δε συμφωνεί με την τροποποίηση της πολεοδομικής άδειας. Υποδεικνύεται ότι τέτοιο ενδεχόμενο, εκτός από τις αρνητικές επιπτώσεις που θα είχε στο σχέδιο της περιοχής, η χαλάρωση του συντελεστή δόμησης θα δημιουργούσε κακό προηγούμενο, καθότι θα ενεθάρρυνε την παρανομία,"... με αποτέλεσμα να διαιωνίζεται το θέμα δημιουργίας τετελεσμένων γεγονότων.". Αναπόφευκτο αποτέλεσμα θα ήταν η αύξηση της πυκνότητας δόμησης προς ζημίαν της ποιότητας της ζωής και του πολεοδομικού σχεδιασμού.
Η Έκθεση του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως πραγματεύεται και την πιθανότητα συγχώρησης των παραβιάσεων και τις προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες θα μπορούσε τέτοιο ενδεχόμενο να εξεταστεί. Η αύξηση του συντελεστή δόμησης, αναφέρεται, θα μπορούσε να γίνει ανεκτή μόνο αν ο ιδιοκτήτης αποκτούσε πρόσθετη ελεύθερη οικοδομής γη στην περιοχή, τόση που θα υποβίβαζε το συντελεστή δόμησης σε παραδεκτό επίπεδο. Το ενδεχόμενο αυτό πιθανολογείται χωρίς αναφορά σε οποιαδήποτε στοιχεία που να καταδεικνύουν την ύπαρξη διαθέσιμης στην απαιτούμενη έκταση γης στην περιοχή.
Άλλη πιθανότητα, όπως αναφέρεται στην Έκθεση, είναι η μεταφορά του συντελεστή δόμησης από διατηρητέες οικοδομές, νοουμένου ότι οι ιδιοκτήτες κατέχουν τέτοιες οικοδομές. Δυσκολεύομαι να κατανοήσω πώς μια τέτοια εξέλιξη θα μπορούσε να συμβιβαστεί με τις διαπιστώσεις του Τμήματος ότι η οικοδομή πλήττει το θεμέλιο του Τοπικού Σχεδίου και της τουριστικής πολιτικής στην περιοχή.
Θέμα χαλάρωσης των όρων της άδειας θα μπορούσε να εξεταστεί, όπως αναφέρεται στην Έκθεση, σε σχέση με τις υπερβάσεις στη ζώνη προστασίας της παραλίας εφόσον το Υπουργικό Συμβούλιο ήθελε αποφασίσει ότι τούτο ενδείκνυται. Το ενδεχόμενο εξετάζεται υπό τον όρο ότι θα αρθεί κάθε επέμβαση στην κρατική γη και ότι θα ελευθερωθεί ο χώρος ο οποίος προορίζεται για την κατασκευή του παραλιακού πεζόδρομου.
Η αίτηση των προσφευγόντων παραπέμφθηκε σε Υπουργική Επιτροπή, απαρτιζομένη από τους τότε Υπουργούς Εσωτερικών και Άμυνας. Η Υπουργική Επιτροπή εισηγήθηκε ουσιαστικά την παροχή χαλαρώσεων βάσει του Άρθρου 26(3) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 (Ν 90/72). Οι εισηγήσεις της Υπουργικής Επιτροπής περιέχονται σε έκθεση του Υπουργείου Εσωτερικών που υποβλήθηκε στο Υπουργικό Συμβούλιο στις 27.1.93 και άχθηκε προς εξέταση στις 28.1.93. Το Υπουργικό Συμβούλιο αποφάσισε"... να εξουσιοδοτήσει τους Υπουργούς Εσωτερικών, Άμυνας και τον Αναπληρωτή Υπουργό Εμπορίου και Βιομηχανίας να μελετήσουν το πιο πάνω θέμα παραπέρα και να αποφασίσουν χωρίς επαναφορά του στο Συμβούλιο.". Καθήκοντα Αναπληρωτή Υπουργού Εμπορίου και Βιομηχανίας ασκούσε ο τότε Υπουργός Οικονομικών.
Προφανώς, η εκχώρηση της εξουσίας του Υπουργικού Συμβουλίου σε Υπουργική Επιτροπή, έγινε βάσει του περί Εκχωρήσεως της ενασκήσεως των Εξουσιών των Απορρεουσών έκ τίνος Νόμου, Νόμου του 1962 (Ν 23/62).
Η Υπουργική Επιτροπή πήρε στις 4.2.93 την απόφαση που αναγράφεται πιο κάτω, η οποία κοινοποιήθηκε στους αιτητές στις 19.2.93.
"Η Υπουργική Επιτροπή αποφάσισε να εγκρίνει -
"(α) με βάση τις πρόνοιες του άρθρου 26(3) του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου, την έκδοση της αιτουμένης πολεοδομικής άδειας κατά παρέκκλιση των προνοιών του Τοπικού Σχεδίου Λεμεσού, όσον αφορά τον αριθμό ορόφων (μερικώς 6+7), το ύψος (77 πόδια) και το συντελεστή δόμησης (0,678:1) της οικοδομής,
(β) με βάση τις πρόνοιες του άρθρου 5Α(2) του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου, την παραχώρηση χαλάρωσης ώστε δυο κολυμβητικές δεξαμενές, πλακόστρωτο γύρω από αυτές, μπαρ και παιδική χαρά να επεμβαίνουν μέσα στη Ζώνη Προστασίας της Παραλίας, και
(γ) την εξαίρεση της περίπτωσης αυτής από τις πρόνοιες της Τουριστικής Πολιτικής,
νοουμένου ότι:
(ι) θα αρθεί κάθε επέμβαση που έγινε στην κρατική γη, (ιι) θα παραχωρηθεί χώρος από την ιδιοκτησία των αιτητών για την κατασκευή παραλιακού πεζόδρομου, όπως πρόβλεπε και σχετικός όρος στην άδεια οικοδομής, και
(ιιι) θα υλοποιηθεί, όταν απαιτηθεί από την αρμόδια Αρχή, ο όρος της άδειας οικοδομής για την κατασκευή του υπηρεσιακού δρόμου.".
Αποκλειστικό έρεισμα για τη ληφθείσα απόφαση αποτέλεσαν οι διατάξεις του Άρθρου 26(3) του Ν. 90/72, ως προς τη νομιμοποίηση της οικοδομής, και οι πρόνοιες της επιφύλαξης που συνάπτεται στο Άρθρο 5Α(2) του περί Προστασίας της Παραλίας Νόμου - ΚΕΦ. 59, (όπως διαμορφώθηκαν από τον τροποποιητικό νόμο, Ν. 8/72) ως προς τις υπερβάσεις στο χώρο προστασίας της παραλίας. Η επιφύλαξη παρέχει τη δυνατότητα απόκλισης από τις απαγορευτικές διατάξεις του Άρθρου 5Α(2). Έχει ως εξής:
"Νοείται ότι εάν εις οιανδήποτε εξαιρετικήν περίπτωσιν η αρμοδία αρχή ικανοποιηθή ότι το δημόσιον συμφέρον απαιτεί την έκδοσιν αδείας δι' ανέγερσιν οικοδομής, δύναται να υποβάλη την τοιαύτην περίπτωσιν εις το Υπουργικόν Συμβούλιον, το οποίον, κατόπιν μελέτης αυτής δύναται, κατά την απόλυτον κρίσιν του, να εξουσιοδοτήση την αρμοδίαν αρχήν όπως, ανεξαρτήτως της ως είρηται δημοσιευθείσης Γνωστοποιήσεως, εκδώση τοιαύτην άδειαν και υπό τοιούτους όρους ως το Υπουργικόν Συμβούλιον θα θεωρήση σκόπιμον.".
Το άλλο το οποίο πρέπει να τονίσουμε είναι ότι η άδεια χορηγήθηκε υπό όρους που συνιστούν προϋπόθεση για την ενεργοποίηση της τροποποίησης της πολεοδομικής άδειας και την απόκτηση των ευεργετημάτων που παρέχει.
Το Άρθρο 26 του περί Πολεοδομίας και Χωροταξίας Νόμου του 1972 (Ν. 90/72), όπως διαμορφώθηκε από το Ν. 7/90, προβλέπει:
"26.-(1) Για να καταλήξει σε πολεοδομική απόφαση δυνάμει του παρόντος Νόμου, η Πολεοδομική Αρχή λαμβάνει υπόψη τις πρόνοιες του εφαρμοστέου στην περίπτωση σχεδίου αναπτύξεως καθώς και οποιοδήποτε άλλο ουσιώδη παράγοντα.
(2) Αν η Πολεοδομική Αρχή κρίνει ότι δικαιολογείται η κατά παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως χορήγηση πολεοδομικής άδειας, συντάσσει πλήρη και εμπεριστατωμένη έκθεση και παραπέμπει την υπόθεση μαζί με την έκθεση στο Υπουργικό Συμβούλιο, το οποίο καθίσταται αρμόδιο να αποφανθεί επί του προκειμένου.
(3) Το Υπουργικό Συμβούλιο έχει εξουσία να χορηγεί πολεοδομική άδεια κατά παρέκκλιση του σχεδίου αναπτύξεως σε έκτακτες και δικαιολογημένες προς το δημόσιο συμφέρον περιπτώσεις και να επιβάλλει τους όρους που εκάστοτε θα κρίνει σκόπιμο."
Ανάλυση της απόφασης της 4.2.93, αποκαλύπτει:
(α) Ότι η εξουσία η οποία παρέχεται στο Υπουργικό Συμβούλιο, βάσει του Άρθρου 26(3), ασκήθηκε όχι για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας αλλά για την τροποποίηση εκδοθείσας πολεοδομικής άδειας.
(β) Ότι οι χαλαρώσεις χορηγήθηκαν παρά τις ενστάσεις της Πολεοδομικής Αρχής.
(γ) Ότι οι χαλαρώσεις χορηγήθηκαν χωρίς να προσδιορίζονται οι λόγοι, ιδιαίτερα τα γεγονότα τα οποία στοιχειοθετούν το δημόσιο συμφέρον και δικαιολογούν εξ ονόματός του τις παρεκλίσεις από το Σχέδιο Ανάπτυξης Λεμεσού και τουριστική πολιτική. Και,
(δ) Ότι η προσβληθείσα απόφαση δεν καθορίζει ούτε αναφέρεται στα γεγονότα που διερευνήθηκαν, ή τα γεγονότα τα οποία θεμελιώνουν την απόφαση.
Το δημόσιο συμφέρον έχει ως λόγο το κοινό καλό, συνισταμένη του οποίου είναι η τήρηση του νόμου και η προαγωγή των σκοπών του. Το δημόσιο συμφέρον ως λόγος για χαλάρωση των προνοιών του νόμου, έχει αποκλειστικό σκοπό να καταστήσει την προαγωγή των σκοπών του νόμου στη συγκεκριμένη περίπτωση, υπό το φως των γεγονότων της υπόθεσης, εφικτή, πράγμα που θα ήταν αδύνατο να επιτευχθεί με την αυστηρή εφαρμογή των προνοιών του νόμου. Το δημόσιο συμφέρον δεν αποτελεί στέγαστρο για την παράκαμψη του νόμου με τον οποίο κατά κανόνα ταυτίζεται. Η επίκληση του δημόσιου συμφέροντος δεν εξισούται με την εξυπηρέτησή του. Τα γεγονότα τα οποία συνθέτουν και προσδιορίζουν το δημόσιο συμφέρον, πρέπει να καθορίζονται και εξ αυτών να συνάγεται η εξυπηρέτηση του δημόσιου συμφέροντος με τις χαλαρώσεις που χορηγούνται [βλ. Στεφανίδης κ.ά. ν. Δημοκρατίας κ.ά. (1993) 3 Α.Α.Δ. 367]. Παρέκλιση από τις διατάξεις του νόμου εξ ονόματος του δημόσιου συμφέροντος, δικαιολογείται μόνο όπου καταδεικνύεται ότι το συμφέρον του δημοσίου καλύτερα εξυπηρετείται στη συγκεκριμένη περίπτωση με τη μη αυστηρή εφαρμογή του. Εξαίρεση από το νόμο χάριν του δημόσιου συμφέροντος, αποτελεί μέσο για μετριασμό των συνεπειών της εφαρμογής του, όπου τούτο επιβάλλεται από τα γεγονότα της1 υπόθεσης και δικαιολογείται από τους απότερους στόχους της νομοθεσίας.
Στις 17.3.93 το Υπουργικό Συμβούλιο, με νέα σύνθεση, ασχολήθηκε με την παρούσα, όσο και άλλες περιπτώσεις χαλαρώσεων, και ανέθεσε τη διερεύνηση της κάθε μιας από αυτές, ξεχωριστά, σε πενταμελή Υπουργική Επιτροπή, απαρτιζόμενη από τους Υπουργούς Εσωτερικών, Δικαιοσύνης και Δημοσίας Τάξεως, Συγκοινωνιών και Έργων, Γεωργίας και Φυσικών Πόρων, και Υγείας, με εντολή όπως υποβάλει τα πορίσματά της στο Υπουργικό Συμβούλιο.
Το παραδεκτό των χαλαρώσεων απασχόλησε την Υπουργική Επιτροπή στις 14.6.93, η οποία, μετά από εξέταση του θέματος, κατέληξε ότι δικαιολογείται η ανάκληση της απόφασης της 4.2.93 για τους λόγους που εκτίθενται σε έκθεσή της η οποία ενσωματώθηκε στο Υπόμνημα του Υπουργού Εσωτερικών προς το Υπουργικό Συμβούλιο της 8.12.93. Το Υπουργικό Συμβούλιο, στη συνεδρία του της 15.12.93, απεφάσισε να ανακαλέσει την επίδικη απόφαση για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Η απόφαση κοινοποιήθηκε στους αιτητές στις 26.1.94. Οι λόγοι δημοσίου συμφέροντος που επέβαλαν την απόφαση αυτή, εξειδικεύονται ως εξής:
"(ι) η σημαντική αύξηση του συντελεστή δόμησης συνεπάγεται αύξηση των κλινών, αύξηση της πυκνότητας και εντατικοποίηση της χρήσης της περιοχής, γεγονός που καταστρατηγεί τις πρόνοιες, σκοπούς και επιδιώξεις των πολεοδομικών ζωνών, και
(ιι)η υπερσυγκέντρωση που δημιουργείται υποβαθμίζει την ποιότητα ζωής και τις ανέσεις στην περιοχή, από την άποψη της χωριτικότητας της παραλίας και της αύξησης της τροχαίας κίνησης."
"2. Ενόψει των πιο πάνω καλείσθε, εάν το επιθυμείτε, να υποβάλετε μέσα σε δυο μήνες νέα αιτιολογημένη αίτηση για επανεξέταση του θέματος, με βάση τις πρόνοιες της νομοθεσίας και του Σχεδίου Ανάπτυξης που σχετίζονται και που "αναφέρονται στην επιστολή μου ημερ. 18.2.93.".
Με αφορμή την τελευταία παράγραφο της απόφασης της 15.12.93, υποβλήθηκε στις 9.3.94 αίτηση εκ μέρους των αιτητών για επανεξέταση της απόφασης. Στο μεταξύ καταχωρήθηκε η παρούσα προσφυγή, θεμελιωμένη στην αντίληψη ότι το αίτημα για επανεξέταση δεν αναστέλλει την εκτελεστότητα της ληφθείσας ανακλητικής απόφασης. Η ένσταση των καθ' ων η αίτηση στο παραδεκτό της προσφυγής λόγω του αιτήματος για επανεξέταση, δεν ευσταθεί. Αίτημα για επανεξέταση δεν αναιρεί τον τελικό χαρακτήρα της απόφασης της οποίας επιδιώκεται η επανεξέταση και δε μεταβάλλει τον εκτελεστό της χαρακτήρα. Μόνο όπου προβλέπεται από το νόμο, ή τους κανονισμούς, διάβημα για την πρωτογενή επανεξέταση του θέματος, όπως στην περίπτωση ιεραρχικής προσφυγής, και ο επηρεαζόμενος ασκεί αυτό το δικαίωμα, η πράξη αποβάλλει τον τελικό της χαρακτήρα και κατεπέκταση την εκτελεστότητά της.
Η ανάκληση διοικητικής πράξης ή απόφασης αποτελεί σύμφυτη εξουσία της αρχής ή οργάνου το οποίο την εκδίδει. Συνιστά αυτοτελή διοικητική πράξη υποκείμενη, όπως και κάθε εκτελεστή πράξη, σε προσβολή προς το σκοπό αναθεώρησης της νομιμότητάς της [βλ. Dir. of Customs v. Grecian Hotel (1985) 1 C.L.R. 476]. Χωρεί ανάκληση, τόσο παρανόμων όσο και νομίμων διοικητικών πράξεων. Δε θα μας απασχολήσουν οι περιορισμοί που θέτουν οι αρχές της καλής πίστης στην ανάκληση νομίμων πράξεων ευμενών για τον ιδιώτη. Στην προκείμενη περίπτωση, η απόφαση για τη χορήγηση χαλαρώσεων ανακλήθηκε λόγω του παράνομου χαρακτήρα της χάριν του δημοσίου συμφέροντος προς διαφύλαξη του πολεοδομικού σχεδιασμού και της τουριστικής πολιτικής.
Καθολική είναι η άποψη ότι παρέχεται η ευχέρεια ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης. Η άσκηση της εξουσίας, όπως και κάθε διοικητικής αρμοδιότητας, υπόκειται στους κανόνες της χρηστής διοίκησης. Ένας από αυτούς, είναι η τήρηση της εμπιστοσύνης που πρέπει να περιβάλλει τη σχέση διοίκησης και διοικουμένου. Η αρχή της καλής πίστης έχει τις ρίζες της, όπως υποδεικνύεται στο Σύγγραμμα του καθηγητή Π. Δ. Δαγτόγλου, "γενικο διοικητικο δίκαιο", β' έκδοση, σ. 92, στο ιδιωτικό δίκαιο, και όπως επισημαίνεται, εύλογα παραλληλίζεται με την αρχή του "estoppel" όπως είναι γνωστή στο αγγλικό δίκαιο της επιείκειας. Η αρχή της καλής πίστης μπορεί να θεμελιώσει κώλυμα για την ανάκληση. Κατά πόσο η αρχή αυτή μπορεί να επενεργεί υπέρ του διοικουμένου στην ανάκληση παράνομης διοικητικής πράξης, υπάρχει κάποια διάσταση στη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου, στην άσκηση της πρωτογενούς αναθεωρητικής δικαιοδοσίας [βλ. Moschovakis ν CBC (1988) 3 C.L.R. 750 και Ν. Σ. Πισσαρίδης Λτδ ν. Δημοκρατίας (1990) 3 Α.Α.Δ. 2648]. Γίνεται όμως καθολικά δεκτό, όπως επισημάναμε στην πρόσφατη απόφαση Αλέξανδρος Σολέας & Υιός Λτδ ν. Υπουργείου Οικονομικών και Άλλης (1993) 4 Α.Α.Δ. 803, ότι"... η διαρροή του χρόνου δεν αποτελεί κώλυμα για την ανάκληση όπου η παράνομη διοικητική πράξη αντιστρατεύεται το δημόσιο συμφέρον ...".
Παράβαση περιορισμών δόμησης περιλαμβάνεται στις περιπτώσεις εκείνες όπου το δημόσιο συμφέρον δικαιολογεί την ανάκληση τους έστω και αν η απόφαση η οποία ανακαλείται αποτέλεσε τη βάση για ενέργειες του διοικουμένου που θα αποβούν εις μάτην προς ζημίαν του [βλ. Σύγγραμμα καθηγητή Π. Δ. Δαγτόγλου, "γενικό διοικητικο δίκαιο", β' έκδοση αναθεωρημένη και συμπληρωμένη, 1984, παράγραφος 712. Βλ. επίσης Αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας της Ελλάδος 1929-1959,420/36, 1289/62 και 94/62].
Η ελληνική νομολογία δέχεται ότι περιορίζεται η δυνατότητα ανάκλησης παράνομων διοικητικών πράξεων, ευμενών για το διοικούμενο, εφόσον η εξουσία ασκείται μέσα σε εύλογο χρόνο. Ο ελληνικός νόμος 261/68 θεσμοθέτησε κανόνα βάσει του οποίου ανάκληση παράνομης διοικητικής πράξης μέσα σε χρονική περίοδο πέντε ετών, θεωρείται κατά τεκμήριο ότι διενεργήθηκε μέσα σε εύλογο χρόνο. Ο νόμος αυτός δεν ισχύει στην Κύπρο και το εύλογο του χρόνου συναρτάται με τα περιστατικά της υπόθεσης και, κατά κύριο λόγο, με τη φύση και την έκταση του επηρεασμού τον οποίο θα υποστεί ο διοικούμενος ως αποτέλεσμα της ανάκλησης της ευμενούς για τον ίδιο παράνομης διοικητικής πράξης. Στην προκείμενη περίπτωση, ανεξάρτητα από την παρεμβολή του στοιχείου του χρόνου της ανάκλησης ως παράγοντα ανατρεπτικού της δυνατότητας ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης, η ανάκληση διενεργήθηκε μέσα σε χρονική περίοδο μικρότερη του ενός έτους· περίοδος που δε θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί ως υπέρμετρη με κανένα κριτήριο. Ούτε θα μπορούσε εύλογα να προβληθεί ισχυρισμός για οποιοδήποτε δυσμενή επηρεασμό των αιτητών εξαιτίας της ανάκλησης, αναλογιζόμενοι ότι σε καμιά ενέργεια δεν προέβησαν για να συμμορφωθούν με την πράξη η οποία ανακλήθηκε. Όπως προκύπτει από τα γεγονότα της υπόθεσης, οι χαλαρώσεις οι οποίες εγκρίθηκαν, σκόπευαν στην εκ των υστέρων νομιμοποίηση των παρανόμων πράξεών τους. Οι χαλαρώσεις χορηγήθηκαν υπό όρους οι οποίοι έχουν νωρίτερα προσδιοριστεί.
Όπως εξηγήσαμε στην πρόσφατη απόφασή μας Καπάταη ν. Δήμου Παραλιμνίου (1995) 4 Α.Α.Δ. 1570,"... Διοικητική πράξη η οποία εκδίδεται υπό αίρεση, δεν μπορεί να διαχωρισθεί από την επιφύλαξη η οποία τη συνοδεύει και με την οποία συναρτάται η εκτελεστότητα της απόφασης. ...". Η αίρεση συναρτάται με την απόφαση και με αυτή αποτελεί αδιάσπαστο σύνολο [βλ. "Δίκαιον Διοικητικών Πράξεων" Στασινόπουλου, σ.158, Πορίσματα Νομολογίας του Συμβουλίου Επικρατείας, 1929-59, σ.196, και Δαγτόγλου, γενικό διοικητικό δίκαιο, β' έκδοση, 1984, σ.205]. Στη Fysko Contracting Limited ν. Δήμου Λάρνακος (1993) 4 Α.Α.Δ. 1636, επισημαίνεται ότι"... διοικητική πράξη υπό αίρεση είναι αφεαυτής ατελέσφορη.".
Προκύπτει ως πραγματικό γεγονός ότι οι αιτητές σε καμιά ενέργεια δεν προέβησαν ως αποτέλεσμα της απόφασης η οποία θα μπορούσε να τους παράσχει ερείσματα βάσει της αρχής της καλής πίστης για τη δημιουργία κωλύματος για την ανάκληση της πράξης.
Το επόμενο και κύριο θέμα που πρέπει να εξετάσουμε, είναι αν η πράξη, η οποία ανακλήθηκε, ήταν παράνομη. Παράνομη είναι η πράξη η οποία προσκρούει σε κανόνα δικαίου ή θεμελιώνεται σε πλάνη περί τα πράγματα [βλ. Δαγτόγλου (ανωτέρω), σ. 237 κ.ε.].
Η πράξη η οποία ανακλήθηκε κρίνεται παράνομη για τους εξής λόγους:
1. Το Άρθρο 26(3) του Ν. 90/72 παρέχει εξουσία για τη χαλάρωση όρων πολεοδομικής άδειας, όχι όμως για την εκ των υστέρων νομιμοποίηση παρεκλίσεων από αυτή ή τροποποιήσεων συνεπαγόμενων καταστρατήγηση της πολεοδομικής άδειας και κα-τεπέκταση των πολεοδομικών κανόνων. Το ίδιο ισχύει και για τη χορήγηση χαλαρώσεων για την ανέγερση οικοδομών εντός της ζώνης προστασίας της παραλίας. Η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου περιορίζεται στην εξουσιοδότηση έκδοσης άδειας κατά παρέκλιση των όρων προστασίας της παραλίας· όχι όμως για τη νομιμοποίηση παράνομης χρήσης της ζώνης προστασίας της παραλίας, ή για την εκ των υστέρων τροποποίηση των όρων της άδειας οικοδομής. Η επιφύλαξη του Άρθρου 5Α(2) ρητά προβλέπει ότι η εξουσία του Υπουργικού Συμβουλίου περιορίζεται στην έκδοση οδηγιών προς την αρμόδια αρχή αναφορικά με την έκδοση άδειας οικοδομής. Δεν παρέχεται εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο για τη μεταβολή των όρων της άδειας οικοδομής.
Το Άρθρο 26 του Ν. 90/72 διαγράφει τις προϋποθέσεις για τη χορήγηση πολεοδομικής άδειας, περιλαμβανομένων και χαλαρώσεων από το πολεοδομικό σχέδιο, νοουμένου ότι επιβάλλονται από το δημόσιο συμφέρον. Στην προκείμενη περίπτωση εκδόθηκε πολεοδομική άδεια. Με την απόφαση που ανακλήθηκε επαναπροσδιορίστηκαν οι όροι της πολεοδομικής άδειας και μάλιστα ανεξάρτητα από τη θέση των πολεοδομικών Αρχών. Τέτοια εξουσία δεν παρέχεται από το εδάφιο 3 του Άρθρου 26- αν παρεχόταν, θα απέληγε στην παραχώρηση εξουσίας στο Υπουργικό Συμβούλιο να συγχωρεί παράνομες πράξεις υποκείμενες στις κυρώσεις του ποινικού δικαίου.
2. Η απόφαση η οποία ανακλήθηκε, είναι διαβρωμένη από πλάνη περί τα πράγματα. Τα γεγονότα τα οποία επέδρασαν στη λήψη της δεν αναφέρονται ούτε συσχετίζονται με το δημόσιο συμφέρον που αποτελεί το μόνο έρεισμα για την άσκηση της εξουσίας η οποία παρέχεται από το Άρθρο 26(3). Τα γεγονότα τα οποία είχε υπόψη της, ή έπρεπε να έχει υπόψη της, η αρμόδια Υπουργική Επιτροπή, επέβαλλαν, και στην περίπτωση που θα κρινόταν ότι το άρθρο αυτό παρείχε εξουσία για την εκ των υστέρων νομιμοποίηση παράνομων πράξεων, την απόρριψη του αιτήματος. Κανένα γεγονός δεν παρατίθεται το οποίο να συνηγορεί υπέρ των χαλαρώσεων εξ ονόματος του δημόσιου συμφέροντος. Αντίθετα, η έκθεση του Τμήματος Πολεοδομίας και Οικήσεως απεκάλυπτε τις ζημιογόνες συνέπειες που θα είχαν για το δημόσιο συμφέρον οι χαλαρώσεις. Η απόφαση δε θεμελιώνεται σε κανένα γεγονός, ενώ το σύνολο των γεγονότων και περιστατικών που είχε ενώπιόν του το αρμόδιο σώμα, επέβαλλαν εξ ονόματος του δημόσιου συμφέροντος τη μη χαλάρωση των όρων της άδειας οικοδομής.
Η ανακλητική απόφαση η οποία προσβάλλεται, προσδιορίζει τους λόγους δημόσιου συμφέροντος οι οποίοι καθιστούσαν επιτακτική την ανάκληση, συγκείμενους στη διαφύλαξη των πολεοδομικών ζωνών και των σκοπών που επιδιώκονται με αυτές, την προστασία του περιβάλλοντος και όλων των καλών που ενέχει για τη ζωή του ανθρώπου. Αδράνεια μπροστά σε μαζικές παραβιάσεις του πολεοδομικού σχεδιασμού, θα ισοδυναμούσε με απεμπόληση καθήκοντος. Το δικαίωμα ιδιοκτησίας, όπως υποδείξαμε στη Simonis and Another v Imp. Board Latsia (1984) 3 C.L.R. 109, δεν παρέχει και απεριόριστο δικαίωμα ανάπτυξης της γης. Η ανάπτυξη και ο πολεοδομικός σχεδιασμός ανήκουν στην κοινότητα. Από την καλή χρήση αυτού του δικαιώματος, εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό η διαμόρφωση του χώρου όπου ζει ο άνθρωπος και η ποιότητα της ζωής του.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.
Η επίδικη απόφαση επικυρώνεται στην ολότητά της, βάσει του Άρθρου 146.4(α) του Συντάγματος.
Η προσφυγή απορρίπτεται με έξοδα.