|
ΠΑΓΚΥΠΡΙΟΣ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ
|
|
|
ECLI:CY:AD:2022:C22
ΑΝΩΤΑΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ ΚΥΠΡΟΥ
(ΑΝΑΦΟΡA 4/2021)
Αναφορικά με το Άρθρο 140 του Συντάγματος.
24 Ιανουαρίου, 2022
[ΛΙΑΤΣΟΣ, ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, ΜΑΛΑΧΤΟΣ, ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ - ΑΝΔΡΕΟΥ, ΙΩΑΝΝΙΔΗΣ, ΣΑΝΤΗΣ, Δ/στές]
ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΤΗΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ,
Αιτητής
ΚΑΙ
ΒΟΥΛΗ ΤΩΝ ΑΝΤΙΠΡΟΣΩΠΩΝ,
Καθ΄ ης η αίτηση.
_ _ _ _ _ _
Γ. Σαββίδης, Γενικός Εισαγγελέας της Δημοκρατίας με Λ. Ουστά, Ανώτερη Δικηγόρο της Δημοκρατίας, για τον Αιτητή.
Α.Σ. Αγγελίδης, με Μ. Μαλάη (κα) και Ν. Σοφοκλέους (κα) για Α.Σ. Αγγελίδης ΔΕΠΕ, για την Καθ΄ ης η αίτηση.
_ _ _ _ _ _
ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ: Η ομόφωνη Γνωμάτευση του Δικαστηρίου θα δοθεί από το Λιάτσο, Δ.
_ _ _ _ _ _
Γ Ν Ω Μ Α Τ Ε Υ Σ Η
ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.: Με την παρούσα Αναφορά επιζητείται η γνωμοδότηση του Ανωτάτου Δικαστηρίου κατά πόσο ο Νόμος με συνοπτικό τίτλο «Ο περί Δημοσίας Υπηρεσίας (Προσόν της Ελληνικής Γλώσσας σε Σχέδια Υπηρεσίας Θέσεων) Νόμος του 2021» βρίσκεται σε αντίθεση ή είναι ασύμφωνος προς τις διατάξεις των ΄Αρθρων 54 και 61 του Συντάγματος της Κυπριακής Δημοκρατίας ή με την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, από την οποία διαπνέεται το Σύνταγμα.
Στη συνεδρία της Ολομέλειας της Βουλής των Αντιπροσώπων με ημερομηνία 23.4.2021, η Βουλή ψήφισε, δυνάμει πρότασης νόμου, τον υπό εξέταση Νόμο, ο οποίος στάληκε από το Γραφείο της Προεδρίας προς τον Γενικό Εισαγγελέα της Δημοκρατίας, προκειμένου να γνωματεύσει αναφορικά με το ενδεχόμενο αναπομπής του από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας. Ο ΄Εντιμος Γενικός Εισαγγελέας γνωμάτευσε ότι ο Νόμος αντίκειται στα ΄Αρθρα 54(α) και (δ) και 61 του Συντάγματος και στην Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών. Κατ΄ ακολουθίαν, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ανέπεμψε το Νόμο στη Βουλή των Αντιπροσώπων για επανεξέταση, δυνάμει του ΄Αρθρου 51.1 του Συντάγματος. Η Βουλή των Αντιπροσώπων, μετά από επανεξέταση του αναπεμφθέντα Νόμου, κατέληξε να εμμείνει στην προηγούμενη απόφασή της. Κατόπιν τούτου, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ζήτησε από τον Γενικό Εισαγγελέα την καταχώρηση εκ μέρους του, της ενώπιόν μας Αναφοράς, σύμφωνα με το ΄Αρθρο 140 του Συντάγματος.
Επίμαχα, είναι το ΄Αρθρο 3 του Νόμου, το οποίο προνοεί ως προς το επίπεδο γνώσης ξένης γλώσσας σε σχέδιο υπηρεσίας και το ΄Αρθρο 4, μέσω του οποίου καταργείται ο περί Δημοσίας Υπηρεσίας (Προσόν της Ελληνικής Γλώσσας σε Σχέδια Υπηρεσίας Ορισμένων Θέσεων) Νόμος του 1999, Ν. 42(Ι)/1999.
Το ΄Αρθρο 3 έχει ως ακολούθως:
«Ανεξαρτήτως των διατάξεων οποιουδήποτε Νόμου, όπου σε σχέδιο υπηρεσίας οποιασδήποτε θέσης προνοείται ως απαιτούμενο προσόν η γνώση ξένης γλώσσας, ο βαθμός γνώσης, δεν δύναται να καθορίζεται σε βαθμό ή επίπεδο ίδιο ή ανώτερο από τον βαθμό ή επίπεδο γνώσης που απαιτείται για μία από τις επίσημες γλώσσες της Δημοκρατίας:
Νοείται ότι, όπου σε σχέδιο υπηρεσίας οποιασδήποτε θέσης, απαιτείται το προσόν της πολύ καλής γνώσης της ελληνικής γλώσσας, λογίζεται ότι απαιτείται το προσόν της πάρα πολύ καλής γνώσης της ελληνικής γλώσσας.»
Το βάρος της εισήγησης του ΄Εντιμου Γενικού Εισαγγελέα, περιστρέφεται γύρω από τη θέση ότι ο υπό Aναφορά Νόμος εμπεριέχει στοιχεία διοικητικής ενέργειας και καταστρατηγεί την αρχή της διάκρισης των εξουσιών. Επεκτείνοντας, θέτει ότι οι εξεταζόμενες νομοθετικές ρυθμίσεις αποτελούν ανεπίτρεπτη επέμβαση της Νομοθετικής στην Εκτελεστική Εξουσία και είναι ασύμβατες με τα διαλαμβανόμενα στο ΄Αρθρο 54(α) και (δ) του Συντάγματος, το οποίο προβλέπει την άσκηση εκτελεστικής εξουσίας από το Υπουργικό Συμβούλιο για αριθμό θεμάτων, μεταξύ άλλων, ζητημάτων που αφορούν τη γενική διεύθυνση και τον έλεγχο της διακυβέρνησης της Δημοκρατίας και τη διεύθυνση της γενικής πολιτικής καθώς και το συντονισμό και την εποπτεία όλων των δημοσίων υπηρεσιών. Εισηγείται ότι μέσω των πιο πάνω συνταγματικών προνοιών παρέχεται η εκτελεστική εξουσία στο Υπουργικό Συμβούλιο, πέραν της δημιουργίας θέσεων, προς σύνταξη ή τροποποίηση Σχεδίων Υπηρεσίας για υπάρχουσες θέσεις ή νέες θέσεις που αφορούν τη Δημόσια Υπηρεσία.
Ο ευπαίδευτος συνήγορος της Καθ΄ ης η Αίτηση προέβαλε ότι η Βουλή των Αντιπροσώπων, ασκώντας την εκ του Συντάγματος εξουσία της, προχώρησε στην τροποποίηση του Νόμου και ότι «. το κατάλοιπο της εξουσίας που περιέχεται στο ΄Αρθρο 54 του Συντάγματος δεν μπορεί να είναι κάτι έξω ή πέραν από εκείνο που γενικά ρυθμίζει το Σύνταγμα ή που ρυθμίζει η νομοθεσία.». Πρόσθεσε, ολοκληρώνοντας την εισήγησή του, ότι σχετική συνταγματική διάταξη εν προκειμένω είναι το ΄Αρθρο 54(ζ) και πως η Βουλή, ψηφίζοντας τη συγκεκριμένη πρόταση νόμου, διευκρίνισε πληρέστερα και ερμηνευτικά την όλη πρόβλεψη περί του επιπέδου γνώσης γλώσσας και πως η ερμηνευτική αυτή ανάγκη για τροποποίηση του Νόμου 42(Ι)/1999, «... ήταν αποκλειστική αρμοδιότητα της «σοφίας» της Βουλής».
Όπως επισημάνθηκε στην Αναφορά 5/1993, Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 4) (1994) 3 ΑΑΔ 167, 173 - 174:
".... Το Άρθρο 140.1 του Συντάγματος προσδιορίζει ως αποκλειστικό αντικείμενο κάθε Αναφοράς τη συνταγματικότητα του νόμου ή της απόφασης ή ορισμένης διάταξης αυτών η οποία αναφέρεται για τη γνωμάτευση του Ανωτάτου Δικαστηρίου. Το πεδίο ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων και αποφάσεων, ή μέρους αυτών που αναφέρονται στο Ανώτατο Δικαστήριο, περιορίζεται εξ αντικειμένου στη διαπίστωση κατά πόσο υπάρχει ή όχι σύγκρουση μεταξύ των προνοιών του ελεγχόμενου νόμου ή αποφάσεως και των σχετικών διατάξεων του Συντάγματος, καθώς και της αρχής της διάκρισης των Εξουσιών. Αυτό επιτυγχάνεται με την αντιπαραβολή των διατάξεων του κρινόμενου νόμου προς τις σχετικές διατάξεις του Συντάγματος. Οι λόγοι που οδήγησαν το νομοθέτη στη θέσπιση του νόμου, δεν ελέγχονται ούτε αποτελούν μέσο διαπίστωσης ή ελέγχου της συνταγματικότητάς τους. Η σκοπιμότητα και η σοφία των προνοιών του νόμου εκφεύγουν του συνταγματικού ελέγχου....".
Στη Γνωμάτευση Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων (Αρ. 2) (1989) 3 ΑΑΔ 1931, γίνεται αναφορά στο μηχανισμό που δημιουργείται από το ΄Αρθρο 140, προς την κατεύθυνση προληπτικού ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Προληπτικός, δικαστικός, έλεγχος, που αποβλέπει στην εκ των προτέρων αποτροπή κάθε παρέκκλισης από το Σύνταγμα.
Στην πιο πάνω Γνωμάτευση, επιβεβαιώνεται ότι η νομοθετική εξουσία είναι το συνταγματικό όργανο της Πολιτείας για τον καθορισμό του περιεχομένου της νομοθεσίας. Ο νομοθέτης είναι «ο κατ΄ εξοχήν κριτής των δικαιϊκών αναγκών των πολιτών και του κοινωνικού συνόλου». Η μεγάλη διακριτική ευχέρεια του νομοθέτη στον τομέα των αρμοδιοτήτων του, περιορίζει, ανάλογα, και «... το πεδίο για δικαστική παρέμβαση, στις περιπτώσεις εκείνες που ο νομοθέτης υπερβαίνει τα ακραία όρια της νομοθετικής του αρμοδιότητας και νομοθετεί κατ΄ αντίθεση ή με τρόπο ασύμφωνο προς συγκεκριμένες διατάξεις του Συντάγματος.».
Η κατοχύρωση της διάκρισης των λειτουργιών του κράτους, αξιακή αρχή που διαχέει κάθε σύγχρονο δημοκρατικό πολίτευμα, είναι θεμελιώδους σημασίας καθότι αφενός αποφεύγεται η συγκέντρωση των εξουσιών στα χέρια ενός και μόνο οργάνου, στοιχείο που εγκυμονεί εν δυνάμει κινδύνους αυθαιρεσίας και, αφετέρου, παρέχεται η δυνατότητα σε κάθε μια από τις κρατικές εξουσίες προς έλεγχο των υπολοίπων.
Όπως είχε την ευκαιρία το Ανώτατο Δικαστήριο να επαναλάβει στην Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλής των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 2/2017, ημερ. 5.2.2018:
«Έχοντας εξετάσει το αναφυέν ζήτημα, υπενθυμίζεται ότι η διάκριση των εξουσιών είναι όχι μόνο διάχυτη στο συνταγματικό στερέωμα της Κυπριακής Δημοκρατίας, αλλά έχει πλειστάκις αναγνωρισθεί και επιβεβαιωθεί ως η αναγκαία υποστήλωση αυτής τούτης της πολιτειακής λειτουργίας, (Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (Αρ. 1) (2009) 3 Α.Α.Δ. 23 και Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων, Αναφορά Αρ. 3/2014, ημερ. 31.10.2014). Η αρχή της διάκρισης των εξουσιών απαγορεύει και αποκλείει την άσκηση ή την ανάληψη εξουσίας εκτός της σφαίρας της αντίστοιχης αρμοδιότητας εκάστης εκ των τριών πολιτειακών εξουσιών, (Πρόεδρος της Δημοκρατίας ν. Βουλή των Αντιπροσώπων (Αρ. 3) (1994) 3 Α.Α.Δ. 93).
Ενεργώντας, όμως, η κάθε εξουσία εντός των αρμοδιοτήτων της, έχει και ανάλογο εύρος κινήσεων, υπό την προϋπόθεση ότι δεν επεμβαίνει αναρμοδίως ή υφαρπάζει εξουσίες που δεν της αναλογούν.»
Το Υπουργικό Συμβούλιο είναι περιβεβλημένο με το κατάλοιπο της εκτελεστικής εξουσίας, στη βάση που το Άρθρο 54 του Συντάγματος διαλαμβάνει και περιλαμβάνει μεταξύ άλλων και τα εξής θέματα:
«(α) την γενικήν διεύθυνσιν και τον έλεγχον της διακυβερνήσεως της Δημοκρατίας και την διεύθυνσιν της γενικής πολιτικής.
.............................
(δ) τον συντονισμόν και την εποπτείαν πασών των δημοσίων υπηρεσιών.
.............................
(ζ) την έκδοσιν κανονιστικών και εκτελεστικών των νόμων διαταγμάτων, ως οι νόμοι ορίζουσιν.»
Όπως η νομολογία μας, της οποίας η υπόθεση Theodoros G. Papapetrou & The Republic (Public Service Commission) 2 R.S.C.C. 61, αποτέλεσε τη βάση, αναγνωρίζει, το αρμόδιο όργανο για την άσκηση οποιουδήποτε κατάλοιπου εκτελεστικής εξουσίας αναφορικά με κάθε θέμα που αφορά στη Δημόσια Υπηρεσία είναι, δυνάμει της πιο πάνω συνταγματικής πρόνοιας, το Υπουργικό Συμβούλιο. Το κατάλοιπο αυτό περιορίζεται σε κλάδους ομοιογενείς προς εκείνους που καθορίζονται στο Άρθρο 54 του Συντάγματος (Δημοκρατία ν. Κωνσταντινίδη (Αρ.1) (1996) 3 ΑΑΔ 206).
Στην απόφαση της Πλήρους Ολομέλειας Χατζηπαύλου ν. Α.Η.Κ. (1991) 3 ΑΑΔ 11, γίνεται ιστορική αναδρομή στη νομολογία του Ανωτάτου Δικαστηρίου ως προς τη φύση και υφή των σχεδίων υπηρεσίας. Επιβεβαιώνεται ότι ο καταρτισμός τους συνιστά πτυχή και εντάσσεται στο πεδίο της εκτελεστικής λειτουργίας του κράτους. Υποδεικνύεται, περαιτέρω, ότι τα σχέδια υπηρεσίας αποτελούν το μέσο για την άρτια στελέχωση δημόσιας αρχής ή οργάνου και ότι η σύνταξή τους σχετίζεται άμεσα με την εκτίμηση των λειτουργικών αναγκών της Υπηρεσίας. Υπό το πρίσμα αυτό, η ετοιμασία τους «.αποβλέπει στην ευόδωση του διοικητικού έργου των φορέων της εκτελεστικής εξουσίας. Η ταύτιση της αρμοδιότητας για τον καταρτισμό των σχεδίων υπηρεσίας με την εκτελεστική λειτουργία αναγνωρίστηκε δικαστικά από το Ανώτατο Συνταγματικό Δικαστήριο στις υποθέσεις Theodoros G. Papapetrou v. The Republic, 2 R.S.C.C. 61, Ilter Ishin v. The Republic, 2 R.S.C.C. 16 και John Stamatiou v. E.A.C., 3 R.S.C.C. 44.».
Συνακόλουθα, όπως και στο σύγγραμμα «Σύνταγμα Κυπριακής Δημοκρατίας» του Α.Ν. Λοϊζου, σελίδα 236, αναφέρεται, με παραπομπή στην επί του θέματος νομολογία, η εκτελεστική εξουσία η σχετική με τη δημιουργία θέσεων και η σύνταξη ή τροποποίηση σχεδίων υπηρεσίας για υπάρχουσες ή νέες θέσεις παρέμειναν αποκλειστικά στο Υπουργικό Συμβούλιο, κατ΄ ακολουθία των διαλαμβανομένων στις σχετικές διατάξεις του Άρθρου 54 του Συντάγματος.
Επιπρόσθετα, στη Χατζηπαύλου (ανωτέρω), υποδεικνύεται ότι τα σχέδια υπηρεσίας, παρά τα νομοθετικά τους γνωρίσματα, δεν μεταβάλλουν, αλλά διατηρούν το χαρακτήρα πράξης της Διοίκησης, μπορούν δε να τροποποιηθούν αρμοδίως μόνο από το Υπουργικό Συμβούλιο.
Υπό το πρίσμα των πιο πάνω, ο υπό Αναφορά Νόμος συνιστά ανεπίτρεπτη παρέμβαση στην ασκούμενη υπό του Υπουργικού Συμβουλίου εκτελεστική εξουσία, όπως απορρέει από το Άρθρο 54 του Συντάγματος. Συναφώς, τα υπό Αναφορά άρθρα καταστρατηγούν την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, δεδομένου ότι η νομοθετική εξουσία παρεμβαίνει στον τομέα αρμοδιότητας της εκτελεστικής εξουσίας, αφού ο υπό Αναφορά Νόμος αφαιρεί από την εκτελεστική εξουσία την αποκλειστική αρμοδιότητα να ασκεί τη γενική διεύθυνση και έλεγχο της διακυβέρνησης της Δημοκρατίας, συστατικό στοιχείο των οποίων είναι η εκτίμηση των λειτουργικών αναγκών της, στοιχείο που συναρτάται άμεσα με τη σύνταξη ανάλογων σχεδίων υπηρεσίας, προς το σκοπό της επιτυχούς πραγμάτωσης του διοικητικού έργου.
Γνωματεύουμε ότι ο υπό Αναφορά Νόμος αντίκειται προς τις διατάξεις του ΄Αρθρου 54 (α) και (δ) του Συντάγματος και παραβιάζει την Αρχή της Διάκρισης των Εξουσιών, ως εκ τούτου κρίνεται, καθ΄ ολοκληρία, ως αντισυνταγματικός.
Η Γνωμάτευσή μας κοινοποιείται στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και στη Βουλή των Αντιπροσώπων, σύμφωνα με τις διατάξεις του ΄Αρθρου 140.2 του Συντάγματος.
Α.Ρ. ΛΙΑΤΣΟΣ, Δ.
Κ. ΣΤΑΜΑΤΙΟΥ, Δ.
Τ.Θ. ΟΙΚΟΝΟΜΟΥ, Δ.
Τ. ΨΑΡΑ-ΜΙΛΤΙΑΔΟΥ, Δ.
Χ. ΜΑΛΑΧΤΟΣ, Δ.
Δ. ΣΩΚΡΑΤΟΥΣ, Δ.
Λ. ΔΗΜΗΤΡΙΑΔΟΥ-ΑΝΔΡΕΟΥ, Δ.
Ι. ΙΩΑΝΝΙΔΗΣ, Δ.
Ν. ΣΑΝΤΗΣ, Δ.
ΣΦ.